Uzasadnienie
Zamawiający – Kancelaria Prezesa Rady Ministrów w Warszawie – prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na wdrożenie i doskonalenie nowoczesnych metod zarządzania w ministerstwach oraz centralnych i wojewódzkich urzędach administracji rządowej, realizowanego w ramach projektu „Procesy, cele, kompetencje – zintegrowane zarządzanie w urzędzie”, współfinansowanego ze środków Unii
Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Programu Operacyjnego
Kapitał Ludzki.
Postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 roku, poz. 907 ze zmianami), zwanej dalej ustawą Pzp.
W dniu 9 stycznia 2014 roku wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia: Blue Energy Sp. z o.o. w Poznaniu, DGA S.A. w Poznaniu oraz J……… Ł…….
prowadzący działalność gospodarczą pod firmą J…….. Ł……… „Quality Progress” w
Poznaniu (dalej: odwołujący) wnieśli odwołanie wobec czynność zamawiającego, zarzucając zamawiającemu naruszenie następujących przepisów:
- art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy Pzp poprzez dokonanie wyboru oferty
Konsorcjum Wykonawców - F5 Konsulting Sp. z o.o. oraz M4 Management Polska
Sp. z o.o., podczas gdy oferta ta nie powinna zostać wybrana jako najkorzystniejsza, albowiem najkorzystniejszą ofertą jest oferta odwołującego;
- art. 7 ust 1 i 3 ustawy Pzp poprzez nierówne traktowanie wykonawców i prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji;
- art. 5 Kodeksu cywilnego poprzez nadużycie przysługującego prawa, związanego z oceną i wyborem najkorzystniejszej oferty w postępowaniu.
Wobec powyższych zarzutów, odwołujący wnieśli o:
- unieważnienie czynności wyboru jako najkorzystniejszej w postępowaniu oferty złożonej przez Konsorcjum Wykonawców F5 Konsulting Sp. z o.o. oraz M4
Management Polska Sp. z o.o.;
- nakazanie zamawiającemu powtórzenia czynności badania i oceny ofert oraz wyboru jako oferty najkorzystniejszej oferty złożonej przez odwołującego.
Odwołujący wskazali, że informacje ujawnione przez nich w uzasadnieniu do odwołania stanowią skutecznie zastrzeżoną przez nich tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153. POZ. 1503 ze zm.) i zgodnie z art. 8 ust. 1 Pzp nie podlegają ujawnieniu.
Odwołujący w uzasadnieniu odwołania zarzucili zamawiającemu, że nie przyznał im odpowiedniej ilości punktów w kryteriach pozacenowych:, tj.:
- zarządzenie ryzykiem w audycie
- transfer wiedzy z zakresu zarządzania procesowego
- techniki kontroli jakości wybranych produktów
- podejście do zarządzania zmianą w zamówieniu
- kursy e-learningowe.
Odwołujący podnieśli, że zamawiający, przyznając punkty za powyższe, kierował się kryteriami nie wskazanymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ).
Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania. Stwierdził, że dokonał wyboru najkorzystniejszej oferty na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w SIWZ.
Odwołujący nie wykazali zasadności zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy Pzp.
Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu odwołania została przedstawiona raczej w kontekście zarzutu naruszenia przez zamawiającego zasady równego traktowania wykonawców, wynikającej z art. 7 ust. 1 ustawy Pzp.
Zamawiający podniósł, że kryteria oceny ofert nie były przedmiotem odwołań.
Kryteria oceny ofert, co do zasady, można podzielić na mierzalne (cena) i niemierzalne, oparte na indywidualnej ocenie członków komisji przetargowej. Kryteria oparte odnoszące się do przedmiotu zamówienia (zarządzenie ryzykiem w audycie, transfer wiedzy z zakresu zarządzania procesowego, techniki kontroli jakości wybranych produktów, podejście do zarządzania zmianą w zamówieniu) oparte zostały na indywidualnych ocenach członków komisji, a więc w pewnym stopniu są to kryteria zależne od oceny indywidualnej każdego z członków komisji przetargowej. Odwołujący znali te kryteria oceny ofert od chwili zapoznania się z ogłoszeniem o wszczęciu tego postępowania i SIWZ. Tak ustalonych kryteriów oceny odwołujący nie kwestionowali.
Izba ustaliła, co następuje:
Zamawiający w treści Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia w pkt. XV. zawarł kryteria oceny ofert, którymi kierował się przy wyborze oferty.
