Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kołobrzegu z dnia 29 grudnia 2003 r. Nr XVI/212/03 w sprawie ustanowienia zakazu prowadzenia handlu w miejscach innych niż wyznaczone na terenie miasta Kołobrzegu - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu 29 grudnia 2003 r. Rada Miejska w Kołobrzegu, na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) podjęła uchwałę Nr XVI/212/03 w sprawie zakazu prowadzenia handlu z ręki, koszów, stoisk, wózków, przyczep samochodowych, tymczasowych obiektów budowlanych w miejscach do tego celu nie wyznaczonych na obszarze miasta Kołobrzegu. W uzasadnieniu uchwały podano, iż jej celem jest zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego wskazując, że handel uliczny zagraża bezpieczeństwu ruchu pieszych, zmuszając ich do poruszania się po jezdniach, a prowadzony w miejscach do tego nie przystosowanych powoduje zaśmiecanie i pogarsza warunki sanitarne, zaś stoliki, łóżka polowe i inne prowizoryczne stragany szpecą reprezentacyjne miejsca w mieście.
W uchwale nawiązano do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2000 r. sygn. akt P 10/02, w którym Trybunał orzekł, że art. 54 kodeksu wykroczeń, w zakresie w jakim przewiduje wymierzenie kary grzywny za naruszenie przepisów porządkowych wydawanych przez organy stanowiące samorządu terytorialnego, jest zgodny z Konstytucją RP.
Pytanie prawne co do zgodności art. 45 kodeksu wykroczeń z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu Sąd Rejonowy dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi w związku ze sprawą o wykroczenie polegające na naruszeniu zakazu handlu ustanowionego uchwałą Nr L VIII/512/93 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 9 czerwca 1993 r. w sprawie ustanowienia zakazu prowadzenia handlu w miejscach innych niż wyznaczone. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. i zabraniała prowadzenia handlu z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych, kontenerów itp., a także zwierząt i środków transportowych w miejscach do tego nie wyznaczonych. Uchwała ta co do swej treści była analogiczna do uchwały będącej przedmiotem skargi Wojewody w niniejszej sprawie.
Sąd stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny wprawdzie nie rozpatrywał kwestii legalności uchwały podjętej przez Radę Miejską w Łodzi, jednakże oceniając kwestię dopuszczalności wymierzania kary na podstawie art. 54 kodeksu wykroczeń w oparciu o przepisy porządkowe wydane przez radę gminy na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. zawarł w swych rozważaniach prawnych oceny i uwagi mające istotne znaczenie dla rozpatrywanej tu sprawy. Zdaniem Sądu byłyby one bezprzedmiotowe, gdyby w ocenie Trybunału, wydana na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. uchwała, nie była legalna. Nie mogłaby ona bowiem stanowić wówczas podstawy do wymierzania kary na podstawie art. 54 kodeksu wykroczeń. Tymczasem Trybunał uznał, iż stosowne regulacje uchwały Rady Miejskiej w Łodzi stanowią określenie normy sankcjonowanej (zakazu), której naruszenie prowadzi do odpowiedzialności wynikającej z kodeksu wykroczeń. Zaś art. 54 kodeksu wykroczeń stosuje się wyłącznie do naruszeń takich przepisów porządkowych, co do których wyraźnie zastrzeżono, że ich naruszenie podlega odpowiedzialności karnoadministracyjnej.
Konstytucyjna zasada wyłączności ustawy nie wyklucza dla uregulowania spraw o istotnym znaczeniu z punktu widzenia konstytucyjnych wolności i praw powierzenia organom stanowiącym samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia regulacji prawnych, mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia, a także dla porządku i spokoju publicznego, pod warunkiem wszakże, że regulacje te są zgodne z zasadą proporcjonalności i nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych.
Zasady stanowienia aktów prawa miejscowego zostały zawarte przede wszystkim w art. 94 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Sąd zwrócił uwagę, że zasady stanowienia aktów prawa miejscowego, zawarte w art.
94. Konstytucji różnią się od zasad wydawania rozporządzeń, określonych w art. 92 Konstytucji. Rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowych upoważnień zawartych w ustawie i w celu jej wykonania, natomiast akty prawa miejscowego są stanowione w granicach zawartych w ustawie na podstawie ogólnych upoważnień. Przepisy Konstytucji nie wymagają, aby w upoważnieniach takich, tak jak w upoważnieniach do wydawania rozporządzeń, zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu.
