Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r., SA/Rz 735/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Spółdzielni Pracy "S." w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 18 marca 2003 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 23 grudnia 2002 r. w przedmiocie pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania.
W uzasadnieniu Sąd ustalił, że skarżąca wnioskiem z 12 sierpnia 2002 r. wystąpiła od Prezydenta Miasta P. o objęcie postępowaniem restrukturyzacyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców /Dz.U. nr 155 poz. 1287; dalej powoływana jako ustawa o restrukturyzacji/ należności z tytułu podatku od nieruchomości za lata 1998-2002. Wniosek skarżącej, wobec nie uzupełnienia go o dokumenty wymagane art. 13 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji, organ pozostawił bez rozpoznania kierując się dyspozycją ust. 5 przywołanego przepisu. Skarżąca nie nadesłała bowiem danych identyfikujących dłużników i wierzycieli, harmonogramu spłaty wymagalnych zobowiązań, kserokopii ewidencji wartości niematerialnych i prawnych oraz rzetelnie prowadzonej ewidencji środków trwałych. Błędnie określiła kwotę wnioskowanej należności, a uzasadnienie zastosowania opłaty restrukturyzacyjnej w stawce 1,5% było nieprzekonywujące. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podzieliło argumentację zawartą w jej uzasadnieniu. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 13 ust. 5 ustawy restrukturyzacji już brak tylko niektórych danych lub załączników wymaganych przepisami ustawy skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie wskazując, iż przedstawiła organowi te dane identyfikacyjne dłużników, które można było ustalić na dzień sporządzenia wniosku, a z załączonej części opisowej wynikał sposób ich egzekwowania. Jej zdaniem organ miał wiedzę o ustanowionym na jej rzecz prawie użytkowania wieczystego, a innych praw zaliczanych do wartości niematerialnych i prawnych skarżąca nie posiadała. Wobec powyższego stwierdziła, iż organ II instancji nie zbadał dokładnie stanu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając wniesioną skargę podzielił pogląd zaskarżonej decyzji, że rygorystyczny charakter art. 13 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji zobowiązywał organ do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpatrzenia. Skarżąca nie złożyła wymaganych dokumentów, pomimo skierowania do niej wezwania zawierającego pouczenie o skutkach nieusunięcia braków wniosku. Charakter omawianego przepisu nie pozwalał organowi na odbieranie wyjaśnień dotyczących nieuzupełnienia wniosku, czy też poszukiwania przyczyn takiego stanu rzeczy.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącej powołał się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a./. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpatrzenie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny albo o uchylenie wyroku i zwrot sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał na nieprawidłowości w postępowaniu przeprowadzonym w rozpatrywanej sprawie. Stwierdził, iż pracownicy skarżącej uzgodnili z Urzędem Miejskim w P. zakres dokumentacji wymaganej do rozpatrzenia wniosku restrukturyzacyjnego skarżącej, a złożona dokumentacja zawierała wszystkie niezbędne dane. Poprawność sporządzenia wniosku została potwierdzona w decyzji organu II instancji. Organ ten rozpatrzył odwołanie skarżącej bez udziału jej pełnomocników pomimo, iż złożyli oni wniosek oparty o treść art. 145 par. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./ - dalej powoływana jako Kpa. W uzasadnieniu decyzji obu instancji organy nie wskazały jakich dokumentów brakowało przy wniosku skarżącej, pomimo, iż powołały się na treść art. 13 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji. Sąd badając sprawę nie odniósł się do naruszenia art. 9 i 10 par. 1 Kpa - mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania przez organ II instancji. Pełnomocnik wskazał, iż Sąd nie wziął pod uwagę iż skarżąca nie posiadała innych wierzycieli niż Urząd Skarbowy i Zakład Ubezpieczeń Społecznych - a zobowiązania wobec nich poddano restrukturyzacji. Kwestię nie przedstawienia ewidencji wartości niematerialnych i prawnych wystarczająco wyjaśniono w skardze skierowanej do sądu I instancji. W tej sytuacji Sąd nie mógł powołać się na art. 13 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji, wobec czego skarga kasacyjna jest uzasadniona na podstawie art. 174 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 173 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ - dalej powoływana jako p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Skargę tą, zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem jest zgodnie z art. 176 p.p.s.a. jednym z elementów prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej, a ich brak niesie za sobą konieczność jej odrzucenia. Zauważyć przy tym należy, iż prawidłowo sformułowane podstawy kasacyjne powinny wskazywać jakiego rodzaju naruszenie prawa strona skarżąca zarzuca orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powyższe nie może się ograniczać do samego powtórzenia treści art. 174 p.p.s.a. ale powinno wskazywać, który dokładnie przepis prawa materialnego lub procesowego został naruszony, a z uzasadnienia skargi powinno wynikać na czym owo naruszenie polegało.
