Wyrok NSA z 30 marca 2004 r., GSK 11/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 30 marca 2004 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.W.

Od orzeczenia

od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2003 r. sygn. akt SA/Bk 757/03

Skład

Przewodniczący sędzia NSA - Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA - Hanna Rybińska - Edward Kierejczyk (spr.)
- Stefan Ukalski protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 30 kwietnia 2003 r. Nr w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych - oddala skargę kasacyjną -

Uzasadnienie

Powyższym wyrokiem została oddalona skarga Jarosława Waśko na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 30 kwietnia 2003 r. nr utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy B. z 16 grudnia 2002 r., którą organ I instancji - po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. - uchylił 3 zezwolenia wydane 5 sierpnia 1999 r. skarżącemu na sprzedaż i podawanie w jego lokalu gastronomicznym przy ul. w B. pełnego asortymentu napojów alkoholowych oraz odmówił wydania zezwoleń na sprzedaż i podawanie w tym lokalu wymienionych napojów. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że przy rozstrzyganiu sprawy organy obu instancji uwzględniły przepisy art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231) i uchwały nr Rady Gminy w B. z 13 sierpnia 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, zmienionej uchwałą nr z 27 kwietnia 2001 r. Wg tej uchwały odległość miejsc sprzedaży napojów alkoholowych m.in. od budynków kultu religijnego, mierzona w najkrótszej linii pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków, nie może być mniejsza niż 30 m. Obowiązywała ona w zmienionym brzmieniu po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego (dokonano tego w 2002 r. pod poz. 964) i miała również zastosowanie do spraw wszczętych i nie rozpatrzonych przed dniem wejścia jej w życie. W tej sprawie odległość między ścianami budynku, w którym były urządzone lokal gastronomiczny i pawilon spożywczo-przemysłowy, a obiektem kultu religijnego (kaplicą prawosławną) wynosi 9,45 m. Zdaniem Sądu, wymienione okoliczności zdecydowały o oddaleniu skargi, natomiast w postępowaniu dotyczącym oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnych odmawiających wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie można podważać legalności powyższej uchwały jako aktu prawa miejscowego, którego nie zakwestionował organ nadzoru ani skarżący w stosownym postępowaniu. Nie było też podstaw do wyłączenia pracownika uczestniczącego w wizji lokalnej i do przeprowadzenia rozprawy, ponieważ nie budziła wątpliwości opinia biegłego uznająca kaplicę za obiekt sakralny i kultu religijnego.

Pełnomocnik skarżącego (będący adwokatem) skargę kasacyjną od powyższego wyroku skierował do Sądu Najwyższego 14 stycznia 2004 r. z jednoczesnym wnioskiem "o przywrócenie terminu do złożenia kasacji". Zarzucił temu wyrokowi "rażące naruszenie prawa, tj. art. 7, 8, 9 k.p.a. i art. 67 ust. 2 Konstytucji z uwagi na to, że nowe kryteria na sprzedaż alkoholu ustanowione przez organy samorządu w B. jako sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami równości obywateli wobec prawa, zaufania tychże obywateli do organów Państwa, w konkretnej sprawie doprowadziły do upadku firmy skarżącego i wyrządzenia mu znacznej szkody materialnej, art. 393 pkt 1 k.p.c." oraz wniósł o jego uchylenie "i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania NSA Ośrodkowi Zamiejscowemu w Białymstoku". Te zarzuty powtórzył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodając, że "organa samorządowe stanowiące prawo winny baczyć aby było ono zgodne z Konstytucją i innymi nadrzędnymi aktami prawnymi", natomiast "nowe warunki decydujące o możliwości sprzedawania alkoholu jako inne, gorsze od pierwotnych" spowodowały dla skarżącego poważne szkody.

