Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 lipca 2004 r. sygn. akt I SA/GL 530/04 oddalił skargę Rady Miasta Gliwice na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 23 marca 2004 r. nr 55/X/2004 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego - budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił przebieg sprawy. Uchwałą z dnia 23 marca 2004 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w Gliwicach nr XVI/402/2004 z dnia 29 stycznia 2004 r. w sprawie budżetu miasta na prawach powiatu - Gliwice na rok 2004 w części dotyczącej punktu 10 treści uchwały, tj. uchwalenia planu przychodu i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym z powodu nieusunięcia w terminie naruszenia prawa. Kolegium w uchwale z dnia 24 lutego 2004 r. nr 35/VI/2004 nakazało w terminie do dnia 20 marca 2004 r. usunięcie naruszenia prawa, polegającego na ujęciu w budżecie miasta Gliwice planu przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, mimo iż fundusz ten jest państwowym funduszem celowym w rozumieniu art. 22 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Wobec nieusunięcia naruszenia prawa, koniecznym było stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Gliwicach w sprawie budżetu na 2004 r., w części dotyczącej uchwalenia planu przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym.
Uchwałę z dnia 23 marca 2004 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta Gliwice i powołując się na naruszenie prawa materialnego - art. 41 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz.U. 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz art. 109 ust. 2 pkt 2b i art. 124 ust. l pkt 6 ustawy o finansach publicznych - wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją uchwałą z dnia 24 lutego 2004 r. oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przypisanych. W uzasadnieniu wskazano, że Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest funduszem celowym jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest powiat. Skarżący podniósł również, że nigdy wcześniej organ nadzoru nie kwestionował ujmowania w uchwałach budżetowych Miasta Gliwice planu Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach podtrzymała dotychczasowe stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Zwrócono również uwagę, że istota sporu sprowadza się do kwestii, czy przedmiotowy fundusz ma charakter powiatowego funduszu celowego, czy jest to państwowy fundusz celowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do kwestii charakteru przedmiotowego funduszu. Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym został powołany na mocy art. 41 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. W ustawie brak jest jednoznacznego zapisu o państwowym charakterze tego funduszu. Skoro jednak utworzony został jeden fundusz, składający się z funduszy centralnego, wojewódzkich i powiatowych, to w skład jego wchodzą również środki finansowe pozyskiwane na niższych szczeblach. Środki funduszu są przeznaczone na uzupełnianie środków budżetowych niezbędnych do finansowania zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zatem realizuje on zadania wyodrębnione z budżetu państwa. Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności determinują państwowy charakter funduszu, a fakt ustanowienia starosty dysponentem funduszu powiatowego nie może mieć wpływu na zmianę charakteru tego funduszu.
Sąd podkreślił również, że właściwym sejmikom i radom powiatu przyznano jedynie uprawnienia do zatwierdzania projektów planów funduszy oraz sprawozdania z wykonania i gospodarowania funduszami.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że Powiatowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest celowym funduszem powiatu, ponieważ pozyskane w jego ramach środki finansowe gromadzone na wyodrębnionym rachunku bankowym stanowią część środków Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Ustawodawca wskazał, że środki te przeznaczone są na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego, a nie np. funduszu powiatowego oraz zakup urządzeń i wyposażenie lokali niezbędnych do prowadzenia tego zasobu. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 7 Prawa geologicznego i kartograficznego, rady powiatu uzyskały uprawnienia do zatwierdzania corocznych projektów planów oraz sprawozdania z wykonania zadań gospodarowania funduszem, a nie do ujęcia w uchwale budżetowej przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegającą na przyjęciu, że przepis ten określa jednoznacznie charakter funduszu celowego jako państwowego funduszu celowego.
W ocenie strony skarżącej błędne jest stanowisko Sądu I instancji, który z faktu wyposażenia sejmików i rad powiatu przez art. 40 ust. 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne "jedynie" w prawo zatwierdzania projektów planów funduszy wnioskuje o ograniczonym zakresie władzy tych podmiotów. Decyzje organów kolegialnych, zanim przybiorą formę uchwały, muszą być przedłożone gremium w formie projektu.
Zdaniem skarżącego nietrafne jest również odczytanie przez Sąd treści art. 41 ust. l omawianej ustawy. Fundusz centralny uzupełnia środki budżetu Państwa, fundusz wojewódzki - środki budżetu województwa, fundusz powiatu - środki budżetu powiatu. Fundusz powiatowy może być uzupełniony dotacjami z funduszu centralnego i wojewódzkiego. Dotacje powyższe są składową wydatków tych funduszy, a od strony otrzymującego dotację, tj. funduszu powiatowego, są składową przychodów tego funduszu.
