- Rozpoznanie
- w dniu 21 października 2004 r. na rozprawie w Izbie Finansowej wniosku Dyrektora Izby Skarbowej w K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Dyrektorem Izby Skarbowej w K., a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w przedmiocie rozstrzygnięcia zażalenia na postanowienie wierzyciela dotyczące zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym postanawia:
Teza
Organ egzekucyjny nie jest - i nie może być organem odwoławczym w stosunku do wierzyciela. Zajmowanie stanowiska w sprawie istnienia i zasadności obowiązku poddanego egzekucji przez organ egzekucyjny, jako drugą instancję nie dałoby się pogodzić z zakazem wynikającym z art. 29 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./.
W myśl tego przepisu organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczy.
Nie powinno więc budzić wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie wierzyciela wyrażające stanowisko w zakresie zarzutu /art. 34 par. 1 i par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/ jest właściwy dla tego wierzyciela organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 17 Kpa.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny
wskazać jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie wierzyciela z dnia 16 grudnia 2003 r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.
Uzasadnienie
Dyrektor Izby Skarbowej w K. wystąpił z wnioskiem o wskazanie organu właściwego do rozpoznania zażalenia dłużnika Jana Ś. na postanowienie wierzyciela Urzędu Miejskiego w W. z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie stanowiska co do zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 31.10.2003 r. wystawionego przez wierzyciela - Urząd Miejski w W., organ egzekucyjny tj. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku dłużnika Jana Ś. zam. G. 50a celem realizacji należności z tytułu łącznego zobowiązania pieniężnego za 2003 r.
Po zastosowaniu środka egzekucyjnego, zobowiązany pismem z dnia 2 grudnia 2003 r. nazwanym skargą na czynności egzekucyjne, w istocie wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, podnosząc brak wymagalności obowiązku z innego powodu, a zatem stan faktyczny wskazany w art. 33 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./.
Zgodnie z dyspozycją art. 34 par. 1, par. 4 wskazanej wyżej procedury egzekucyjnej, w sytuacji kwestionowania działań wierzyciela, rozpatrzenie zarzutów może nastąpić jedynie po uzyskaniu ostatecznej jego wypowiedzi. Zgodnie z powyższą regulacją organ egzekucyjny pismem z dnia 11.12.2003 r. zwrócił się do wierzyciela o przekazanie wymagalnego stanowiska. W dniu 17.12.2003 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. otrzymał postanowienie wierzyciela z dnia 16.12.2003 r., podtrzymujące zasadność domagania się uregulowania obowiązku oraz powołujące w uzasadnieniu faktycznym decyzję ustalającą wysokość należności z tytułu łącznego zobowiązania pieniężnego. W pouczeniu o zaskarżalności postanowienia wskazano jako organ odwoławczy Dyrektora Izby Skarbowej w K. Zgodnie z pouczeniem Jan Ś. zaskarżył stanowisko wierzyciela do Dyrektora Izby Skarbowej w K. za pośrednictwem organu egzekucyjnego tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. Pismem z dnia 9.11.2004 r. organ egzekucyjny przekazał środek zaskarżenia wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając swoją niewłaściwość w sprawie, postanowieniem z dnia 23.01.2004 r. przekazało akta sprawy wraz ze środkiem odwoławczym do Dyrektora Izby Skarbowej wskazując, iż właściwym organem odwoławczym jest organ właściwy dla Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. tj. Dyrektor Izby Skarbowej w K. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołało się do treści przepisu art. 17 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjny w administracji i wyjaśniło, że zgodnie z tym przepisem na postanowienie wydane w toku egzekucji administracyjnej zażalenia wnosi się do organu odwoławczego, którym w sprawie egzekucji prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. był Dyrektor Izby Skarbowej w K. Składając wniosek o rozpatrzenie sporu o właściwość Dyrektor Izby Skarbowej w K. przedstawił pogląd; iż jest organem uprawnionym do podejmowania działań określonych w ustawie z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych /Dz.U. nr 106 poz. 489 ze zm./. W przepisach art. 5 ust. 7 pkt 2 i 4 przewidziano kompetencje dla tego organu do rozstrzygnięcia w drugiej instancji w sprawach należących w pierwszej instancji do urzędów skarbowych oraz wykonywania innych zadań określonych w odrębnych przepisach. Przedstawiony zakres działania wykluczał właściwość rzeczową do orzekania jako organu odwoławczego w tej sprawie. Ocena zarzutów wyrażona w formie postanowienia przez wierzyciela nie mogła zostać poddana kontroli przez organ odwoławczy jakim jest Dyrektor Izby Skarbowej, dotyczyłaby bowiem oceny prawidłowości ustalenia obowiązku wynikającego z zakresu działania wierzyciela.
Odpowiadając na wniosek Samorządowe Kolegium odwoławcze powołało się na art. 17 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, według którego o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Zażalenie na to postanowienie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Zgodnie z treścią przepisu art. 23 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nadzór nad egzekucją administracyjną należności pieniężnych sprawuje właściwy dyrektor izby skarbowej, który jest jednocześnie organem odwoławczym dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy /art. 23 par. 4 pkt 1 tej ustawy/. Z powyższych regulacji wynika, że zarówno na postanowienie organu egzekucyjnego jak i wierzyciela w kwestii zajmowanego stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie, które wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego. W tej sytuacji zażalenie na postanowienie wierzyciela powinna zostać złożone za pośrednictwem organu egzekucyjnego - Naczelnika Urzędu Skarbowego do organu odwoławczego, którym jest Dyrektor Izby Skarbowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do przepisu art. 15 par. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4, a więc także spory o właściwość między samorządowymi kolegiami odwoławczymi a organami administracji rządowej, przy czym do rozstrzygnięcia tych sporów stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi.