Oprócz kryterium cenowego, któremu zamawiający przyznał największą wagę (58 %), zamawiający wprowadził również kryteria pozacenowe, tj.:
- zarządzenie ryzykiem w audycie - waga 12%
- transfer wiedzy z zakresu zarządzania procesowego - waga 6%
- techniki kontroli jakości wybranych produktów - waga 12%
- podejście do zarządzania zmianą w zamówieniu - waga 6%
- kursy e-learningowe - waga 6%
W „Kryterium zarządzania ryzykiem w audycie” zamawiający w treści specyfikacji (pkt
XV 1.2. SIWZ) wymagał, aby wykonawca w tym zakresie zidentyfikował i przedstawił nie więcej niż 4 ryzyka kluczowe dla realizacji komponentu II a zamówienia („Audyt zarządzania”). Opis każdego ryzyka (zagrożenia lub szansy) powinien zawierać następujące aspekty:
- ryzyko (zdarzenie),
- przyczyna ryzyka,
- prawdopodobieństwo jego wystąpienia,
- oddziaływanie na realizację komponentu.
Do każdego ryzyka zamawiający wymagał, aby został przypisany:
- wskaźnik wczesnego ostrzegania (nie więcej niż jeden) oraz
- reakcja na ryzyko (nie więcej niż jedna), uwzględniająca specyfikę i ograniczenia zamówienia wynikające z budżetu i harmonogramu zamówienia.
Ryzyka powinny być opisane w sposób precyzyjny, aby można było dokonać ich obiektywnej oceny.
Jednocześnie w treści specyfikacji zamawiający wskazał, iż przy ocenie każdego z przedstawionych powyżej ryzyk będą brane pod uwagę:
- adekwatność podpisania ryzyka do komponentu II a (do jego celu, zakresu, specyfiki)
- realność szacunku prawdopodobieństwa,
- oddziaływanie na realizację komponentu II a,
- trafność przypisanych do ryzyk wskaźników wczesnego ostrzegania,
- adekwatność reakcji do rodzaju ryzyka, uwzględniającej specyfikę oraz ograniczenia zamówienia wynikające z budżetu i harmonogramu zamówienia.
Zamawiający określił następującą punktację wyrażającą ocenę kryteriów w tym zakresie:
• 0 punktów - za opis nieuwzględniający ww. elementów lub uwzględniający ww. elementy w stopniu niedostatecznym lub opis wadliwy, który uniemożliwia zrozumienie przedstawionej propozycji oraz dokonanie obiektywnej oceny,
• 1 punkt - za uwzględnienie ww. wymagań w stopniu minimalnym,
• 2 punkty - za uwzględnienie ww. wymagań w stopniu dostatecznym,
• 3 punkty - za uwzględnienie ww. wymagań w stopniu bardzo dobrym.
Zamawiający wskazał jednocześnie, iż liczba punktów będzie średnią arytmetyczną ocen przyznanych przez poszczególnych członków komisji biorących udział w ocenie, podzieloną przez liczbę oceniających w tym kryterium.
Odwołujący, na możliwych 12 punktów, otrzymał 2, wyłącznie w zakresie pierwszego z 4 przedstawionych przez niego ryzyk kluczowych dla realizacji komponentu II a zamówienia.
W zakresie kryterium „Transfer wiedzy z zakresu zarządzania procesowego” zamawiający wymagał od Wykonawcy przedstawienia propozycji dodatkowych działań (nie więcej niż 2) - ponad wskazane w Opisie Przedmiotu Zamówienia
- z zakresu zwiększenia wiedzy pracowników urzędu realizujących ścieżkę „wdrożenie zarządzania procesowego” na temat zarządzania procesowego oraz transferu nabytej wiedzy wśród urzędów w ramach komponentu III zpp zamówienia (Wdrożenie lub doskonalenie zarządzania procesowego), inne niż kursy e-learningowe wskazane w kryterium 1.6 oraz inne niż szkolenia. Zaproponowane działania powinny umożliwiać urzędom transfer wiedzy przez komunikację dostosowaną do specyfiki urzędów. Działania powinny być opisane w sposób precyzyjny, aby można było dokonać ich obiektywnej oceny.
Zamawiający w tym zakresie określił, iż ocenie będzie podlegała oczekiwana efektywność i skuteczność działań oraz ich adekwatność do rezultatów określonych w Opisie Przedmiotu
Zamówienia, komplementarność propozycji z wymogami Opisu Przedmiotu Zamówienia oraz ich dostosowanie do realiów funkcjonowania administracji.
Zgodnie ze specyfikacją wykonawca w tym kryterium mógł otrzymać maksymalnie 6 punktów, w tym:
• 0 punktów - za opis nieuwzględniający ww. elementów lub uwzględniający ww. elementy w stopniu niedostatecznym lub opis wadliwy, który uniemożliwia zrozumienie przedstawionej propozycji oraz dokonanie obiektywnej oceny,
• 1 punkt - za uwzględnienie ww. wymagań w stopniu minimalnym,
• 2 punkty - za uwzględnienie ww. wymagań w stopniu dostatecznym,
• 3 punkty - za uwzględnienie ww. wymagań w stopniu bardzo dobrym.
• W ostatecznym podsumowaniu odwołującemu zostały przyznane 3,4 punktu.
W zakresie „Techniki kontroli jakości wybranych produktów” zamawiający wymagał, aby wykonawca w tym zakresie przedstawił propozycje technik kontroli jakości (nie więcej niż 1 propozycja do każdego z produktów) innych, niż wskazane w Opisie Przedmiotu
Zamówienia, mających na celu zagwarantowanie wysokiej jakości wybranych produktów zamówienia, zgodnie z oczekiwaniami zamawiającego, opisanymi w rozdziale 9. Standardy jakości i akceptacja materiałów, dokumentów i publikacji Opisu Przedmiotu Zamówienia.
Propozycje powinny dotyczyć technik kontroli jakości, prowadzonej przez wykonawcę w trakcie wytwarzania (opracowania, przygotowania) przez niego danego produktu.
Przedstawione techniki powinny odnosić się do następujących produktów:
- dokumentu „Założenia realizacji zamówienia” (dot. komponentu I. zrz),
- modelu dojrzałości organizacyjnej (dot. komponentu II. a),
- raportu „Przegląd systemów zarządzania” (dot. komponentu II. z),
- map procesów (dot. komponentu III. zpp),
Propozycje powinny zostać opisane w sposób precyzyjny, tak aby można było dokonać ich obiektywnej oceny. Przy ocenie przedstawionych propozycji zamawiający będzie brał adekwatność i trafność w odniesieniu do specyfiki danego produktu oraz ich efektywność.
Zgodnie ze specyfikacją wykonawca w tym kryterium mógł otrzymać maksymalnie 12 punktów, w tym:
0 punktów - za opis nieuwzględniający ww. elementów lub uwzględniający ww. elementy w stopniu niedostatecznym lub opis wadliwy, który uniemożliwia zrozumienie przedstawionej propozycji oraz dokonanie obiektywnej oceny, 1 punkt - za uwzględnienie ww. wymagań w stopniu minimalnym, 2 punkty - za uwzględnienie ww. wymagań w stopniu dostatecznym, 3 punkty - za uwzględnienie ww. wymagań w stopniu bardzo dobrym.
Zamawiający ocenił ofertę odwołującego w tym zakresie na 6,6 punktów z 12 możliwych punktów.
Zamawiający w zakresie „Podejścia do zarządzania zmianą w zamówieniu” wymagał, aby wykonawca przedstawił dodatkowe - ponad wskazane w Opisie Przedmiotu Zamówienia działania (nie więcej niż 2 propozycje) pozwalające na przełamywanie oporu przed zmianą, pozyskiwanie zaangażowania pracowników oraz skuteczniejsze wprowadzanie zmian organizacyjnych w urzędach objętych wsparciem w ramach zamówienia, z uwzględnieniem uwarunkowań wynikających z kultury organizacyjnej sektora publicznego. Jedno spośród przedstawionych przez wykonawcę działań powinno być skierowane do kierownictwa urzędu oraz jedno do zespołu projektowego w urzędzie. Zamawiający wymagał, aby działania opisane były w sposób precyzyjny, aby można było dokonać ich obiektywnej oceny.
Zamawiający w przypadku omawianego kryterium oceniał:
- trafność propozycji zawierających sposoby zwiększania zaangażowania w działania projektowe przez Wykonawcę kadry kierowniczej i zespołów projektowych w urzędach oraz działania mające na celu redukowanie ich oporu przez zmianami,
- oczekiwany wpływ na skuteczność funkcjonowania zespołów projektowych i efektywność współpracy z kierownictwem urzędu, a także walory motywacyjne zachęcające do aktywnego włączania się kierownictwa i członków zespołu w prace projektowe,
- dopasowanie propozycji do specyfiki odbiorców oraz realiów funkcjonowania administracji.
Zgodnie ze specyfikacją wykonawca w tym kryterium mógł otrzymać maksymalnie 6 punktów, w tym:
0 punktów - za opis nieuwzględniający ww. elementów lub uwzględniający ww. elementy w stopniu niedostatecznym lub opis wadliwy, który uniemożliwia zrozumienie przedstawionej propozycji oraz dokonanie obiektywnej oceny, 1 punkt - za uwzględnienie ww. wymagań w stopniu minimalnym, 2 punkty - za uwzględnienie ww. wymagań w stopniu dostatecznym, 3 punkty - za uwzględnienie ww. wymagań w stopniu bardzo dobrym.
Przy ocenie powyższego kryterium zamawiający przyznał odwołującemu 2 punkty.
W zakresie kursów e-learningowych zamawiający wymagał, aby wykonawca zadeklarował przygotowanie i przekazanie zamawiającemu:
- jednego kursu e-learning z zakresu zarządzania procesowego i/lub
- jednego kursu e-learning z zakresu zarządzania przez kompetencje, bezpośrednio związanych z treścią materiałów przekazywanych i opracowywanych w trakcie warsztatów z zarządzania procesowego i/lub zarządzania przez kompetencje, z wykorzystaniem doświadczeń z wdrożenia usprawnień w tych obszarach, określonych w
Opisie Przedmiotu Zamówienia.
W ramach przygotowania kursu e-learningu, wykonawca zobowiązany był do opracowania scenariusza kursu, kompetencji metodologicznej, redakcji tekstów w podziale na działy/rozdziały i poszczególne strony kursu (ekrany główne, okienka, linki) oraz przekazania zamawiającemu majątkowych praw autorskich wraz z prawami zależnymi bez ograniczeń, w zakresie i na zasadach określonych w § 7 ust. 1-2 wzoru umowy.
W dalszej treści specyfikacji zamawiający określił wymagania ogólne w zakresie omawianego kryterium, w których dookreślił swoje wymagania.
W przypadku powyższego kryterium wykonawca mógł uzyskać maksymalnie 6 punktów.
W tym przypadku Odwołujący otrzymał maksymalną ilość punktów.
Zamawiający w dniu 30 grudnia 2013 roku dokonał wyboru najkorzystniejszej oferty wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia, tj. Konsorcjum wykonawców - F5 Konsulting Sp. z o.o. oraz M4 Manangement Sp. z o.o., poprzez przekazanie informacji o wyborze wszystkim wykonawcom, którzy złożyli oferty w niniejszym postępowaniu. Ponadto powyższe informacje zostały zamieszczone w tym samym dniu w miejscu publicznie dostępnym w siedzibie zamawiającego oraz na stronie internetowej zamawiającego.
Oferta odwołujących otrzymała 78,00 punktów, podczas gdy oferta wybrana przez zamawiającego jako najkorzystniejsza uzyskała w sumie 79,98 punktów.
Izba zważyła, co następuje:
Odwołanie jest bezzasadne.
W pierwszej kolejności Izba ustaliła, że odwołujący mają interes w uzyskaniu zamówienia uprawniający ich do wnoszenia środków ochrony prawnej w rozumieniu art. 179 ust. 1 ustawy Pzp.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy Pzp zamawiający wybiera ofertę najkorzystniejszą na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia.
Przepis art. 91 ust. 2 ustawy Pzp stanowi natomiast, iż kryteriami oceny ofert są cena albo cena i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia, w szczególności jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, zastosowanie najlepszych dostępnych technologii w zakresie oddziaływania na środowisko, koszty eksploatacji, serwis oraz termin wykonania zamówienia.
