Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 maja 2004 r., I SA/Wr 427/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę "AM" we W. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we W. z dnia 28 listopada 2003 r. w przedmiocie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi przeznaczonymi na realizację inwestycji budowlanych finansowanych z dotacji budżetowej. W zaskarżonym wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowość wykorzystania przez stronę środków z dotacji budżetu państwa i nakazano usunąć te nieprawidłowości w terminie do 31 grudnia 2003 r. oraz podjąć działania zabezpieczające w przyszłości przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /t.j. Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./. Strona, pismem z dnia 31 grudnia 2003 r. wezwała organ, na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, do usunięcia naruszenia przepisów prawa materialnego, kwestionując ustalenia z punktu II wyniku kontroli, podnosząc, że organ nieprawidłowo pouczył stronę, iż od przedmiotowego wyniku kontroli nie przysługują środki odwoławcze. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej we W. nie uwzględnił zarzutów strony.
W skardze z dnia 18 lutego 2004 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyniku kontroli w części dotyczącej punktu II i III, ponawiając wcześniejszą argumentację. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej we W. wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc, iż zaskarżony wynik kontroli nie wykazuje cech aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc nie jest aktem o którym mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Postanowieniem z dnia 10 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę uznając, iż zaskarżony wynik kontroli ogranicza się do ustaleń faktycznych, wytknięcia stwierdzonych nieprawidłowości i sformułowania stronie zaleceń na przyszłość, brak w nim natomiast końcowych wskazań i wniosków, z których wynikałyby dla strony skarżącej bezpośrednie i konkretne obowiązki. Z tego też powodu zaskarżony akt nie spełnia wymogów określonych w art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i, jako taki, nie podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
W skardze kasacyjnej z dnia 29 czerwca 2004 r. pełnomocnik "AM" wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa według norm przepisanych, opierając skargę na zarzucie naruszenia prawa procesowego, czyli art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż ustalenia Sądu, zgodnie z którymi z wyniku kontroli nie wynikają dla strony bezpośrednie i konkretne obowiązki, są mylne i nieprawidłowe. W ocenie skarżącego organ kontroli dokonał błędnej oceny prawnej umowy z dnia 30 września 1994 r. o wykonanie I etapu budowy nowej "AM" zawartej przez stronę skarżącą z "W." S.A. Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego nr 2 stwierdzając, że zakres przedmiotowy tej umowy nie dotyczy zleconych i wykonanych robót w latach 2000-2002 związanych z realizacją inwestycji, które winny być powierzone do wykonania zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych. Błędna ocena zakresu przedmiotowego umowy wraz z wnioskiem dotyczącym podjęcia działań zabezpieczających w przyszłości przestrzeganie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych powoduje, że wynik kontroli w istocie rzeczy stanowi akt administracyjny oddziaływujący na umowę cywilnoprawną podlegającą reżimowi art. 353[1] Kodeksu cywilnego, a więc akt administracyjny, który pośrednio lub bezpośrednio oddziałuje na prawa i obowiązki strony skarżącej. Kwestionowany wynik kontroli stanowi przesłankę odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych osób odpowiedzialnych oraz pod rygorem tej odpowiedzialności w przyszłości zobowiązuje do rozwiązania umowy cywilnoprawnej i powierzenia realizacji inwestycji w drodze nowego przetargu, zgodnie z obowiązującą ustawą o zamówieniach publicznych. Zdaniem strony wynik kontroli jako akt administracyjny podważa w świetle ustawy o zamówieniach publicznych obowiązującą umowę cywilnoprawną stanowiącą element publicznego porządku prawnego, tak więc dotyczy uprawnień i obowiązków strony wynikających z przepisów prawa i tym samym wypełnia hipotezę art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 15 lipca 2004 r. pełnomocnik Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ zauważył, że o dopuszczalności uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej nad wynikiem kontroli decyduje treść jego zapisów, a mianowicie czy dotyczy on uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, natomiast w przedmiotowej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wnioski i wskazania wyniku kontroli ograniczają się wyłącznie do wymogu przestrzegania ustawy o finansach publicznych i ustawy o zamówieniach publicznych w przyszłości. Powyższe zalecenie nie może być utożsamiane z koniecznością rozwiązania dotychczasowej umowy z generalnym wykonawcą, lecz jedynie potraktowane jako wskazówka, aby w przyszłości udzielanie zamówień następowało w trybie i na zasadach określonych obecnie w Prawie zamówień publicznych. W konsekwencji wynik kontroli w niniejszej sprawie nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, aniżeli decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając na uwadze brzmienie tego przepisu Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił charakter prawny przedmiotowego wyniku kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we W. z dnia 28 listopada 2003 r. Wynik kontroli może podlegać kognicji sądów administracyjnych, gdy jego treść, mając na uwadze badany stan faktyczny, niesie za sobą określone obowiązki nakładane na skarżącą. Nałożenie tych obowiązków wynikać musi z władczego działania Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej. Ocena treści wyniku kontroli dokonana przez Sąd I instancji wskazuje, iż nie jest on skierowany na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec indywidualnie oznaczonego podmiotu. Ustalenia kontroli wskazują bowiem na nieprawidłowości występujących, zdaniem podmiotu kontrolującego, w zakresie gospodarowania środkami publicznymi przeznaczonymi na realizację inwestycji wieloletnich w latach 2000-2002. Materiał ten, podobnie jak wnioski dotyczące usunięcia nieprawidłowości, może być wykorzystany w innych postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej. Organ kontrolny wskazuje zresztą, iż o stwierdzonych nieprawidłowościach poinformuje właściwego dysponenta części budżetowych celem podjęcia przez niego stosownych działań, które pozwolą zabezpieczyć w przyszłości przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza przy tym, iż zakresem kognicji sądów administracyjnych, wbrew zarzutom wnoszącego skargę kasacyjną, nie może być ocena prawna umowy cywilnoprawnej z dnia 30 września 1994 r. o wykonanie I etapu budowy "AM" zawartej przez stronę skarżącą z jej kontrahentem "W." S.A. Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego Nr 2. Akty i czynności, o których mowa jest w art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegające kognicji sądów administracyjnych muszą mieć bowiem charakter publicznoprawny. Tylko w tym zakresie bowiem działalność administracji poddana została sądowej kontroli. Natomiast ocena prawna jakiejkolwiek umowy, w tym jej zakresu przedmiotowego, czynnością taką nie jest. Nie można się również zgodzić z twierdzeniem autora skargi, iż przedmiotowy wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we W. stanowi akt administracyjny oddziaływujący na umowę cywilnoprawną, który pośrednio lub bezpośrednio oddziałuje na prawa i obowiązki strony skarżącej. Stanowisko takie nie znajduje bowiem potwierdzenia w treści wskazanego wyniku kontroli.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Natomiast o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 204 pkt 1 tej ustawy.