Prokurator Okręgowy w Białymstoku wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 180 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W ocenie Prokuratora nie spełnia ona ustawowych warunków skargi kasacyjnej, a brak przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia wyklucza możliwości jego uzupełnienia w trybie właściwym dla usunięcia braków formalnych. Jednocześnie podkreślił, że sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów w odniesieniu do określonych w art. 174 tej ustawy podstaw skargi kasacyjnej mających określony zakres i samodzielny byt, lecz rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przy równolegle prowadzonych postępowaniach administracyjnych i sądowych, które dotyczyły zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sąsiadujących ze sobą pomieszczeniach lokalu gastronomicznego i pawilonu spożywczo-przemysłowego, posługiwano się w wydanych orzeczeniach podobną lub nawet identyczną argumentacją. Z tego powodu również motywy wyroków oddalających skargi kasacyjne w obu tych sprawach nie mogły być zróżnicowane, gdyż odnosiły się do identycznych kwestii prawnych.

Wg art. 175 powołanej przez prokuratora ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - nazywanej w dalszych wywodach jako p.s.a. - skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez określone w nim podmioty, w tym adwokata lub radcę prawnego. Można ją oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak to stanowi art. 174 p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 176 p.s.a. skarga kasacyjna powinna odpowiadać wymaganiom stawianym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu tego wniosku. Nie ulega przy tym wątpliwości, że od osoby sporządzającej skargę kasacyjną wymaga się znajomości podstawowych rozwiązań z zakresu ustroju sądów administracyjnych.

Pełnomocnik skarżącego wykazał się w tej sprawie nieznajomością przypomnianych wymogów. Wbrew art. 101 i art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) skarga kasacyjna została przez niego skierowana do Sądu Najwyższego zamiast do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawierała żądanie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Ośrodkowi Zamiejscowemu NSA w Białymstoku, podczas gdy od 1 stycznia 2004 r. dotychczasowa struktura sądownictwa administracyjnego przestała istnieć, oraz była połączona z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, chociaż termin upływał dopiero 31 marca 2004 r. Ponadto wskazał on jako podstawę skargi kasacyjnej art. 3931 pkt 1 k.p.c. odnoszący się do orzeczeń sądów powszechnych, zamiast art. 174 pkt 1 p.s.a., podając jako ilustrację naruszenia prawa materialnego art. 67 ust. 2 Konstytucji i art. 7-9 k.p.a. Art. 67 ust. 2 Konstytucji stanowi, że "Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa" i w żaden sposób nie łączy się z rozpoznawaną sprawą. Z kolei art. 7-9 k.p.a. nie mają charakteru norm prawa materialnego i nie stosowały się wprost do postępowania przed sądami administracyjnymi do 31 grudnia 2003 r., lecz jedynie odpowiednio przez art. 59 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

W skardze kasacyjnej pominięto również istotę stanowienia prawa jako norm powszechnie obowiązujących, w przeciwieństwie do stosowania prawa polegającego na konkretyzacji tych norm w sprawie indywidualnej - przy istnieniu odrębnych procedur kontrolnych. Zwrócił już na to uwagę sąd administracyjny w motywach kwestionowanego wyroku przy ocenie podobnie skonstruowanych zarzutów skargi na decyzję SKO w Białymstoku. Uchwała Rady Gminy z 13 sierpnia 1993 r., także po nowelizacji, jako akt prawa miejscowego mogła być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do czego nie doszło. Skarga na decyzje odmawiające wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych dotyczyła natomiast sprawy indywidualnej, a jej wniesienie było uzależnione od wyczerpania przysługujących stronie środków odwoławczych. Nie można więc - jak to uczyniono w skardze kasacyjnej - posługiwać się w sprawie indywidualnej zarzutami możliwymi do wykorzystania przy podważaniu - w odpowiednim postępowaniu - rozwiązań przyjętych w akcie prawa miejscowego.

W świetle art. 183 p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie - postępowania administracyjnego i wydanych w nim orzeczeń. Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, jak to trafnie przypomniał Prokurator.

Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, do rozważenia pozostawał Sądowi wybór pomiędzy odrzuceniem a oddaleniem skargi kasacyjnej. Na rozprawie sądowej Prokurator zmodyfikował w tym kierunku stanowisko sformułowane w jego odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu oddalenie skargi kasacyjnej zamiast jej odrzucenie z powodu nieusuwalnych braków, jest trafne ze względu na to, że zawarte w niej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.s.a. orzekł jak w sentencji