Charakter skargi kasacyjnej jako środka wszczynającego kontrolę instancyjną orzeczenia sądu I instancji powoduje, iż wskazanych w niej naruszeń prawa - przywołanych w podstawach kasacyjnych - dopuścić się musi wojewódzki sąd administracyjny, bowiem to jego orzeczenie podlega kontroli instancyjnej /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2004 r., FSK 80/04 - ONSAiWSA 2004 nr 1 poz. 12/. Z tych względów formułowane zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego nie mogą dotyczyć postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć organów administracji. Podkreślić przy tym należy, iż postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd przepisów obowiązujących w postępowaniu przed organami administracji skutkuje jej oddaleniem /por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., FSK 1022/04 - Rzeczpospolita 2005 nr 15 s. C4; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2005 r., FSK 1341/04 - nie publ./.
Zgodnie z art. 183 par. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Przepis ten ma doniosłe znaczenie dla całego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a jego treść wynika ze szczególnego charakteru tego postępowania. Przyjęta przez ustawodawcę koncepcja dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego wiąże się bowiem z takim ukształtowaniem postępowania przed sądem II instancji, iż sąd ten nie może zastępować strony i precyzować czy konkretyzować zarzutów skargi bądź też ich uzasadnienia /por. też pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2004 r., GSK 10/04 - Monitorze Prawniczym 2004 nr 9 s. 392/.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż pełnomocnik skarżącej wnosząc skargę kasacyjną powołał się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., choć przepisów takich w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie ma. Przepisy te wskazano błędnie, zamiast wspomnianych art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przypomnieć jednakże należy, iż Sąd jest w tym zakresie związany podstawą wskazaną przez pełnomocnika skarżącej - radcę prawnego, od którego wymagać można należytego profesjonalizmu. Nie może opierać się w tej mierze na domniemaniach, dlatego też Sąd uznał, iż tak wskazane podstawy kasacyjne nie dają podstaw do oceny rozstrzygnięcia sądu I instancji.
Sąd rozważył również czy taką podstawę może stanowić zawarte w uzasadnieniu skargi sformułowanie, iż w świetle poczynionych ustaleń "(...) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie mógł powołać się na art. 13 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji (...)". Zarzut ten formułowany pod adresem sądu I instancji dotyczy niewłaściwego zastosowania przepisu prawa - a więc podstawy kasacyjnej wynikającej zarówno z odnoszącego się do naruszeń prawa materialnego art. 174 pkt 1 p.p.s.a, jak i art. 174 pkt 2 tej ustawy.
Analizę tak wskazanej podstawy kasacyjnej rozpocząć należy od ustalenia charakteru art. 13 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji. Zarówno treść tego przepisu jak i fakt jego umieszczenia w rozdziale 2 ustawy o restrukturyzacji zatytułowanym "Postępowanie restrukturyzacyjne" wskazują bowiem, iż wprawdzie umieszczony w ustawie materialnoprawnej - dotyczącej restrukturyzacji należności publicznoprawnych - jest on przepisem procesowym. Przepis ten ustanawia rygor postępowania z wnioskiem przedsiębiorcy nie spełniającym wymagań wynikających z treści ustawy - stanowi więc jakie działania w określonym stanie faktycznych winien podjąć organ restrukturyzacji, aby zapewnić prawidłową realizację norm prawa materialnego. Jest więc poza wszelką wątpliwością normą prawa procesowego, a nie prawa materialnego /por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne - Wyd. Praw. PWN 1999 s. 16-17/.
Mając na uwadze proceduralny charakter art. 13 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji Sąd stwierdził, iż przepis ten nie mógł mieć zastosowania w postępowaniu sądowym - tutaj bowiem miały zastosowanie jedynie przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - a zarzut jego niewłaściwego zastosowania nie może dotyczyć sądu I instancji ale jedynie działania organów administracji. Co za tym idzie, poczyniony zarzut w tej części nie mógł doprowadzić do wzruszenia ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Powyższą uwagę w pełni odnieść należy do powołanego w uzasadnieniu skargi zarzutu naruszenia art. 9 i 10 par. 1 Kpa. Brak wskazania konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, których naruszenie dawałoby podstawę do zakwestionowania poczynionych przez sąd I instancji ustaleń faktycznych powoduje, że ustalenia te jak i poczynione na ich podstawie ustalenia materialnoprawne są prawidłowe i przez Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionowane być nie mogły.
Z tych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić.