Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA/Sz 145/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. T. na uchwałę Zarządu Powiatu w Stargardzie Szczecińskim z dnia 13 maja 2003 r. nr 69/2003 w przedmiocie ustalenia dotacji dla szkół niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne – stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Zarząd Powiatu w Stargardzie Szczecińskim podjął zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz § 4 i 5 uchwały nr XL/431/2002 Rady Powiatu w Stargardzie Szczecińskim z dnia 27 marca 2002 r. w sprawie trybu udzielenia i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne oraz szkołom publicznym działającym na terenie Powiatu Stargardzkiego.
W uchwale Zarządu Powiatu w Stargardzie Szczecińskim ustalono, że wysokość dotacji na jednego ucznia miesięcznie w 2003 r. dla szkół niepublicznych ponadgimnazjalnych dla dorosłych o uprawnieniach szkół publicznych wynosić będzie:
- - dla liceów ogólnokształcących - 51,50 zł,
- - dla liceów i techników zawodowych - 119,36 zł
- - dla szkół policealnych - 75,00 zł
Powyższa uchwała weszła w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2003 r.
Skargę na tę uchwałę wniósł do "dawnego" Naczelnego Sądu Administracyjnego M. T. – właściciel [...] w [...], domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały. Skarżący zarzucił, że uchwała ta jest niezgodna z art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) i z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), a także z art. 94 Konstytucji RP i z art. 12 pkt 1 i art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym podnosząc, że zgodnie z treścią art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przysługują dotacje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia.
W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.
W uchwale Zarządu Powiatu stawki dotacji dla niepublicznych liceów ogólnokształcących zostały określone na kwotę 51,50 zł na jednego ucznia, co stanowi 50% wydatków bieżących na taką szkołę w powiecie gryfińskim (103 zł). Najbliższymi powiatami graniczącymi z powiatem stargardzkim spośród wymienionych w uchwale są powiaty gryfiński, szczeciński i myśliborski. Natomiast powiaty policki, kołobrzeski i kamieński nie graniczą z powiatem stargardzkim, a z uchwały nie wynika dlaczego za podstawę ustalenia dotacji wybrano powiat gryfiński.
W skardze podniesiono ponadto, że uchwała podjęta w dniu 13 maja 2003 r. weszła w życie z mocą wsteczną od 1 stycznia 2003 r., co spowodowało, że z dotacji wypłaconych do połowy 2003 r. w kwocie 77,88 zł na jednego ucznia na podstawie zaskarżonej uchwały potrącono kwoty nadpłaty. W związku z tym skarżący zarzucił, że wszelkie zmiany stanu prawnego są dopuszczalne z mocą wsteczną w przypadku zwiększenia praw podmiotu uprawnionego, albo zmniejszenia zobowiązań podmiotu zobowiązanego. Nie można natomiast ograniczać z mocą wsteczną wcześniej przyznanych praw lub nakładać w tym trybie dodatkowych obowiązków. Uchwała Zarządu Powiatu, zdaniem M. T., złamała te reguły w odniesieniu do niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, bowiem zmniejsza z mocą wsteczną już przyznane i wypłacone dotacje, a tym samym narusza art. 5 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który nie dopuszcza nadania aktowi prawnemu mocy wstecznej, jeżeli stałyby temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego.
Wypłacenie dotacji w wysokości mieszczącej się w widełkach wyznaczonych przez ustawę o systemie oświaty, a następnie jej odebranie na mocy zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu działającej z mocą wsteczną, zdaniem M. T. jest jaskrawym pogwałceniem zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym.
Nadto M. T. podniósł, że przyznanie dotacji konkretnemu podatnikowi powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, gdyż żaden przepis ustawowy nie uprawnia zarządu powiatu do wydania uchwały określającej w sposób generalny wysokości dotacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za uzasadnioną podał, że ustawa o systemie oświaty stanowi w art. 90 ust. 3, że w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju (50% kwoty dla szkół publicznych). W identyczny sposób ustalono dotacje dla szkół niepublicznych w uchwale nr XL/431/2002 Rady Powiatu w Stargardzie Szczecińskim, używając zwrotu "najbliższy powiat".
Powiatami najbliższymi w stosunku do powiatu stargardzkiego są powiaty: gryfiński, szczeciński i myśliborski. Dla powiatów tych wydatki na jednego ucznia wynoszą odpowiednio 103 zł, 155 zł i 174,40 zł. Powiaty te są jednocześnie powiatami sąsiednimi i graniczącymi z powiatem stargardzkim. Z tej przyczyny w ocenie Sądu każdy z wymienionych wyżej powiatów powinien być wzięty pod uwagę przy ustalaniu wysokości dotacji dla szkoły niepublicznej w powiecie stargardzkim. Nie zachodzi bowiem taka sytuacja aby tylko jeden powiat był powiatem najbliższym. Sąd uznał, że wybór powiatu gryfińskiego jako jedynego do określenia wysokości dotacji dla szkół niepublicznych w powiecie stargardzkim jest wyborem niezgodnym z uchwałą Rady Powiatu w Stargardzie Szczecińskim.
Zarząd Powiatu w Stargardzie Szczecińskim, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając, że został on wydany z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 90 ust. 3 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty i przyjęcie, że Zarząd Powiatu określił dotację dla szkól niepublicznych niezgodnie z uchwałą Rady Powiatu, biorąc za podstawę wydatki tylko jednego najbliższego powiatu gryfińskiego oraz że z tej przyczyny uchwała Zarządu Powiatu została wydana z naruszeniem prawa.
Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w myśl art. 90 ust. 3 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty, w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji, określonej w zdaniu pierwszym tego przepisu, są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.
Rada Powiatu transponowała ustawowy przepis do § 4 swojej uchwały z dnia 27 marca 2002 r. Zarząd Powiatu w uchwale z dnia 13 maja 2003 r. ustalił stawkę dotacji, biorąc pod uwagę wydatki bieżące na jednego ucznia w szkołach publicznych tego typu, funkcjonujących w najbliższych powiatach: gryfińskim. szczecińskim i myśliborskim, kierując się możliwościami finansowymi powiatu stargardzkiego.
Zdaniem skarżącego uszło uwadze Sądu, że celowym zamiarem ustawodawcy było odstąpienie od szczegółowej regulacji w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty definicji "najbliższego powiatu" i brania pod uwagę wydatków pojedynczego lub wybranych powiatów, czy też przeciętnych wydatków we wszystkich najbliższych powiatach. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że wystarczającą przesłanką jest wzięcie pod uwagę wydatków jednego, najbliższego powiatu.
Zdaniem skarżącego ustawodawca nie chciał i nie mógł dookreślić wymienionych wyżej zagadnień bez naruszenia zasady samodzielności powiatu, wyrażonej w przepisie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, poddając tę zasadę ochronie sądowej. Wyrazem respektowania samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest pozostawienie marginesu swobody na stanowienie w granicach prawa i zarazem możliwości finansowych poszczególnych jednostek.
Inaczej bowiem tak rada powiatu jak i zarząd powiatu byłyby zmuszone stosować stawki dotacji ustalone przez organy innych powiatów i to bez względu na wysokość dochodów własnych i realizowanych wydatków na pozostałe zadania publiczne. W takim stanie rzeczy zarząd powiatu byłby zwolniony z odpowiedzialności za realizację budżetu powiatu wbrew woli prawodawcy wyrażonej w art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 127 i art. 137 ustawy o finansach publicznych.
Zasadę samodzielności zarządu w kreowaniu finansów powiatu odzwierciedlają również przepisy art. 51 ust. l ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 119 i art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Do wyłącznej kompetencji zarządu powiatu należy przygotowanie projektu uchwały budżetowej, czyli opracowanie i przedstawienie do uchwalenia projektu budżetu powiatu. Podejmując uchwałę, rada powiatu nie może bez zgody zarządu powiatu wprowadzać w projekcie zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków.
