Postanowienie NSA z 23 sierpnia 2005 r., FSK 2021/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 23 sierpnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy K.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA/Kr 237/04

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Krzymień, Sędziowie NSA Edyta Anyżewska (spr.), Sylwester Marciniak
Barbara Mróz protokolant

Sprawa

w sprawie ze skarg Gminy K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie opłaty skarbowej p o s t a n a w i a odrzucić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2004 r. I SA/Kr 237/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił 9 skarg Gminy K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie opłaty skarbowej.

Sąd - na podstawie art. 111 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. - połączył sprawy z tych skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia - I SA/Kr 237/04 z uwagi na jednolitość podmiotową i przedmiotową.

Gmina K., reprezentowana przez Burmistrza, wniosła skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którymi organ odwoławczy uchylił decyzje Burmistrza Gminy K. w sprawie odmowy stwierdzenia nadpłaty i orzekł co do istoty, stwierdzając w poszczególnych sprawach nadpłaty w określonej wysokości w opłacie skarbowej, wniesionej przez przedsiębiorców za wydanie przez organ gminy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesienie skargi przez gminę oznacza, że wniósł ją organ, który wydał w sprawie decyzje w I instancji.

Z uwagi na niedopuszczalność takich skarg WSA - na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł o ich odrzuceniu, powołując się na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i omawiając orzeczenia Sądu wydane na tle pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym /postanowienie z 15.10.1990 r. SA/Wr 990/90 - ONSA 1990 nr 4 poz. 7 postanowienie z dnia 28.12.1990 r. SA/Wr 1202/90 wyrok NSA z 12.01.94 II SA 1971/93, wyrok NSA z 31.01.1995 r. II SA 1625/94, uchwałę Składu Pięciu Sędziów NSA z 9.10.2000 r. FPK 14/00 - ONSA 2001 nr 1 poz. 17/. Sąd uznał, że poglądy wypowiedziane na tle stosowania Kpa pozostały aktualne po wejściu w życie Ordynacji podatkowej i p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Burmistrza Gminy K. zaskarżono powołane postanowienie w całości zarzucając, że narusza ono prawo materialne przez odmowę skarżącemu charakteru strony oraz prawa do wniesienia skargi na decyzje SKO w K. Wskazując na powyższą podstawę wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,
2. zasądzenie od strony przeciwnej /jako tę stronę wskazano WSA/ zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm.

Według skarżącego uzasadnienie zaskarżonego powołuje się na orzeczenia NSA, które dotyczą jedynie definicji strony w postępowaniu administracyjnym, nie zaś jak twierdzi WSA - strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Treść art. 28 i 29 Kpa różni się od art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Art. 28 Kpa stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast zgodnie z art. 32 p.p.s.a. stroną w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej jest skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Z powyższych definicji można wysnuć wnioski o następującej treści:

• zakresy obu definicji nie są równoważne - zachodzi miedzy nimi stosunek interferencji, lecz pojęcia /definiowane/ nie są tożsame,
• z faktu, iż zostały one zamieszczone w dwóch aktach prawnych można wnioskować, że służą innym celom, w pierwszym przypadku ustawodawca definiuje stronę postępowania administracyjnego, natomiast w drugim przypadku stronę posiadającą legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego,
• z treści art. 32 ustawy nie wynika, by strona musiała mieć interes prawny, wymaga jedynie by skarga dotyczyła działania lub bezczynności organu, zatem nie można odnosić per analogiam komentarzy dotyczących uregulowań zamieszczonych w Kpa do ustawowych skoro różnią się one od siebie. Gdyby ustawodawca chciał tak zrobić, powtórzyłby w art. 32 ustawy tekst zawarty w art. 28 Kpa, lub odesłałby w tym zakresie do regulacji Kodeksowej.

Przed wejściem w życie ustawy należało korzystać z uregulowań Kpa gdyż nie było w tym przedmiocie żadnych innych tekstów prawnych. Z chwilą gdy ta odrębna regulacja zaczęła obowiązywać, nie można posiłkowo sięgać do Kpa, gdyż sam ten fakt unaocznia, iż ustawodawca chciał wyodrębnić, oddzielić dwie procedury administracyjną i sądowoadministracyjną. Wynika to wprost z treści art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. /"Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych"/ oraz art. 1 Kpa normującego zakres przedmiotowy Kodeksu.

Porównanie przez WSA art. 197 Kpa /już nieobowiązującego - dział VI Kpa został zastąpiony ustawą o NSA, która następnie została zastąpiona przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ z art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest trafnym z uwagi na zakresy obu przepisów. Z treści art. 197 wynika, iż uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję administracyjną jest strona, natomiast art. 50 ustawy uprawnia każdego kto ma w tym interes prawny. Zakresy pojęć "każda" i "strona" nie są tożsame. Ponieważ "każdy kto ma interes prawny" może być "stroną", natomiast nie wszystkie podmioty, które określa się mianem "strony" są "każdym kto ma interes prawny". Gdyby art. 50 ustawy był odpowiednikiem art. 197 Kpa, jak zakłada WSA, wówczas ustawodawca powtórzyłby zapisy w obu aktach prawnych. Ustawodawca odstępując od tego zabiegu celowo chciał rozszerzyć krąg podmiotów uprawnionych do złożenia skargi.