Skarżący podniósł, że po dokonaniu analizy brzmienia ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, można stwierdzić, że nie było intencją ustawodawcy nadanie funduszowi charakteru "państwowego". Gdyby takie działanie było zamierzone odpowiedni zapis znalazłby się w tekście ustawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż przepis ten określa jednoznacznie charakter funduszu celowego jako państwowego funduszu celowego.
Kwestia kwalifikacji statusu prawnego powiatowego funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym (państwowy czy samorządowy) była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 lutego 2005 r. sygn. akt U 3/04 uznał, że przepisy § 1 ust. 2 pkt 5, § 2 ust. 2, § 3, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszem Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (Dz.U. Nr 207, poz. 1759) w zakresie w jakim dotyczą powiatowego funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym są niezgodne z art. 22 ust. 7 w związku z art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) oraz są niezgodne z art. 41 ust. 3a, ust. 4, ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., iż art. 41 prawa geodezyjnego i kartograficznego nie kwalifikuje wojewódzkich i powiatowych FGZGiK jednoznacznie jako funduszy państwowych. Artykuł 41 prawa geodezyjnego i kartograficznego bynajmniej bowiem nie przesądził o skutkach, jakie dla prawnego statusu funduszy powiatowych (i innych funduszy samorządowych) rodzi objęcie ich szerszą strukturą FGZGiK, a także wzajemnych relacji między FGZGiK i jego samorządowymi komponentami.
Nie jest także rozstrzygające dla rozważanej kwestii to, że organy administracji geodezyjnej i kartograficznej wykonują swe zadania jako zadania z zakresu administracji rządowej (art. 6a ust. 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego). Brak jest bowiem automatyzmu polegającego na tym, że wszelkie działania z zakresu administracji rządowej są realizowane w warunkach pełnej centralizacji decyzji, za pomocą instrumentów prawnych wykluczających samodzielność decyzyjną i finansową realizatorów zadań administracji rządowej na szczeblu lokalnym.
W doktrynie przyjmuje się zgodnie, że wojewódzkie, powiatowe i gminne FGZGiK należą do samorządowych funduszy celowych (zob.: C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2003, s. 92; E. Ruśkowski, Finanse lokalne w dobie akcesji, Warszawa 2004, s. 89; E. Malinowska, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce. Przewodnik 2002, Gdańsk 2002, s. 193; J. Stankiewicz, [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe, red. C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Warszawa 2003, s. 426). Wskazuje się, że każdy fundusz celowy musi mieć podstawę ustawową, a jednostki samorządu terytorialnego nie mogą w ogóle same powoływać samorządowych funduszy celowych. Jednakowoż fakt ten nie może przesądzać sam w sobie o uznaniu funduszy samorządowych za agendy funduszu państwowego (zob. E. Ruśkowski, op. cit.). Nie ma bowiem podstaw, aby przyjąć, że FGZGiK jest w całości państwowym funduszem celowym. Nie ulega wątpliwości, że ustawa kompetencyjna z dnia 24 lipca 1998 r. (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), w której należy upatrywać genezy FGZGiK, dokonała zmian w jego strukturze, wyodrębniając w jej ramach istnienie funduszy samorządowych.