Organy samorządu terytorialnego posiadają zatem szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia. Takie rozwiązanie jest zharmonizowane z konstytucyjną pozycją samorządu terytorialnego, który uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji). Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji).
Oceniając zaskarżoną uchwałę pod kątem przepisów konstytucyjnych Sąd uznał, że spełnia ona ustawowe przesłanki jej wydania wynikające z art. 40 ust. 3 u.s.g., gdyż została wydana w zakresie nieuregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących oraz w okolicznościach niezbędnych do ochrony wartości wymienionych w tym przepisie tzn. w celu zapewnienia porządku i bezpieczeństwa na określonych w niej obszarach miasta Kołobrzegu. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Rady Miejskiej w Kołobrzegu, że handel z ręki, koszów, stoisk, pojazdów samochodowych itp. w dowolnych miejscach może zakłócać prawidłowe funkcjonowanie organizmu miejskiego, zwłaszcza systemu komunikacyjnego, co zagrażać może bezpieczeństwu osób przebywających w tym miejscu lub korzystających z urządzeń miejskich.
Za niezasadne uznał Sąd zarzuty Wojewody, dotyczące naruszenia zaskarżoną uchwałą ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej wskazując, że art. 5 tej ustawy, nie wprowadza niczym nieograniczonej wolności podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Zgodnie z tym przepisem, podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, ale z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Ustawodawca przewidział więc możliwość wprowadzania ograniczeń w wykonywaniu działalności gospodarczej, wynikających z przepisów prawa, a więc i również na podstawie przepisów prawa miejscowego, wydawanych przez organy gminy w ramach swoich kompetencji, w szczególności przepisów porządkowych.
Bezpodstawne jest też zdaniem Sądu odwoływanie się przez Wojewodę do art. 15 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, gdyż przepis ten nie reguluje kwestii dopuszczalności prowadzenia handlu w jakimkolwiek miejscu, a jedynie kwestię powstania i treść obowiązku podatkowego w opłacie targowej.
Za nietrafny uznał Sąd zarzut dotyczący nieuprawnionego ograniczenia przez Radę Miejską prowadzenia działalności handlowej na terenach będących własnością osób trzecich wskazując, że kompetencje rady gminy wynikające z przepisów art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. odnoszą się do całego terytorium gminy i nie są ograniczone do możliwości wydawania przepisów porządkowych na terenach będących własnością gminy. Wykonywanie prawa własności może podlegać różnym ograniczeniom, wynikającym z przepisów prawa, np.: planów zagospodarowania przestrzennego, przepisów dotyczących sposobu użytkowania określonych obiektów budowlanych itp., a każdy czyj interes prawny został naruszony przez uchwałę radę gminy może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego (art. 101 § 1 u.s.g.).
Także argumentacja Wojewody, iż przepisy prawa cywilnego regulują zasady ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone gminie jako właścicielowi terenów miejskich, w związku z prowadzoną działalnością handlową - zdaniem Sądu - jest nietrafna, bowiem zaskarżona uchwała w ogóle do tej kwestii się nie odnosi. Jej celem jest stworzenie organom odpowiedzialnym za porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne prawnej podstawy do reagowania w przypadku naruszenia przepisów porządkowych, dotyczących w tym przypadku zakazu handlu we wskazanych w uchwale miejscach lub poza miejscami wyznaczonymi do takiego handlu, uzasadnionego względami zachowania porządku publicznego (stworzenie normy sankcjonowanej). Brak aktu prawa miejscowego, określającego miejsca i zasady prowadzenia tego typu działalności handlowej na określonym obszarze oraz zakazu prowadzenia takiej działalności na określonym obszarze miasta niewątpliwe utrudnia, a czasem wręcz uniemożliwia skuteczne egzekwowanie utrzymania porządku, bądź zapewnienia bezpieczeństwa, za co organy gminy są odpowiedzialne z mocy art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.
W konkluzji Sąd stwierdził, że Wojewoda nie wykazał, by w rozpatrywanej sprawie zasady stanowienia prawa miejscowego zostały naruszone zaskarżoną uchwałą.
Wojewoda Zachodniopomorski wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając, że został on wydany z naruszeniem art. 40 ust. 3 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uchwała Nr XVI/212/03 Rady Miejskiej w Kołobrzegu z dnia 29 grudnia 2003 r. spełnia ustawowe przesłanki jej wydania wynikające z art. 40 ust. 3 u.s.g.
Wskazując na powyższą podstawę, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności tej uchwały.
W ocenie skarżącego zaskarżony wyrok nie może się ostać, albowiem zapadł on z naruszeniem art. 40 ust. 3 u.s.g. Podane w uzasadnieniu wyroku argumenty o możliwości ustanowienia przez gminę na jej obszarze - w formie przepisów porządkowych - zakazu handlu (poza miejscami wyznaczonymi), zdaniem skarżącego, nie przemawiają za dopuszczalnością podjęcia takiej uchwały i za jej zgodnością z prawem.
Skarżący podkreślił, że w całej rozciągłości podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wynikające z orzeczenia z dnia 8 lipca 2003 r. sygn. P 10/02, w którym Trybunał orzekł, że "w zakresie w jakim art. 54 kodeksu wykroczeń przewiduje wymierzanie kary grzywny za naruszanie przepisów porządkowych, stanowionych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, jest zgodny z art. 42 ust. l Konstytucji RP".
W przekonaniu skarżącego nie sposób jednak z tego wyroku Trybunału, a tak uczynił Sąd, wyprowadzić wniosku o uznaniu przez Trybunał uchwały Nr LVIII/512/93 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 9 czerwca 1993 r. w sprawie ustanowienia zakazu prowadzenia handlu w miejscach innych niż wyznaczone, za legalną. Przedmiotem rozważań Trybunału była zgodność z Konstytucją unormowania zawartego w art. 54 kodeksu wykroczeń. Okoliczność, iż zapytanie do Trybunału zostało skierowane na tle konkretnej uchwały, której przedmiot regulacji jest przypadkowo zbieżny z przedmiotem uchwały zakwestionowanej w niniejszym postępowaniu, nie ma, zdaniem skarżącego, znaczenia dla istoty rozstrzygnięcia Trybunału. Rozważając konstytucyjność art. 54 k.w.
Trybunał odniósł się do przepisów porządkowych w ogólności, w tym także do warunków ich stanowienia. Trybunał wyraźnie podkreślił, że przepisy porządkowe, jako akty prawa miejscowego, muszą być wydane według zasad i trybu określonego ustawą. Art. 40 ust. 3 u.s.g. określa dwie przesłanki warunkujące dopuszczalność wydania przepisów porządkowych uchwalonych przez gminę, tj. gdy przedmiot nie jest uregulowany w odrębnych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących oraz gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowie obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Zdaniem skarżącego, Rada Miejska w Kołobrzegu nie była uprawniona do podjęcia kwestionowanej uchwały, albowiem powołane wyżej przesłanki stanowienia przepisów porządkowych nie wystąpiły, a zatem postanowienia uchwały rażąco naruszają prawo.
Enigmatyczne stwierdzenie Sądu, że "handel z ręki, koszów (...) w dowolnych miejscach może zakłócać prawidłowe funkcjonowanie organizmu miejskiego, zwłaszcza systemu komunikacyjnego, co zagrażać może bezpieczeństwu osób przebywających w tym miejscu lub korzystających z urządzeń miejskich" nie uzasadnia, zdaniem skarżącego, niezbędności ustanowienia zakazu. Użyty przez ustawodawcę w art. 40 ust. 3 u.s.g. warunek niezbędności wydania przepisów porządkowych oznacza, iż są to przepisy "takie bez których nie można się obejść, koniecznie potrzebne, nieodzowne" dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Skarżący podniósł, że działalność handlowa objęta jest swobodą prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro zaś sfera działalności gospodarczej, jest preferowana przez ustawodawcę w taki sposób, że stanowi przedmiot szczególnej ochrony, to jest oczywiste, że nie może być jednocześnie traktowana jako źródło szczególnych zagrożeń dla porządku publicznego. Prowadzenie handlu z istoty rzeczy nie może być uznawane za zagrażające wartościom określonym w art. 40 ust. 3 u.s.g., nie można też bronić poglądu, że zagrożeniem dla tych wartości jest prowadzenie handlu w każdym miejscu na terenie danej gminy. O ile można przyjąć, że zagrożeniem dla porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego może być prowadzenie handlu "targowiskowego" w określonych miejscach na terenie gminy, to dla spełnienia przesłanki "niezbędności" przewidzianej w art. 40 ust. 3 u.s.g. konieczne jest, aby zakaz prowadzenia handlu dotyczył wyłącznie tych miejsc - wskazanych konkretnie, gdzie jest to nie do pogodzenia z ochroną dóbr wymienionych w tym przepisie.
