Uzasadnienie
- Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2004 r. /SA/Sz 775/03/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miejskiej w P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. z dnia 19 marca 2003 r. (...) w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych Miasta i Gminy P. uchylił zaskarżoną uchwałę i stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
- W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął, iż Rada Miejska w P. podjęła w dniu 20 lutego 2003 r. uchwałę (...) w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych Miasta i Gminy P. z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się ustawy - Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacie tych należności oraz organów do tego uprawnionych. W uchwale wskazano, że została ona wydana na podstawie art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./. Jako organ uprawniony do umarzania i rozkładania na raty należności pieniężnych Miasta i Gminy P. wskazano Radę Miejską albo Burmistrza Miasta i Gminy P..
- Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. uchwałą z dnia 19 marca 2003 r. na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /t.j. Dz.U. 2001 nr 55 poz. 577 ze zm./, stwierdziło nieważność uchwały z dnia 20 lutego 2003 r. Rady Miejskiej w P. w części:
1/ par. 1 - w zakresie dotyczącym wskazania Rady Miejskiej w P. jako organu uprawnionego do umarzania i rozkładania na raty należności (...), 2/ par. 5 lit. "b".
Z uzasadnienia uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wynika, że w ocenie tego organu zapis par. 1 i par. 5 uchwały Rady Miejskiej w P. w zakresie uprawniającym tą Radę do umorzenia i rozkładania na raty określonych należności w istotny sposób narusza art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, bowiem zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić szczegółowe zasady i tryb umorzenia wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych udzielania innych ulg oraz wskazać organy do tego uprawnione. Powyższy przepis według Regionalnej Izby Obrachunkowej upoważnia Radę wyłącznie do ustalenia szczegółowych reguł i trybu postępowania w tym względzie. Nie stwarza on natomiast podstawy prawnej dla umocowania organu stanowiącego w sprawie umorzeń do podejmowania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach.
- Rada Miejska w P. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazując, że organ ten naruszył art. 18 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych przez podjęcie uchwały w sprawie zgodności z prawem Uchwały Rady Miejskiej w P. nr V/28/2003, pomimo że nie wchodzi ona w zakres spraw finansowych, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W skardze podniesiono też zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./ przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ stanowiący gminy /Rada Miejska/ nie może wskazać siebie jako jednego z organów uprawnionych do umorzenia i rozkładania na raty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa. Nadto w skardze podniesiono sprzeczność istotnych ustaleń Regionalnej Izby Obrachunkowej w S., co doprowadziło do przyjęcia, iż Uchwała Rady Miejskiej w P. jest rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie wymagającej formy decyzji administracyjnej, podczas gdy obowiązek podmiotu został w tym przypadku już określony, uchwała dotyczy zasad jego wykonania, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują kwestii umorzenia obowiązków określonych decyzjami administracyjnymi i określenie zasad, o których mowa w art. 34a ustawy o finansach publicznych, ma charakter fakultatywny.
- W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie wniosła o oddalenie skargi wyjaśniając, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w rozdziale VII, odnoszącym się do samorządu terytorialnego nie różnicując kompetencji organów nadzoru w zależności od jednostek samorządu terytorialnego, w art. 171 ust. 2 stanowi, iż organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Ustawy zwykłe, które zgodne z hierarchią prawa powinny uwzględniać regulację prawną zawartą w ustawie zasadniczej, ten podział kompetencji nadzorczych identycznie określiły w ustawach o samorządzie powiatowym oraz o samorządzie województwa. W kontekście wskazanego przepisu Konstytucji treść art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych należy odczytywać jako generalne umocowanie do badania uchwał jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych w tym wymienionych w pkt 1-6 wskazanego przepisu. Nadto wskazano wyrok NSA II SA/Ka 2606/00.
Podtrzymano też stanowisko, że Rada Miejska jako organ stanowiący nie może wskazać siebie jako jednego z organów uprawnionych do umarzania i rozkładania na raty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej.
- Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na wstępie wskazał, iż stosownie do art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nadto stwierdził, iż kompetencje nadzorcze regionalnych izb obrachunkowych zostały określone w art. 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. 2001 nr 55 poz. 577 ze zm./ i obejmują uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie:
1/ procedury uchwalenia budżetu i jego zmian, 2/ budżetu i jego zmian, 3/ zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek, 4/ zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, 5/ podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, 6/ absolutorium.
