Postanowienie Krajowej Izby Odwoławczejz 16 września 2026 r., sygn. akt KIO 4246/26

Uzasadnienie

Zamawiający – Gmina Tarnów prowadzi postępowanie o zamówienie trybie przetargu nieograniczonego pod nazwą: „Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałych na terenie Gminy Tarnów w latach 2027-2028” (numer referencyjny postępowania: IR.271.15.2026).

Ogłoszenie o zamówieniu zostało zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 17 sierpnia 2026 roku OJ S 157/2026 numer 566840-2026.

W dniu 27 sierpnia 2026 odwołujący wniósł odwołane wobec treści specyfikacji warunków zamówienia sporządzonej w ww. Postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie art. 99 ust. 1 pzp w zw. art. 16 pkt 1–3 pzp w zw. z art. 134 ust. 1 pkt 4 i 20 pzp oraz w zw. z art. 8 ust. 1 pzp w zw. z art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r. poz. 795), dalej również jako: „kc”, a także w zw. z art. 58 § 1 i 2 kc, art. 3531 kc w zw. z art. 387 § 1 kc przez:

1. 1) ustanowienie na stronie 6 i 7 w rozdziale III punkcie 1 Specyfikacji Warunków Zamówienia obowiązku wykonawcy, cyt.: „[…] oraz zagospodarowanie odebranych odpadów, poprzez odzysk lub unieszkodliwienie, w sposób zapewniający osiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu”;
2. 2) ustanowienie na stronie 1 w rozdziale II Załącznika nr 1 do SWZ – Szczegółowym Opisie Przedmiotu Zamówienia obowiązku wykonawcy, cyt.: „Zakres zamówienia dotyczy wyłącznie odbioru odpadów komunalnych z posesji zamieszkałych na terenie gminy Tarnów oraz zagospodarowanie odebranych odpadów, poprzez odzysk lub unieszkodliwienie, w sposób zapewniający osiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowanie do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenie masy odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, o których mowa w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2025 r. poz. 733 tekst jednolity)”;
3. 3) ustanowienie na stronie 6 w rozdziale VII punkcie 4 podpunkcie 15 Załącznika nr 1 do SWZ – Szczegółowym Opisie Przedmiotu Zamówienia obowiązku wykonawcy, cyt.: „Wykonawca ma obowiązek zagospodarować odebrane odpady komunalne w sposób zapewniający osiągnięcie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, przekazywanych do składowania- zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa”;
4. 4) ustanowienie w § 4 ust. 7 pkt 1–3 Załącznika nr 5 do SWZ – Projektu umowy (projektowanych postanowień umowy, Wzoru Umowy) obowiązku wykonawcy, cyt.:

Do obowiązków Wykonawcy podczas realizacji zamówienia będącego przedmiotem umowy należy:

1. 1) zapewnienie wymaganego poziomu recyklingu odpadów,
2. 2) zapewnienie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i ich odzysku innymi metodami,
3. 3) zapewnienie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa
4. 5) ustanowienie w § 4 ust. 8 pkt 3 Załącznika nr 5 do SWZ – Projektu umowy obowiązku wykonawcy, cyt.: „Wykonawca zobowiązuje się do […] prawidłowej gospodarki odpadami zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie odbioru, transportu i zagospodarowania odpadów oraz osiągnięcia odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, o których mowa w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach”
5. - sytuacji, gdy wykonanie takich obowiązków (związanych z osiągnięciem poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku, ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz poziomu składowania – dalej zwanymi również w uzasadnieniu niniejszego odwołania: „poziomami recyklingu” etc. – a także świadczenia usług w sposób zapewniający osiągnięcie tych poziomów) nie uwzględnia istotnych okoliczności i wymagań mogących mieć wpływ na sporządzenie oferty, takich jak w szczególności:
6. a) faktu, że to na Zamawiającym ciąży obowiązek osiągnięcia poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz poziomu składowania – zgodnie z art. 3b ust. 1, pkt 7, art. 3b ust. 2 pkt 1, art. 3c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 733 z późn. zm.) – dalej również jako: „ucpg” – a także to Zamawiający ma przeważający wpływ na osiągnięcie tych poziomów, co zależy w znacznej mierze od jakości przekazywanego strumienia odpadów, podczas gdy w Gminie Tarnów istnieje dominujący wpływ frakcji odpadów zmieszanych w strumieniu odpadów (vide tabela ukazująca historyczne ilości poszczególnych rodzajów odpadów zamieszczona na stronie 2 SOPZ) – co ma związek z niską jakością selekcji odpadów u źródła (przez Mieszkańców) i na co wykonawcy nie mają jakiegokolwiek wpływu;
7. b) od dnia 1 października 2025 r. weszły w życie przepisy wprowadzający system kaucyjny, który przyczynił się do zmniejszenia możliwości osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych;
8. c) roli Zamawiającego w systemie gospodarki odpadami;
9. d) uwarunkowań rynkowych w zakresie recyklingu odpadów;
10. e) różnych sposobów obliczania poziomów recyklingu dla Zamawiającego oraz wykonawców, co wynika m.in. z braku odbioru części odpadów przez wykonawcę, które Zamawiający może zaliczać do osiąganych poziomów recyklingu – czyli:
11. i. Zamawiający może zaliczyć do gminnych poziomów recyklingu odpadów komunalnych odpady opakowaniowe zebrane w ramach systemu kaucyjnego i ujęte w sprawozdaniach składanych do Gmin przez podmioty będące operatorami tego systemu, podczas gdy wykonawcy zamówienia publicznego na odbiór i zagospodarowanie odpadów są całkowicie wyłączeni, pozbawieni przepływu odpadów zbieranych w ramach systemu kaucyjnego i nie mogą ich wykazać w swoich własnych sprawozdaniach z realizacji zamówień publicznych (zob.);

ii. Zamawiający ma możliwość wliczenia do osiąganych poziomów odpadów kompostowanych przez Mieszkańców w przydomowych kompostownikach, która to frakcja odpadów pozostaje również poza sferą działalności wykonawców.

1. — co prowadzi do wniosku, że ustanowione obowiązki w zakresie osiągnięcia w Gminie Tarnów poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz poziomu składowania zgodnych z obowiązującymi przepisami prawa są obiektywnie niemożliwe do wykonania, a także są sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i naruszają zasadę swobody umów, w związku z czym obowiązki te (oraz sankcje za ich niewykonanie) są nieważne na podstawie art. 58 § 1 i 2 kc oraz art. 3531 kc, a także art. 387 § 1 kc w zw. z art. 8 ust. 1 pzp – jak również naruszają zasady uczciwej konkurencji, przejrzystości, równego traktowania wykonawców, proporcjonalności oraz uniemożliwiają prawidłową kalkulację ryzyk i wycenę przedmiotu zamówienia.

Odwołujący wniósł o:

1. 1) merytoryczne rozpoznanie odwołania przez Krajową Izbę Odwoławczą i jego uwzględnienie w całości;
2. 2) nakazanie Zamawiającemu dokonania zmiany dokumentacji Postępowania przez usunięcie z dokumentacji zamówienia wszelkich postanowień nakładających na wykonawców obowiązek osiągnięcia: odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami – tj.
3. i) poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, ii) poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, iii) poziomów składowania, iv) poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne – oraz obowiązek świadczenia usług w sposób zapewniający osiągnięcie ww. poziomów, a także poprzez usunięcie wszystkich sankcji przewidzianych przez Zamawiającego związanych z niezrealizowaniem tych obowiązków.