Za niesłuszne uznał skarżący stanowisko Sądu, że celem zaskarżonej uchwały jest "stworzenie organom odpowiedzialnym za porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne prawnej podstawy do reagowania w przypadku naruszenia przepisów porządkowych", gdyż brak tych przepisów, zdaniem Sądu "... niewątpliwie utrudniałby, a czasem wręcz uniemożliwiał skuteczne egzekwowanie utrzymania porządku bądź zapewnienia bezpieczeństwa, za co organy gminy są odpowiedzialne z mocy art. 7 ust. l pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym." Argumentacja Sądu, zdaniem skarżącego, wskazuje na inne uzasadnienie niezbędności wydania przez gminę przepisów porządkowych niż uczynił to ustawodawca. Wprowadzenie zakazu handlu na obszarze gminy ma przede wszystkim na celu ukształtowanie - w imię ochrony określonych dóbr - porządku prawnego wyłączającego możliwość prowadzenia takiej działalności, a nie stworzenie warunków stosowania represji karnej za działania naruszające ten porządek, a do tego sprowadzają się wywody Sądu.
Skarżący podniósł, że w świetle powyższej argumentacji Sądu stworzenie podstaw prawnych do interwencji organów porządkowych jest w zasadzie jedynym celem zaskarżonej uchwały. Tymczasem rafio legis dyspozycji art. 40 ust. 3 u.s.g. nie polega na tym, aby umożliwić tworzenie podstaw do działania organów porządkowych, bez i względu na uzasadnienie takich działań.
Odnosząc się do podanego w uzasadnieniu uchwały Rady Miejskiej w Kołobrzegu argumentu, iż handel uliczny zagraża bezpieczeństwu ruchu pieszych zmuszając ich do poruszania się po jezdniach skarżący zauważył, że kwestia prowadzenia handlu w obrębie pasa drogi publicznej uregulowana jest w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Zgodnie z art. 39 i 40 tej ustawy oraz 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, zajęcia pasa drogi publicznej pod działalność handlową następuje na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, który udzielając go niewątpliwie uwzględnia wymogi porządku i bezpieczeństwa publicznego i pobiera za zezwolenie stosowną opłatę. Ustawodawca przewidział także możliwość pobierania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia.
Skarżący podniósł, że Sąd nie odniósł się do powyższej kwestii, a ponadto nie wziął pod uwagę, że służby Policji i Staży Miejskiej mają możliwość zastosowania odpowiednich środków w celu zapewnienia ochrony porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w obszarze regulacji objętej przedmiotową uchwałą.
Wskazując na powyższe skarżący stwierdził, że na gruncie obowiązującego prawa nie występuje niezbędność wprowadzenia przepisów porządkowych przez gminę dla zapewnienia ochrony dóbr lub wartości wskazanych w art. 40 ust. 3 in fine u.s.g.
W związku z zanegowaniem przez Sąd zarzutu skarżącego o nieuprawnionym ograniczeniu przez Radę Miejską w Kołobrzegu prowadzenia działalności handlowej na terenach będących własnością osób trzecich skarżący podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku podkreślił, że przepisy porządkowe mają na celu ochronę porządku i spokoju w miejscach publicznych, a zatem nie jest możliwe obejmowanie zakazem handlu całego obszaru miasta (z wyłączeniem miejsc wyznaczonych przez gminę), w tym także mienia stanowiącego własność osób trzecich. W świetle orzeczenia Trybunału "podstawę ukarania na podstawie art. 54 k.w. może stanowić wyłącznie naruszenie przepisów regulujących zachowania w miejscach publicznych". Istotą przepisów prawa miejscowego, a takimi są przepisy porządkowe, jest ich powszechne obowiązywanie.
Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie nie zastała także zachowana zasada proporcjonalności wskazując, że w myśl 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Powyższy przepis wskazuje, że zasadą jest swoboda prowadzenia działalności gospodarczej, a jej ograniczanie ma charakter wyjątkowy i może nastąpić tylko w drodze ustawy. Skonkretyzowanie tej zasady nastąpiło w art. 5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), obecnie art. 6 ust. l ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807). Wprowadzony przez Gminę zakaz handlu w istotny sposób ogranicza konstytucyjną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej i nie stanowi proporcjonalnego środka do wartości, jakie ma zabezpieczać.
Na terenie miasta Kołobrzegu jest wiele miejsc (czy to stanowiących własność gminy, czy też osób trzecich), w których prowadzenie działalności handlowej nie będzie stanowiło zagrożenia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Zatem wprowadzenie ogólnego zakazu handlu na obszarze miasta poza wyznaczonymi lokalizacjami w sposób nieuzasadniony ogranicza konstytucyjną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej.
Skarżący podkreślił, że w ustawie o samorządzie gminnym, na co zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny wartości uzasadniające stanowienie przepisów porządkowych zostały określone w sposób bardzo ogólny oraz że kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych nie może być wykorzystywana do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania w szczególnych sytuacjach realnym zagrożeniom dla określonych wartości oraz wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w ustawach oraz innych przepisach powszechnie obowiązujących. Uregulowanie określonej kwestii w ustawie wyklucza stanowienie przepisów porządkowych dotyczących tej kwestii na podstawie przytoczonych upoważnień ustawowych.
W konkluzji skarżący stwierdził, że podjęcie przez Radę Miejską w Kołobrzegu kwestionowanej uchwały stanowi nadużycie prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego w postaci przepisów porządkowych.
Skarżący podkreślił również, że Sąd nie ustosunkował się do podniesionego przez niego zarzutu nieuprawnionego reprezentowania miasta Kołobrzegu przez Przewodniczącego Rady Miejskiej oraz że Sąd w sposób niezrozumiały i zdawkowy stwierdził, że powołane w skardze orzecznictwo NSA i SN "nie odnosi się do uregulowanej w zaskarżonej uchwale materii", w sytuacji gdy rozważana przez sądy problematyka dotyczyła kwestii uchwalania przez gminy przepisów porządkowych.
Rada Miejska w Kołobrzegu oraz reprezentowany na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Prezydent Miasta Kołobrzegu wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego. Zasady stanowienia aktów prawa miejscowego zostały zawarte przede wszystkim w art. 94 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w graniach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy gminy reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wydawanie przepisów porządkowych przez radę gminy reguluje art. 40 ust. 3 i 4 tej ustawy. Na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. rada gminy może wydać przepisy porządkowe, gdy łącznie wystąpią wymienione w tym przepisie przesłanki prawne i faktyczne, a więc po pierwsze, tylko w zakresie nieuregulowanych w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących i po drugie, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Kompetencje rady gminy do wydawania na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. przepisów porządkowych mogą być wykorzystywane tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do ochrony dóbr wyszczególnionych enumeratywnie w tym przepisie i pod warunkiem, że nie jest możliwa skuteczna ochrona tych dóbr na gruncie istniejących unormowań ustawowych lub innych przepisów powszechnie obowiązujących.
Skarżący zasadnie zarzuca w skardze kasacyjnej, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Kołobrzegu nie spełnia łącznie wszystkich zasad stanowienia przepisów porządkowych wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g. Wniosku o zgodności tej uchwały z powyższym przepisem nie można wyprowadzić, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2003 r. sygn. P 10/02, gdyż przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału była kwestia zgodności z Konstytucją art. 54 kodeksu wykroczeń, a nie zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, którą podobnie, jak w przypadku zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Kołobrzegu, ustanowiono zakaz prowadzenia handlu w miejscach innych niż wyznaczone.
