Uzasadnienie
- Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lipca 2004 r., I SA/Wr 531/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. na decyzję Izby Skarbowej w W. z dnia 16 stycznia 2002 r., (...).
Sąd I instancji ustalił, że w dniu 2 listopada 2001 r. skierowany został na drogę postępowania egzekucyjnego tytuł wykonawczy (...), wystawiony przez Urząd Skarbowy W.-Ś. na Spółdzielnię Mieszkaniową "P." obejmujący nadebrane dotacje w roku 1995 w kwocie 40.046 zł. W dniu 5 listopada 2001 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego jednocześnie wysyłając mu pocztą zawiadomienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego oraz odpis tytułu wykonawczego. Pełnomocnik Spółdzielni złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego powołując się na brak zaopatrzenia tytułu wykonawczego w klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji, a także przedawnienie obowiązku. Organ egzekucyjny stwierdził, że klauzula o skierowaniu tytułu do egzekucji nie została podpisana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Uznał zatem, że postępowanie egzekucyjne nie zostało prawidłowo wszczęte i zlikwidował tytuł. Skoro zaś postępowanie egzekucyjne nie toczyło się to organ egzekucyjny decyzją z dnia 22 listopada 2001 r. umorzył postępowanie w sprawie wniesionych zarzutów jako bezprzedmiotowe.
Wskutek wniesionego odwołania, po rozpoznaniu sprawy Dyrektor Izby Skarbowej w W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając zawarte w niej rozstrzygnięcie za prawidłowe. W skardze na decyzję organu odwoławczego zarzucono jej naruszenie art. 7, 8, 80, 105 par. 1 oraz art. 107 par. 1 i par. 3, art. 109 par. 1 w związku z art. 40 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 33 pkt 6 i art. 34 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 listopada 2001 r. Zdaniem skarżącej umorzenie postępowania było niezasadne, zaś zarzuty winny być rozpatrzone merytorycznie. Organ miał obowiązek umorzyć postępowanie egzekucyjne ze względu na niedopuszczalność egzekucji. Nadto w skardze podniesiono nieprawidłowości w doręczeniu zaskarżonej decyzji.
Sąd niższej instancji przedstawił również - w sposób obszerny - treść odpowiedzi na skargę.
- Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie wywiódł, że zgodnie z przepisem art. 105 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Następnie przedstawił rozważania na temat bezprzedmiotowości postępowania i uznał, że organ egzekucyjny prawidłowo uznał, że postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte, a tym samym wskazany tytuł wykonawczy w ogóle nie wszedł do obrotu prawnego. Skoro tytuł nie został skutecznie wystawiony nie można było od niego wnieść zarzutów. Tym samym zasadne było umorzenie postępowania w sprawie zarzutów, gdyż nie było przedmiotu do którego odnosiłyby się wspomniane zarzuty.
WSA we Wrocławiu podzielił zarzut strony skarżącej w kwestii nieprawidłowości doręczenia decyzji, polegający na tym, że decyzja została wysłana do strony, zamiast do ustanowionego w postępowaniu pełnomocnika. Ocenił jednakże, że powyższe naruszenie art. 40 par. 2 Kpa nie uzasadniało zastosowania art. 145 par. 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona decyzja dotarła bowiem do pełnomocnika i możliwe stało się złożenie przezeń skargi do sądu. Tym samym prawa skarżącej nie zostały naruszone.
- W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółdzielnia zarzuciła, iż został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1/ z naruszeniem art. 105 par. 1 Kpa oraz art. 26 par. 1 i 2 i art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym w listopadzie 2001 r., a nadto art. 61 par. 1 i 3 Kpa w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a to poprzez uznanie, iż bezprzedmiotowe jest postępowanie w przedmiocie zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego w przypadku, gdy tytuł wykonawczy będący podstawą egzekucji, został doręczony dłużnikowi przez organ egzekucyjny bez zaopatrzenia tegoż tytułu w klauzulę, o jakiej mowa w art. 32 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nadto poprzez uznanie, iż brak podpisania ww. klauzuli przez Naczelnika Urzędu Skarbowego jest równoznaczny z tym, iż postępowanie egzekucyjne w sprawie w ogóle nie zostało wszczęte, tytuł wykonawczy nie został wprowadzony do obrotu i nie wywołał skutków prawnych;
2/ z naruszeniem art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, iż zarzuty wnosi się od tytułu wykonawczego, nie zaś w sprawie postępowania egzekucyjnego oraz, że brak podpisania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego klauzuli, o jakiej mowa w art. 32 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skutkuje niemożnością wniesienia zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego.