Izba ustaliła:

Pismem z dnia 11 września 2026 roku „Odpowiedź Zamawiającego na odwołanie”, skierowanym do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej zamawiający przedstawił między innymi następującą informację:

Na podstawie art. 521 ust. 2 ustawy z dnia 19 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2026 r., poz. 793) zwanej dalej „ustawą", w związku z odwołaniem Wykonawcy M.J., przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: MIECZYSŁAW JAKUBOWSKI PRZEDSIĘBIORSTWO WIELOBRANŻOWE "MIKI" w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na „Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zamieszkałych na terenie gminy Tarnów”, znak sprawy: IR:271.15.2026, po rozpatrzeniu zawartych w jego treści zarzutów i wniosków, działając w imieniu Zamawiającego wnoszę o:

1. 1) umorzenie postępowania,
2. 2) obciążenie kosztami postępowania odwoławczego Odwołującego (…)

W związku z wniesionym odwołaniem Zamawiający przeanalizował przedstawione w jego treści zarzuty oraz wnioski. W następstwie przeprowadzonej analizy Zamawiający dokonał zmian w zakwestionowanych postanowieniach Specyfikacji Warunków Zamówienia (SWZ), w Załączniku nr 1 do SWZ Szczegółowy Opis Przedmiotu Zamówienia oraz w Załączniku nr 5 Projektu umowy, jak poniżej:

Na podstawie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo Zamówień Publicznych (Dz.U. z 2026 r. poz. 793), w związku ze złożeniem do KIO odwołania przez jednego z Wykonawców na zapisy SWZ, Zamawiający zmienia treści SWZ jak poniżej:

1. 1) SWZ Rozdział III pkt 1 strona 6 i 7 zdanie o treści:

„Zakres zamówienia dotyczy wyłącznie odbioru odpadów komunalnych z posesji zamieszkałych na terenie Gminy Tarnów oraz zagospodarowanie odebranych odpadów, poprzez odzysk lub unieszkodliwienie, w sposób zapewniający osiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu”.

otrzymuje brzmienie:

„Zakres zamówienia dotyczy wyłącznie odbioru odpadów komunalnych z posesji zamieszkałych na terenie Gminy Tarnów oraz zagospodarowanie odebranych odpadów, poprzez odzysk lub unieszkodliwienie, w sposób umożliwiający osiągnięcie Zamawiającemu odpowiednich poziomów recyklingu”.

1. 2) Załącznik nr 1 do SWZ Szczegółowy opis przedmiotu zamówienia -
2. a) rozdział II strona 1, zdanie o treści:
3. a) „Zakres zamówienia dotyczy wyłącznie odbioru odpadów komunalnych z posesji zamieszkałych na terenie gminy Tarnów oraz zagospodarowanie odebranych odpadów, poprzez odzysk lub unieszkodliwienie, w sposób zapewniający osiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowanie do ponownego użycias i odzysku innymi metodami oraz ograniczenie masy odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, o których mowa w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2025 r. poz. 733 tekst jednolity)”.

otrzymuje brzmienie:

Zakres zamówienia dotyczy wyłącznie odbioru odpadów komunalnych z posesji zamieszkałych na terenie gminy Tarnów oraz zagospodarowanie odebranych odpadów, poprzez odzysk lub unieszkodliwienie, w sposób umożliwiający osiągnięcie Zamawiającemu odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowanie do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenie masy odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, o których mowa w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2025 r. poz. 733 tekst jednolity).

1. b) rozdział VII punkt 4 podpunkt 15 (str. 6) zdanie o treści:

„Wykonawca ma obowiązek zagospodarować odebrane odpady komunalne w sposób zapewniający osiągnięcie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, przekazywanych do składowania- zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa”.

otrzymuje brzmienie:

„Wykonawca ma obowiązek zagospodarować odebrane odpady komunalne w sposób umożliwiający osiągnięcie Zamawiającemu poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, przekazywanych do składowania- zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa”.