Z akt sprawy administracyjnej, w której przedstawiono do rozstrzygnięcia spór między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Dyrektorem Izby Skarbowej w K. wynika, że w sprawie zostało wydane postanowienie przez Burmistrza Miasta W. z dnia 16 grudnia 2003 r. Postanowienie to zostało oparte na treści przepisów art. 34 par. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110. poz. 968 ze zm./ i stanowiło o stanowisku wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez zobowiązanego Jana Ś. Na to postanowienie zażalenie wniósł Jan Ś. Istota sporu sprowadza się do tego, czy do rozpoznania tego zażalenia właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze czy też Dyrektor Izby Skarbowej.
Rozstrzygając pozostały spór kompetencyjny /art. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 22 par. 2 Kpa/ w pierwszej kolejności należało odwołać się do treści art. 127 par. 2 Kpa Zgodnie z tym przepisem organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Przepis ten stanowi zasadę, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ wyższego stopnia nad organem wydającym decyzję w I instancji; zaś zamiana takiej właściwości może wynikać wyłącznie z przepisów ustawowych.
Właściwość instancyjna organów administracji publicznej została określona w art. 17 Kpa Zgodnie z tym przepisem organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Tę zasadę potwierdza art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./. Przepisy te statuują zasadę, iż w każdym wypadku chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej, organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze.
Jeżeli zatem wydanie postanowienia przez terenowy organ administracji rządowej jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez organ jednostki samorządu terytorialnego, to jest oczywiste, że do rozpoznania zażalenia na postanowienie wydane przez organ jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 106 par. 5 Kpa właściwe jest samorządowe kolegium odwoławcze, które jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego, a nie organ wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji rządowej, który ma wydać postanowienie w sprawie.
Przedstawione rozważana prowadzą do wniosku, że w razie wydania przez organ jednostki samorządu terytorialnego postanowienia, o którym mowa w art. 106 par. 5 Kpa organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania zażalenia na to postanowienie jest co do zasady, to samorządowe kolegium odwoławcze, na którego obszarze właściwości miejscowej ma siedzibę organ, który wydał to postanowienie.
Odmiennych regulacji w tym zakresie nie wprowadzają wbrew stanowisku prezentowanemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisy art. 17 par. 1 w związku z art. 34 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Przepis art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje dwa rozstrzygnięcia mające formę postanowienie. Jednym z tych rozstrzygnięć jest postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów /par. 1/. Drugim rozstrzygnięciem jest postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów /art. 33/, które wydaje organ egzekucyjny /par. 4/. Na obydwa postanowienia służy zażalenie /odpowiednie par. 2 i par. 5 cyt. artykułu/.
Postanowienie organu egzekucyjnego musi być poprzedzone ostatecznym postanowieniem wierzyciela. Organ egzekucyjny do czasu otrzymania tego postanowienie nie podejmuje żądnych rozstrzygnięć poza ewentualnym zawieszeniem postępowania w sytuacji opisanej w art. 34 par. 3.
Wbrew poglądowi wyrażonemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze organ egzekucyjny nie jest - i nie może być organem odwoławczym w stosunku do wierzyciela. Zajmowanie stanowiska w sprawie istnienia i zasadności obowiązku poddanego egzekucji przez organ egzekucyjny, jako drugą instancję /a taki zarzut zgłosił zobowiązany/ nie dałoby się pogodzić z zakazem wynikającym z art. 29 par. 1 ustawy egzekucyjnej. W myśl tego przepisu organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczy. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie wierzyciela wyrażające stanowisko w zakresie zarzutu /art. 34 par. 1 i par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym/ jest właściwy dla tego wierzyciela organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 17 Kpa.
Do odmiennych wniosków nie może prowadzić treść powołanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 17 ustawy /o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten wprowadza ogólna regułę, że rozstrzygnięcie albo też "zajęcie stanowiska" przez organ egzekucyjny lub wierzyciela powinni zawierać zawsze postać postanowienia, chyba że ustawa stanowi inaczej. W braku odmiennych uregulowań w ustawie stosuje się formę aktu administracyjnego noszącą nazwę postanowienia. Ustanowione w tym przepisie zasady składania zażaleń są podobne do występujących w Kpa.
Przy czym wskazanie zawarte w ostatnim zdaniu art. 17 par. 1 tej ustawy należy odnosić do postanowień wydanych przez organ egzekucyjny jako organ I instancji. W przypadku postanowień stanowiących o "zajęciu stanowiska" przez wierzyciela z przedstawionych wcześniej powodów zastosowanie powinny mieć ogólne reguły Kpa dotyczące zażaleń, mające odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 18 tej ustawy.
Z przytoczonych względów na podstawie art. 15 par. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wskazał, jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta W. z dnia 16 grudnia 2003 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.