Powiat stargardzki finansuje zadania w zakresie edukacji w 32 placówkach i szkołach publicznych oraz niepublicznych. W powiecie występuje duże nasycenie różnorodnych rodzajów, kierunków i form kształcenia. Zatem Zarząd Powiatu podejmując uchwałę według trybu i zasad ustalonych przez Radę Powiatu wbrew rozstrzygnięciu Sądu, nie naruszył uchwały Rady Powiatu.
M. T. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl powołanego w podstawie skargi kasacyjnej art. 90 ust. 3 zdanie 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329) w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji dla szkoły niepublicznej są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.
Gramatyczna wykładnia powyższego przepisu, a w szczególności użyte w nim określenie "najbliższą gminę lub powiat" w liczbie pojedynczej wskazuje, że podstawę do ustalenia dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone tylko w jednym, a nie w kilku najbliższych powiatach na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.
Przepis ten stanowiąc o posiłkowaniu się danymi z najbliższego powiatu nie wskazuje, że za miarodajną podstawę do ustalenia wysokości dotacji należy przyjąć średnią wydatków ze wszystkich najbliższych powiatów lub wydatków w tym powiecie, który ma największą liczbę liceów ogólnokształcących dla pracujących.
Ustawodawca nie zamieścił w analizowanym przepisie takiego kryterium, lecz respektując wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasadę samodzielności powiatu pozostawił organom samorządu powiatowego swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej powiatu i z zastrzeżeniem, że dotacje te przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu lub rodzaju.
Za koniecznością uwzględnienia przy wykładni analizowanego przepisu kryterium możliwości finansowych powiatu przemawia także treść art. 2 ust. 3 i art. 51 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a także treść art. 119 i art. 123 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Przepisy te zapewniają powiatom samodzielne prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie budżetu powiatu, a więc ustalanie wysokości wydatków, w tym także dotacji dla szkół na poziomie mającym pokrycie w planowanych dochodach budżetu powiatu.
Wbrew odmiennym ustaleniom zawartym w zaskarżonym wyroku, treść art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie uzasadnia poglądu, że podstawę do ustalenia wysokości dotacji dla szkoły niepublicznej powinny stanowić wydatki bieżące ponoszone na prowadzenie tego typu szkoły w każdym z trzech powiatów najbliższych powiatowi stargardzkiemu.
Kryterium takie nie zostało również ustalone w uchwale Rady Powiatu w Stargardzie Szczecińskim z dnia 27 marca 2002 r. nr XL/431/2002. Treść § 4 ust. 3 twej uchwały zawiera identyczną regulację, jak zawarta w analizowanym przepisie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W treści tego i pozostałych postanowień uchwały z dnia 27 marca 2002 r. Rada Powiatu nie zamieściła przepisu zobowiązującego Zarząd Powiatu do ustalania wysokości dotacji dla szkoły niepublicznej przy uwzględnieniu wydatków bieżących ponoszonych na prowadzenie szkoły tego samego typu i rodzaju w każdym z trzech powiatów najbliższych powiatowi stargardzkiemu. Oznacza to w konsekwencji, że przyjęcie przez Zarząd Powiatu w Stargardzie Szczecińskim za podstawę do ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznego liceum ogólnokształcącego w wysokości 50% wydatków bieżących na każdego ucznia, ponoszonych w szkołach tego samego typu tylko w powiecie gryfińskim, wbrew odmiennym ustaleniom zawartym w zaskarżonym wyroku, nie może być kwalifikowane jako niezgodne z treścią uchwały Rady Powiatu w Stargardzie Szczecińskim z dnia 27 marca 2002 r. nr XL/431/2002r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uwzględnił skargę kasacyjną, jako opartą na usprawiedliwionej podstawie.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpatrzy pozostałe zarzuty skargi wniesionej przez M. T., a dotyczące braku kompetencji Zarządu Powiatu do wydania zaskarżonej uchwały oraz wydania jej z macą wsteczną (art. 141 § 4 w zw. z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.