1. 3) Załącznik nr 5 do SWZ projektowane postanowienia umowne § 4
2. a) ust. 7 punkty 1-3 o treści:

„Do obowiązków Wykonawcy podczas realizacji zamówienia będącego przedmiotem umowy należy:

1. 1) zapewnienie wymaganego poziomu recyklingu odpadów,
2. 2) zapewnienie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i ich odzysku innymi metodami,
3. 3) zapewnienie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa”.

otrzymują brzmienie:

„Do obowiązków Wykonawcy podczas realizacji zamówienia będącego przedmiotem umowy należy:

1. 1) realizacja odbioru i transportu odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz postanowieniami SWZ i umowy;
2. 2) przekazywanie odebranych odpadów do uprawnionych podmiotów oraz przekazywanie kompletnych, rzetelnych i terminowych danych oraz dokumentów potwierdzających zagospodarowanie odpadów;
3. 3) realizacja zamówienia w sposób umożliwiający osiągnięcie Zamawiającemu możliwość osiągnięcia wymaganych przepisami prawa poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz ograniczenia składowania odpadów ulegających biodegradacji ”.

1. b) ust. 8 punkt 3 zdanie o treści:

„prawidłowej gospodarki odpadami zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie odbioru, transportu i zagospodarowania odpadów oraz osiągnięcia odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, o których mowa w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach”, otrzymuje brzmienie:

„prawidłowej gospodarki odpadami zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie odbioru, transportu i zagospodarowania odpadów w sposób umożliwiający osiągnięcie Zamawiającemu osiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, o których mowa w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach”.

Zmiany SWZ zostały dokonane w dniu 11.09.2026 r. i opublikowane za pośrednictwem platforma/e-Zamówienia w dniu 11.09.2026 r., ponadto Zamawiający w dniu 11.09.2026 r. przekazał do publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej zmianę ogłoszenia o zamówienia w zakresie objętym odwołaniem. W załączeniu plik pn. ”draft zmiany ogłoszenia wysłany do Enotice” oraz potwierdzenie przyjęcia ogłoszenia do publikacji w dniu 14.09.2026 r.

Ponadto informuję, iż Zarzut Odwołującego dotyczący sankcji za nieosiągnięcie wymaganych poziomów jest chybiony. W dokumentacji postępowania, w tym w projekcie umowy, Zamawiający nie przewidział kar umownych ani innych sankcji za samo nieosiągnięcie przez Wykonawcę wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku. Tym samym twierdzenia Odwołującego o obciążeniu Wykonawcy sankcjami za nieosiągnięcie tych poziomów nie znajdują potwierdzenia w treści dokumentacji postępowania.

Mając na uwadze dokonane zmiany dokumentacji postępowania, Zamawiający uznaje, że żądania Odwołującego w zakresie, w jakim odnosiły się do zakwestionowanych i następnie zmienionych postanowień dokumentacji postępowania, zostały uwzględnione.

Zamawiający wskazuje jednocześnie, że dokonując zmian dokumentacji postępowania, kierował się koniecznością zapewnienia jednoznacznego określenia zakresu obowiązków Wykonawcy

W związku z powyższym Zamawiający wnosi jak we wstępie.

Zamawiający wnosi zatem o uwzględnienie przez Izbę, że w związku z dokonanymi zmianami dokumentacji postępowania przedmiot zarzutów Odwołującego został w odpowiednim zakresie usunięty.

Reasumując, Zamawiający:

1. 1. potwierdza dokonanie zmian w SWZ, SOPZ oraz Projekcie umowy w zakresie objętym zarzutami Odwołującego;
2. 2. wskazuje, że zakwestionowane przez Odwołującego postanowienia w pierwotnym brzmieniu zostały zmienione;
3. 3. wnosi o rozstrzygnięcie sprawy przez Izbę z uwzględnieniem dokonanych przez Zamawiającego zmian dokumentacji postępowania, w szczególności o umorzenie postępowania odwoławczego w zakresie, w którym wskutek dokonanych zmian dalsze rozpoznawanie zarzutów stało się bezprzedmiotowe.

Zamawiający wraz z ww. pismem złożył:

1. 1. Dokumentację postępowania w zakresie wskazanym w wezwaniu Krajowej Izby Odwoławczej;
2. 2. Informację o zmianie SWZ z dnia 11.09.2026 r.
3. 3. Zmieniony Załącznik nr 1 Szczegółowy Opis Przedmiotu Zamówienia;
4. 4. Zmieniony Załącznik nr 5 Projekt umowy;
5. 5. Potwierdzenie wysłania zmiany ogłoszenia o zamówieniu do eNotice.

Izba stwierdziła:

Zgodnie z art. 568 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2026 poz. 793: dalej „ustawa”, „Pzp) Izba umarza postępowanie odwoławcze, w formie postanowienia, w przypadku stwierdzenia, że dalsze postępowanie stało się z innej przyczyny zbędne lub niedopuszczalne. Ustalając stan faktyczny w ramach przedmiotowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego stwierdzić należy, że podstawą wniesienia odwołania były czynności związana z ogłoszeniem postępowania i ukształtowanymi wymaganymi w zakresie warunków zamówienia z dnia 17 sierpnia 2026 roku.

Zgodnie z pismem z dnia 11 września 2026 roku zamawiający dokonał modyfikacji postawionych wymagań SWZ w zakresie postanowień SWZ objętych zarzutami i żądaniami odwołania, co potwierdza zmiana SWZ z dnia 11 września 2026 roku.

Wymaga podkreślenia, że w obliczu powyższych ustaleń w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, na dzień wydania postanowienia, nie istnieje czynność zamawiającego stanowiącą podstawę wniesienia odwołania – bowiem zniesione zostały przez zamawiającego kwestionowane w odwołaniu postanowienia SWZ w zkresie podniesionych zarzutów odwołania.

W ocenie Izby dalsze postępowanie odwoławcze stało się zbędne, przestał bowiem istnieć przedmiot zaskarżenia, a w konsekwencji orzekanie przez Izbę co do czynności lub zaniechań, które utraciły swój byt, jest bezprzedmiotowe, na co również wskazywał zamawiający w piśmie procesowym wnosząc o umorzenie postępowania odwoławczego.

W myśl § 13 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie postępowania przy rozpoznawaniu odwołań przez Krajową Izbę Odwoławczą (Dz. U. z 2020 r. poz. 2453) ze zmianą z dnia 12 marca 2026 roku rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 marca 2026 roku zmieniające rozporządzenie w sprawie postępowania przy rozpoznawaniu odwołań przez Krajową Izbę Odwoławczą (Dz. U z 2026r. poz. 329) skład orzekający dokonuje czynności formalnoprawnych i sprawdzających na posiedzeniu niejawnym i, zależnie od poczynionych ustaleń wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania odwoławczego, w przypadkach zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 568 ustawy.

W myśl § 36 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie postępowania przy rozpoznawaniu odwołań przez Krajową Izbę Odwoławczą (Dz. U. z 2020 r. poz. 2453) ze zmianą z dnia 12 marca 2026 roku rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 marca 2026 roku zmieniające rozporządzenie w sprawie postępowania przy rozpoznawaniu odwołań przez Krajową Izbę Odwoławczą (Dz. U z 2026r. poz. 329) w przypadku postanowienia kończącego postępowanie odwoławcze wydanego na posiedzeniu jego ogłoszenie następuje przez zamieszczenie sentencji postanowienia na stronie internetowej Urzędu.

Zgodnie z art. 568 pkt 2 ustawy Izba umorzyła postępowanie w formie postanowienia.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku postępowania na podstawie art. 574 oraz art. 575 i art. 576 ustawy z dnia 11 września 2019 roku Prawo zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 5 pkt 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 roku w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania, w oparciu o który to przepis Izba orzeka o dokonaniu zwrotu odwołującemu z rachunku Urzędu kwoty uiszczonej tytułem wpisu. Izba wydając postanowienie na posiedzeniu niejawnym nie zasądza kosztów pełnomocnikowi.