Z powyższego wynika, iż - obok kryteriów wymiernych jak np. cena, okres gwarancji, ilość zużywanej energii, w ramach których mają zastosowanie wyłącznie formuły matematyczne – istnieją kryteria niewymierne stosowane zazwyczaj przy tzw. zamówieniach intelektualnych, jak np. właściwości estetyczne, właściwości funkcjonalne. Na potrzeby takich kryteriów zamawiający dokonuje kwantyfikacji polegającej na stopniowaniu zakresu spełnienia przez ofertę preferencji zamawiającego wyrażonej w postaci danego kryterium. W tej sytuacji każdy ze stopni w ramach kryterium (lub podkryterium) należy opisać za pomocą wyrazów wartościujących i nadać mu określoną wartość punktową. Podkryteria, zawężając merytoryczny zakres oceny w ramach poszczególnych kryteriów, ułatwiają ocenę i dają szansę na jej większe zobiektywizowanie. W przypadku kryteriów niewymiernych, jeżeli ocenę punktową wykonują poszczególni członkowie komisji przetargowej, za każde podkryterium a następnie kryterium oceny ofert przyznawane są punkty poprzez wyliczenie średniej arytmetycznej z punktów wszystkich członków komisji przetargowej w ramach danego podkryterium a następnie kryterium oceny ofert. Ocena oferty także w przypadku takich kryteriów dokonywana jest poprzez przemnożenie uzyskanej przez ofertę liczby punktów przez wagę przypisaną podkryterium lub kryterium oceny ofert z zastosowaniem reguły matematycznej.
Zdaniem Izby charakter wykonywanej usługi pozwala na sformułowanie kryteriów w sposób pozostawiający pewną dowolność wykonawcom w zakresie oferowanej koncepcji realizacji usługi. Nie można zamawiającemu odmówić prawa do oceny zaoferowanej koncepcji, a jednocześnie brak jest możliwości sformułowania kryteriów tej oceny za pomocą wzorów matematycznych czy wartości procentowych. Ocenie będzie tu bowiem podlegał pomysł, sposób wykonania usługi, który każdy z wykonawców ustala we własnym zakresie i z uwzględnieniem stosowanej technologii czy wykorzystywanych rozwiązań. Nie są to rzeczy mierzalne, ale na pewno mogą one podlegać ocenie. Zamawiający zdając sobie sprawę z odmiennych rozwiązań stosowanych przez wykonawców nie może narzucić im – przykładowo – ilości zatrudnianych osób czy skonkretyzować zasady optymalnej organizacji pracy.
Zamawiający wskazując swoje minimalne, podstawowe wymogi co do świadczenia usługi w opisie przedmiotu zamówienia zagwarantował prowadzenie postępowania z poszanowaniem zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Żaden z wykonawców nie złożył odwołania co do przyjętych kryteriów oceny ofert.
W ocenie Izby zaproponowany przez zamawiającego i opisany sposób oceny ofert umożliwił przygotowanie w postępowaniu konkurencyjnych ofert. Zamawiający w ramach kryteriów niemierzalnych określił takie, w których rozgraniczył ilość przyznawanych punktów wskazując, jakie elementy będzie brał pod uwagę elementy przy ocenie. Te elementy odnoszą się zaś do podstawowych (minimalnych) wymogów dotyczących sposobu realizacji zamówienia, określonej w ramach opisu przedmiotu zamówienia.
Analiza treści SIWZ pozwala na wniosek, że wykonawcy mieli świadomość tego, iż zaproponowane przez nich rozwiązania będą oceniane według kryteriów, których nie można wyliczyć, czy wymierzyć w jakikolwiek inny precyzyjny sposób. Świadczą o tym użyte przez zamawiającego sformułowania, w których określił on, że będzie oceniać: adekwatność, trafność propozycji, oczekiwaną efektywność i skuteczność działań itp. Jeżeli odwołujący mieli wątpliwości co do tak skonstruowanych kryteriów oceny ofert, winni byli zwrócić się do zamawiającego o ich wyjaśnienie lub zaskarżyć je w drodze odwołania. Biorąc pod uwagę przyjęte przez Zamawiającego niewymierne kryteria - Odwołujący, który znał ich charakter od ogłoszenia postępowania - nie może narzucać Zamawiającemu sposobu oceny swojej oferty, która była zgoda z przyjętymi kryteriami.
Z powyższego wynika, iż zarzut dokonania oceny oferty odwołujących na podstawie innych kryteriów niż wskazane w SIWZ nie zasługuje na uwzględnienie. Zamawiający zastosował przyjęte kryteria w sposób opisany w SIWZ. Co więcej – te same kryteria zamawiający stosował również przy ocenie ofert pozostałych wykonawców. Brak jest tym samym podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców oraz art. 5 K.c.
Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy Pzp, czyli stosownie do wyniku postępowania.
………………………………………
………………………………………..
………………………………………..