W związku z powyższym Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od Dyrektora Izby Skarbowej w W. kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona podniosła, iż błędne jest stanowisko sądu, jakoby postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie w oparciu o tytuł wykonawczy (...) w ogóle nie zostało wszczęte, tytuł wykonawczy w ogóle nie wszedł do obrotu prawnego i nie wywołał skutków prawnych. Zdaniem strony o wszczęciu postępowania egzekucyjnego decydowało doręczenie organowi egzekucyjnemu wniosku o wszczęcie egzekucji, czyli postępowanie wszczęto 2 listopada 2001 r. i dokonano czynności egzekucyjnych. Tytuł egzekucyjny nie został zwrócony wierzycielowi, zatem wszedł do obrotu prawnego i wywołał skutki prawne. To, iż organ egzekucyjny naruszył art. 32 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie oznacza, że postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte. Błędne jest stanowisko sądu I instancji, jakoby postępowanie w przedmiocie zarzutów było bezprzedmiotowe.
Naruszenie ww. przepisów ma - zdaniem autora skargi kasacyjnej - istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem prawidłowe ich zastosowanie i właściwa wykładnia prowadzić musi do uznania, iż zarzuty wniesione do postępowania egzekucyjnego przez stronę winny być rozpoznane merytorycznie, a brak podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, przedstawiając obszerną argumentację za trafnością zaskarżonego wyroku, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- Na wstępie należy wyjaśnić niektóre podstawowe zagadnienia związane z prawną konstrukcją skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Przede wszystkim konieczne jest podkreślenie, iż omawiany środek zaskarżenia ma charakter wysoce sformalizowany. Wskazują na to m.in. jego elementy konstrukcyjne oraz wymóg sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika lub podmioty o szczególnych kompetencjach, względnie osoby, które z racji wykonywanego zawodu lub posiadanego stopnia lub tytułu naukowego dają gwarancję sprostania wymogom ustanowionym przez ustawodawcę.
Centralnym elementem skargi kasacyjnej są jej podstawy. Artykuł 174 p.p.s.a. stanowi, że ten środek odwoławczy można oprzeć na:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W odniesieniu do pierwszej z wymienionych podstaw trzeba wskazać, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu. W takim przypadku konieczne jest wskazanie jak zastosowany przepis winien być rozumiany. Natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego.
Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście określonych w art. 183 par. 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. granic rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA jest związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia /całość bądź oznaczona część zaskarżonego orzeczenia/. W konsekwencji Sąd ten nie może poddać kontroli niezaskarżoną część orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które - poza przypadkami nieważności postępowania - nie jest dopuszczalne. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego /J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 259/.
W uzupełnieniu dotychczasowych rozważań niezbędne wydaje się podkreślenie, iż błędne określenie podstaw kasacyjnych skutkować może odrzuceniem skargi kasacyjnej, np. w przypadku nieprecyzyjnego sformułowania podstawy /postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2004 r., FSK 355/04 - nie publ./, czy też jako skutek ogólnikowości zarzutów /postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2004 r., FSK 161/04 - nie publ./. Najczęściej jednakże wadliwe sformułowanie podstaw pociągać za sobą będzie oddalenie skargi kasacyjnej /np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 r., FSK 13/04 - nie publ.; wyżej powoływany wyrok NSA z dnia 24 maja 2004 r./.
Przed przejściem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zbadał, stosownie do brzemienia art. 183 par. 1 p.p.s.a., czy zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 183 par. 2 p.p.s.a., co nakazywałoby stwierdzić nieważność zaskarżonego wyroku. W tym zakresie nie dopatrzył się wystąpienia żadnej z przyczyn nieważności postępowania, co umożliwiło merytoryczną kontrolę zaskarżonego orzeczenia w świetle podniesionych zarzutów.
- W odniesieniu do przedmiotowej sprawy należy zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej wymienił w obu podstawach kasacyjnych wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie wymienił natomiast żadnego przepisu procedury sądowej, zaś zarzuty zostały skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi. Taka konstrukcja podstaw kasacyjnych jest wadliwa. Jej wadliwość polega na tym, że sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których naruszyć nie mógł, bowiem ich nie stosował. Sąd administracyjny stosuje, przy rozpoznawaniu skargi na decyzję administracyjną /względnie inny akt, czynność lub bezczynność/, przepisy procedury sądowoadministracyjnej, zasadniczo uregulowane w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wspomniana ustawa, a także niektóre przepisy Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/, determinują zakres i charakter działalności sądu. Sąd przeprowadza postępowanie, którego celem jest kontrola legalności działalności administracji publicznej. Wynik tej kontroli wyraża się w wyroku rozstrzygającym sprawę sądowoadministracyjną. Strona niezadowolona z wyroku i zarzucająca, że poprzez jego wydanie naruszono prawo musi zatem sformułować zarzuty związane z przepisami, które sąd stosował w trakcie postępowania, co w niniejszej sprawie oznaczało konieczność powołania w podstawach kasacyjnych przede wszystkim unormowań p.p.s.a.