Natomiast art. 171 par. 2 Konstytucji stanowi, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. W art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w sposób wyczerpujący wylicza się materię uchwałodawczą podlegającą kompetencji regionalnych izb obrachunkowych. Z uwagi na powyższy przepis za niedopuszczalne należy uznać poszerzenie katalogu kompetencyjnego regionalnych izb obrachunkowych. Uchwała w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się ustawy - Ordynacja podatkowa, udzielenia innych ulg w sprawach tych należności oraz organów do tego uprawnionych nie zalicza się do żadnej z kategorii uchwał wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Wskazał też na art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, który upoważnia kolegium regionalnych izb obrachunkowych do orzekania o nieważności uchwał, o których mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Takie brzmienie art. 18 ust. 1 pkt 1 powoduje, że nie jest możliwe orzekanie przez kolegium izby o nieważności innych uchwał niż wymienione w art. 11 ust. 1.
Dlatego też zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem zawartym w skardze, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. podjętej w innej sprawie niż wymienione w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych przekroczyła swoje kompetencje.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku II SA/Ka 2606/00, bowiem w rozważaniach Sąd ten pominął treść art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, mający zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie istotne znaczenie dla ustalenia kompetencji regionalnych izb obrachunkowych.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 146 i art. 147 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał, iż skarga jest zasadna.
- Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie reprezentowana przez radcę prawnego Krystynę G. i zarzucając mu naruszenie art. 86 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez przyjęcie braku właściwości RIO w Szczecinie do rozpatrzenia uchwały nr V/28/2003 Rady Miejskiej w P., wniosła o uchylenie wyroku i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej subsumcji wskazanego przepisu ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, albowiem oceniając właściwość Regionalnej Izby Obrachunkowej w S., nie uwzględnił stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organ nadzoru, lecz oparł ocenę na zmienionych przepisach prawa, które weszły w życie po tej dacie, tj. po dniu 19 marca 2003 r. W dniu podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych miał brzmienie: "Izba bada uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach (...) podatków i opłat lokalnych". Zawężenie przedmiotowego zakresu tego przepisu nastąpiło dopiero w drodze nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 149 poz. 1454/.
W drodze wskazanej nowelizacji artykuł ten otrzymał brzmienie: "W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach (...) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa". Przed sygnalizowaną zmianą powołany przepis obejmował uchwały dotyczące wszelkich podatków i opłat o charakterze lokalnym, bez względu na to czy znajdowały do nich zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Dotyczył on zatem także uchwał w sprawie opłat lokalnych, do których nie miały zastosowania powyższe przepisy.
Podnieść trzeba, iż do uchwał w sprawie podatków i opłat lokalnych zalicza się nie tylko uchwały w sprawie ustalenia odpowiednich stawek tych podatków i opłat, ale także uchwały dotyczące udzielenia ulg i zwolnień od obowiązku ponoszenia tych ciężarów, jak również warunków realizacji zobowiązań, których są przedmiotem. Określenie "w sprawie" oznacza bowiem wszystkie kwestie rzeczowo związane z podstawowym, określonym tematycznie /hasłowo/ zagadnieniem. Wynika stąd, iż uchwała Rady Miejskiej badana przez organ nadzoru mieściła się w zakresie spraw objętych art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania. Uchwała dotyczyła ustalenia zasad umarzania należności, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Zakres przedmiotowy uchwały obejmuje kwestie związane z opłatami lokalnymi /zasadami ich umarzania/, pozostając w stosunku krzyżowania się z przedmiotowym zakresem art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązującym w dniu podjęcia uchwały i wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Opłaty lokalne, w myśl stanowiska doktryny przytoczonego w wystąpieniu pełnomocnika, to opłaty zarówno o charakterze publicznoprawnym, jak i cywilnoprawnym, w tym przykładowo o charakterze cen za świadczone usługi. Przedmiotowe należności niewątpliwie objęte zostały tematyką uchwały Rady Miejskiej badanej przez Izbę.
Niezależnie od powyższego nawrócić można do stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej w sprawie interpretacji art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Izby, zgodnie ze stanowiskiem NSA przedstawionym w odpowiedzi na skargę, przepis ten stwarza podstawę do badania przez Izbę wszystkich uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach finansowych, w tym objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem Izby. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał nieprawidłowej interpretacji tego przepisu, stwierdzając, iż nie stanowi on podstawy do objęcia nadzorem regionalnych izb obrachunkowych uchwał organów gmin w sprawach finansowych, w tym w szczególności zbadania przez RIO w Szczecinie uchwały Rady Miejskiej w P. w sprawie określenia zasad umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych Miasta i Gminy P. (...).
- Rada Miejska w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. zasługuje na uwzględnienie.
W szczególności trafny okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /t.j. Dz.U. 2001 nr 55 poz. 577 ze zm./, który do dnia 29 listopada 2003 r. /a więc w czasie podejmowania spornych uchwał/ stanowił, iż Izba bada uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach podatków i opłat lokalnych. Natomiast Sąd I instancji rozważał kompetencje nadzorcze regionalnych izb obrachunkowych w świetle treści przepisu art. 11 powyższej ustawy w brzmieniu obowiązującym obecnie, po jego nowelizacji przez art. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (...) /Dz.U. nr 149 poz. 1454/. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 5 stanowi aktualnie, iż uchwały muszą dotyczyć podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa.
Przy czym należy wskazać, iż w myśl art. 3 pkt 3 lit. "c" Ordynacji podatkowej, ilekroć w ustawie jest mowa o podatkach - rozumie się przez to również: opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe.
Z kolei na tle obowiązującego do końca 2002 r. brzmienia art. 2 par. 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 5 sędziów z dnia 17 lipca 2000 r. FPK 1/00 /ONSA 2001 Nr 1 poz. 13/ stwierdził, iż "opłaty za usunięcie drzew i krzewów przewidziane w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ nie są niepodatkowymi należnościami budżetów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 2 par. 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, do których ustalania uprawnione są organy podatkowe. Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą Sądu I instancji będzie rozważenie czy przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia 20 lutego 2003 r. mieściła się w zakresie kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych w rozumieniu ówcześnie obowiązującego przepisu art. 11 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy.
W tym miejscu trzeba podkreślić, iż powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./. Na tle stosowania tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 września 2001 r., II SA/Wr 1826/01 /Orzecz. w sprawach Samorządowych 2002 nr 1 poz. 14/ stwierdził, iż rada gminy, na podstawie art. 34a ustawy o finansach publicznych, upoważniona została do stanowienia w formie uchwały rozwiązań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie zaś do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych w procesowej formie decyzji administracyjnej.
Ponadto na tle stosowania powyższego przepisy art. 34a, wypowiedziała się Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. w uchwale z dnia 21 października 2004 r. (...) /Orzecz. w sprawach Samorządowych 2005 nr 1 poz. 32/ i Wojewoda D. w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 3 grudnia 2003 r. (...) /Orzecz. w sprawach Samorządowych 2004 nr 2 poz. 38/.
Przechodząc do kolejnego zarzutu naruszenia przepisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ należy zauważyć, iż przepis ten stanowi, iż organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Sąd I instancji nie rozważył w ogóle treści tego przepisu. Jednakże nie podzielając stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 22 marca 2001 r., II SA/Ka 2606/00 /Orzecz. w sprawach Samorządowych 2002 nr 1 poz. 17/, do którego ukazała się zresztą glosa krytyczna S. Kanii /Samorząd Terytorialny 2002 nr 7-8 str. 143/, stwierdził, iż Sąd ten pominął treść art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Jednakże nie zauważył, iż przepis art. 1 ust. 2 tejże ustawy, wyraźnie stanowił, iż: "Izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych", a dopiero od dnia 29 listopada 2003 r. uzupełniono treść tego przepisu o brzmienie "określonych w art. 11 ust. 1".
Oznacza to, iż teza powyższego wyroku NSA z dnia 22 marca 2001 r., iż art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie może być utożsamiana z uściśleniem kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych, w szczególności przez ich ograniczenie do badania tylko tych enumeratywnie wymienionych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, bowiem zakres kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych został określony w innych przepisach - w tym w art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasługuje na aprobatę w stanie prawnym obowiązującym w czasie podejmowania spornej uchwały.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i orzekł na podstawie art. 185 par. 1 i art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ oraz par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) /Dz.U. nr 163 poz. 1349 ze zm./.