Trybunał oceniając konstytucyjność art. 54 kodeksu wykroczeń przypomniał podstawowe zasady stanowienia aktów prawa miejscowego w związku z przedstawionym przez Sąd Rejonowy pytaniem prawnym związanym ze sprawą o wykroczenie polegające na naruszeniu zakazu handlu ustanowionego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi. W tym kontekście Trybunał wyraził pogląd, że art. 54 kodeksu wykroczeń odsyła w sposób generalny do wszelkich przepisów porządkowych, które mogą być wydane przez różne organy, a nie tylko przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. W związku z treścią art. 40 ust. 3 u.s.g.
Trybunał wskazał, że przepisy porządkowe mogą być wydawane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla ochrony dóbr wymienionych w tym przepisie. Zawarte w wyroku Trybunału rozważania prawne na temat stanowienia przepisów porządkowych odnosiły się w sposób ogólny do zasad stanowienia przepisów porządkowych i nie dotyczyły legalności uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, a tym samym nie mogą również przesądzać o legalności podobnej w treści uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przepisy porządkowe, jako akty prawa miejscowego, muszą być wydane według zasad i trybu określonego ustawą. Artykuł 40 ust. 3 u.s.g. określając kompetencje rady gminy w zakresie wydawania przepisów porządkowych wyraźnie wskazuje, że przepisy takie mogą być wydane, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości (dóbr) wyliczonych w tym przepisie.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podano, że celem wprowadzenia zakazu handlu w miejscach do tego nie wyznaczonych jest zapewnienie porządku, bezpieczeństwa publicznego oraz utrzymania czystości, gdyż handel uliczny zagraża bezpieczeństwu pieszych, powoduje zaśmiecanie i pogarsza warunki sanitarne oraz szpeci reprezentacyjne miejsca w mieście.
Skarżący zasadnie zarzucił w skardze kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku Sąd nieprawidłowo przyjął, że ochrona wartości wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wymagała wydania aktu prawa miejscowego w celu stworzenia organom odpowiedzialnym za porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne podstawy prawnej do reagowania w przypadku naruszenia przepisów porządkowych, gdyż określone w art. 40 ust. 3 u.s.g. przesłanki wydania tych przepisów nie zostały spełnione. Nie można bowiem przyjąć, by przepisy porządkowe zawarte w zaskarżonej uchwale zostały wydane w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach oraz by były niezbędne dla ochrony dóbr wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g.
Skarżący zasadnie zarzuca, że ochrona wartości wymienionych w uchwale może być realizowana w oparciu o przepisy art. 39 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz przepisy § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Przepisy te wymagają uzyskania zezwolenia dla zajęcia pasa drogowego. Prowadzenie handlu w obrębie drogi publicznej bez zezwolenia w sposób zagrażający bezpieczeństwu pieszych, a także z naruszeniem warunków sanitarnych pozwala Policji i Straży Miejskiej na zastosowanie odpowiednich środków w celu zapewnienia ochrony porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą. Szerokie uprawnienia w tym zakresie przysługują Straży Miejskiej, która na podstawie art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. Nr 123, poz. 779 ze zm.) zobowiązana jest do ochrony porządku i spokoju w miejscach publicznych.
Należy podkreślić, że przysługujące radzie gminy kompetencje w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla wartości określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g. Regulacje przeciwdziałające tym zagrożeniom muszą być także zgodne z zasadą proporcjonalności. Skarżący trafnie zarzuca, że wprowadzony zaskarżoną uchwałą zakaz handlu na całym obszarze miasta w istotny sposób ogranicza konstytucyjną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i nie stanowi proporcjonalnego środka do wartości jakie powinien zabezpieczać na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g.
Powyższe argumenty wskazują, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawowych oraz innych przepisów powszechnie obowiązujących wydanie przez Radę Miejską w Kołobrzegu zaskarżonej uchwały nie było niezbędne dla ochrony wartości wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 147 § 1 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Kołobrzegu.
Należne skarżącemu koszty postępowania zasądzono od Prezydenta Miasta Kołobrzegu na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 25 § 1 tej ustawy oraz art. 2 ust. 2 i art. 31 u.s.g.
W związku z tym, że postępowanie sądowe ze skargi organu nadzorczego na uchwałę organu gminy jest wolne od opłat sądowych (art. 100 u.s.g.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzeknie o zwrocie wpisu pobranego od skargi wniesionej przez Wojewodę Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Szczecinie (art. 225 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).