Warto w tym miejscu wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał już wcześniej - w odniesieniu do podstaw kasacyjnych opartych wyłącznie o przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /t.j. Dz.U. 2005 nr 8 poz. 60/ - że powołanie w skardze kasacyjnego wyłącznie przepisów tej ustawy /chodziło o art. 23 i 193/ w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować ich jako podstawy wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. /wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., FSK 181/04 - ONSAiWSA 2004 nr 2 poz. 36/. Na gruncie tego konkretnego postępowania nakazywało to powiązać wskazane w podstawach kasacyjnych przepisy postępowania administracyjnego z odpowiednim przepisem procedury sądowej np. wymienionym w podstawie rozstrzygnięcia Sądu I instancji, wyjaśniając - w sformułowaniach podstaw - że /przykładowo/ sąd administracyjny naruszył przepis art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę, mimo, iż istniały podstawy do jej uwzględnienia, gdyż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania i wymieniając enumeratywnie te przepisy. Zarzuty byłyby wtedy poprawnie skonstruowane, gdyż zarzucałyby sądowi niżej instancji błędne zastosowanie określonego przepisu p.p.s.a. poprzez zignorowanie naruszeń prawa - jeżeli te naruszenia mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - poczynionych przez organy. Zarzut ten można oczywiście sformułować inaczej opierając go np. o niezastosowanie przez sąd administracyjny - mimo istnienia ku temu przesłanek - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. i odpowiednio "dopasowując" dalszą treść podstawy z wymienieniem przepisów postępowania administracyjnego.
Tak wskazane podstawy umożliwiłyby merytoryczną kontrolę zaskarżonego orzeczenia w świetle podniesionych zarzutów. Te, na których został oparty środek odwoławczy, tego nie czynią. Implikuje to oddalenie skargi kasacyjnej z przyczyn formalnych.
- W uzupełnieniu przedstawionego wyżej wywodu i nawiązując do stwierdzenia, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów postępowania administracyjnego, trzeba zauważyć, iż sądowa kontrola administracji publicznej, realizowana w oparciu o wyżej wskazane akty prawne, polega na ocenie zgodności z prawem poszczególnych form aktywności tej administracji. Administracja, wykonując swe zadania, kształtuje prawa i obowiązki podmiotów stosunku administracyjnoprawnego, poprzez zastosowanie odpowiednich przepisów prawa. Przepisy określające prawa i obowiązki podmiotów takiego stosunku, są przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Z kolei sąd orzekający w sprawie bada i kontroluje realizację przepisów określających prawa i obowiązki podmiotów danego stosunku /wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2004 r., FSK 66/04, teza druga - w odniesieniu do prawa podatkowego/.
Powyższe uzasadnia konkluzję, że o ile w pełni uzasadnione jest mówienie o stosowaniu przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracji, to przypisywanie sądowi administracyjnemu takiego działania nie ma oparcia - na gruncie obecnie obowiązujących regulacji - w obowiązującym systemie prawnym.
Dodatkowo trzeba przypomnieć, że rola NSA jako Sądu Kasacyjnego i jego funkcje wykluczają - co wyżej wskazano - korygowanie wadliwości podstaw kasacyjnych. Błędy w tym zakresie obciążają zatem stronę, która wnosi środek odwoławczy. Zasygnalizowane zaś na wstępie wymogi co do fachowości osób go sporządzających uzasadniają egzekwowanie wspomnianych wcześniej wymogów.
- Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Sąd II instancji orzekając o kosztach stwierdził, że w sprawie należało pobrać wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł, gdyż umorzenie postępowania administracyjnego mieści się w kategorii spraw, od których należy pobierać wpis stały. W świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 221 poz. 2193/ wpis należało określić biorąc pod uwagę par. 3 w związku z par. 2 ust. 6 tego rozporządzenia, czyli jako połowę wpisu stałego w sprawach niewymienionych w ust. 1-5 par. 2 rozporządzenia. Konsekwencją powyższego było rozstrzygnięcie o zwrocie nadpłaconego wpisu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 par. 2 p.p.s.a.