Wydaje się zatem, że przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia orzeczenia i uchwały Sądu utraciły swoją aktualność.

Skarżący podkreślił zasadność funkcjonowania kontroli orzeczeń /decyzji/ wydawanych przez SKO. W przeciwnym wypadku mogłaby zaistnieć sytuacja, w której organ administracyjny wyda decyzję zgodną z prawem, a SKO uzna ją za sprzeczną z przepisami. W tym wypadku gdyby orzeczenie SKO było zgodne z interesem strony, wówczas nie byłoby żadnej możliwości uchylenia błędnego orzeczenia SKO. Zatem zostałoby uchylone orzeczenia zgodne z prawem i zastąpione orzeczeniem sprzecznym z przepisami, przy czym to drugie byłoby niewzruszalne. Skoro przy tym organowi administracyjnemu odmawia się przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym, nie nabywa on także tego przymiotu w postępowaniu kasacyjnym /art. 173 ustaw prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnia do wniesienia skargi kasacyjnej tylko stronę/.

Za sprzeczne z zasadami prawa należy uznać również to, iż jednej stronie przysługuje cały wachlarz środków umożliwiających weryfikację błędnego orzeczenia w celu ochrony jego interesów /prawo skargi do SKO oraz Sądu/, natomiast organ, który wydał kwestionowaną decyzję jest pozbawiony jakiegokolwiek instrumentu chroniącego jego interesy.

Z wymienionych względów wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny - poza nie występującymi w nin. sprawie przypadkami nieważności postępowania - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany wskazanymi w niej podstawami i wnioskami.

Burmistrz Gminy K. oparł skargę kasacyjną na naruszeniu prawa materialnego, czyli na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie wskazując przy tym w petitum skargi konkretnych przepisów prawa, ani nie wykazując, że zostały one naruszone wskutek błędnej ich wykładni lub niewłaściwego zastosowania, jak tego wymaga wskazany przepis p.p.s.a. oraz art. 176 omawianej ustawy. Z ostatnio powołanego przepis wynika, że skarga kasacyjna powinna m.in. przytaczać podstawy kasacyjne i zawierać ich uzasadnienie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednolicie /por. np. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r. FSK 41/04 - ONSAiWSA 2004 nr 1 poz. 9, wyrok NSA z 22.07.2004 r. z 22.07.2004 r. GSK 356/04 - ONSAiWSA 2004 nr 3 poz. 72/ że przytoczenie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów naruszonych zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, nie jest natomiast wystarczające ogólnikowe sformułowanie o naruszeniu bliżej niewskazanych przepisów.

W uzasadnieniu skargi skarżący podjął polemikę z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia, wyrażając pogląd, iż Sąd nietrafnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, nie rozważył natomiast różnicy w zakresie podmiotowym art. 197 Kpa i art. 50 p.p.s.a. Skarżący zauważył, iż sąd pominął obowiązującą przed wejściem w życie p.p.s.a. ustawę o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Uwagi te nie mogą być rozpatrzone w ramach wskazanej podstawy skargi kasacyjnej /naruszenie prawa materialnego/, bowiem odnoszą się do naruszenia prawa procesowego /w tym wypadku art. 141 par. 4 p.p.s.a./, a przepisów tego rodzaju strona nie wskazała, nie uzasadniła również - jak tego wymaga art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a. że nietrafne i niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżonym postanowieniem Sąd odrzucił skargi wniesione przez gminę na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn /niż wymienione w pkt 1-5/ wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z uzasadnienia orzeczenia można wnosić, iż za niedopuszczalne uznał Sąd wniesienie skargi przez organ, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Dla uzasadnienia tego stanowiska powołano się na orzecznictwo sądowe odnoszące się do pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym podkreślając, że zachowało ono aktualność również od czasu wejścia w życie p.p.s.a., która w art. 50 par. 1 stanowi o podmiotach uprawnionych do wniesienia skargi. Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera analizy tego właśnie przepisu, z którego należało wyprowadzić wniosek o niedopuszczalności skargi wniesionej przez gminę, z uwagi na brak po jej stronie interesu prawnego. Należy zauważyć, że uzasadnienie postanowienia Sądu nie powołuje się na orzecznictwo Sądu dotyczące prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego /np. postanowienia NSA z dnia 24.01.1997 r. IV SA 802/95 - ONSA 1997 nr 4 poz. 179, postanowienie NSA z dnia 19.10.2000 r. II SA/Gd 2159/00 - Lex nr 46440, wyrok NSA z 3.06.1996 r. II SA 74/96 - ONSA 1997 nr 2 poz. 89/ lecz na orzecznictwo dotyczące strony w postępowaniu administracyjnym, jednakże z uwagi na związanie NSA granicami skargi Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł tej okoliczności uwzględnić przy załatwieniu sprawy.

Z uwagi na niewskazanie w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego naruszonych zaskarżonym postanowieniem Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 par. 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi kasacyjnej.