Genezy FGZGiK należy upatrywać w art. 60 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.). Przepis ten wprowadził istotne zmiany w normatywnym kształcie tego funduszu. Należy zauważyć, że istotą tej ustawy była dekoncentracja FGZGiK, co odzwierciedliło się w powołaniu powiatowych FGZGiK oraz w stworzeniu podstawy ustawowej do powołania funduszy gminnych, a także w zdecentralizowaniu środków funduszu. Punkt 31 lit. b art. 60 ustawy z 1998 r. zagwarantował, że 90% przychodów funduszu pozostanie w dyspozycji powiatu. Rozwiązanie to miało zabezpieczyć finansowo wykonanie przez powiat zadań zleconych ustawą kompetencyjną. Punkt 31 lit. d art. 60 określał jednocześnie źródła dochodów funduszu powiatu. Cele ustawy kompetencyjnej decentralizującej system administracji publicznej ustawodawca osiągnął jednak w pełni dopiero ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.). Art. 9 tej ustawy wyposażył sejmiki województw i rady powiatu w kompetencję do zatwierdzania przedkładanych przez marszałka województwa albo starostę projektów planów finansowych funduszy samorządowych. Przepis ten zobowiązywał również dysponentów funduszy samorządowych do składania właściwym ciałom uchwałodawczym sprawozdań z wykonania rocznych planów finansowych funduszy. Art. 9 tej ustawy umocnił również autonomię funduszy samorządowych, stanowiąc, że niewykorzystane w danym roku środki funduszy centralnego oraz samorządowych przechodzą na rok następny. Zauważyć przy tym należy, że wysłowienie ustawy z 29 grudnia 1998 r. nie jest całkiem jednoznaczne, gdyż jej art. 9 mówi, że środki funduszy centralnego i samorządowych "gromadzone są na wyodrębnionym rachunku bankowym". To zaś mogłoby sugerować, że chodzi o jeden rachunek bankowy całego FGZGiK, a nie o wyodrębnione rachunki poszczególnych funduszy samorządowych i centralnego, jakkolwiek i ta ostatnia hipoteza mieści się w użytej formule językowej. Tak więc geneza Funduszu wskazuje na spoczywającą u jego podstaw wyraźną tendencję dekoncentracyjną; analiza historyczna nie dostarcza jednak decydujących argumentów w zakresie stosunków między FGZGiK jako całością a jego częściami składowymi. Warto zauważyć, że podział funduszy na fundusze centralne (państwowe) oraz samorządowe (wojewódzkie, powiatowe i gminne) dotyczył nie tylko FGZGiK, lecz także Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych oraz Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Wobec konstytucyjnie uzasadnionego procesu decentralizacji funkcji państwa oraz podążającej za nim decentralizacji finansów publicznych, trafniejsze byłoby określenie FGZGiK jako funduszu publicznego niż funduszu państwowego. Istniejące wątpliwości co do jego wewnętrznej struktury i samodzielności poszczególnych, wyodrębnionych części mają bowiem między innymi swe źródło w chwiejnym nazewnictwie stosowanym w różnych przepisach dotyczących FGZGiK.
Gospodarka zasobami geodezyjnymi i kartograficznymi jest zagadnieniem obejmującym cały kraj i jest niejako sumą zadań realizujących się w ramach poszczególnych jednostek podziału terytorialnego. Jednakże czym innym jest okoliczność, iż jakaś sfera zadań występuje na terenie całego kraju, powtarza się we wszystkich jednostkach terytorialnego podziału, a czym innym kwestia, czy chodzi tu o zadanie państwowe czy samorządowe - ta sprawa bowiem zależy od tego, na jakim szczeblu należy lokować kompetencje do podejmowania decyzji o realizacji danego zadania.
W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. Nr 24, poz. 279 ze zm.) można się dopatrzyć argumentów na rzecz tezy za samorządowym charakterem wyodrębnionych funduszy wchodzących w skład FGZGiK. W akcie tym przyjęto, że gospodarka funduszami bardzo wyraźnie odróżnia w ramach struktury FGZGiK jego części występujące jako fundusz państwowy (centralna część) oraz fundusze samorządowe. Załącznik nr l do rozporządzenia wyodrębnia w rozdziale 11 § 16 ust. 2 Centralny FGZGiK jako ten element sektora finansów publicznych, który został wyodrębniony z budżetu państwa. Załącznik nr 2 do rozporządzenia wyodrębnia natomiast w rozdziale 9 § 23 ust. 2 wojewódzkie, powiatowe i gminne FGZGiK jako elementy sektora finansów publicznych, które zostały wyodrębnione z budżetów samorządowych. Wskazuje to zatem wyraźnie, że w wypadku tego aktu normatywnego powiatowy fundusz wchodzi w skład FGZGiK jako fundusz samorządowy.
Należy zauważyć, że wskazane rozporządzenie Ministra Finansów, nakładające określone obowiązki sprawozdawcze na jednostki samorządu terytorialnego, może służyć za podstawę do tworzenia rocznego planu finansowego funduszu centralnego, a nawet zbiorczego ujęcia planów finansowych całego FGZGiK. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wszystkie konieczne ku temu dane są na podstawie wskazanego rozporządzenia uzyskiwane m.in. dla obliczeń długu publicznego. W tej perspektywie niezbyt jasno rysuje się nie tylko problem braku podstawy dla wydania zakwestionowanego w niniejszej sprawie rozporządzenia, ale w ogóle celowość (ratio legis) dodatkowej centralizacji tworzenia planu finansowego całego Funduszu, czego dokonano w rozporządzeniu, którego konstytucyjność podlega kontroli na tle niniejszej sprawy.
Tak więc analiza funkcjonalna na tle rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej przemawiałaby za wnioskiem o samodzielności powiatowego funduszu jako funduszu samorządowego nawet w ramach FGZGiK.
Zwrócić należy uwagę, że ust. 7 art. 41 prawa geodezyjnego i kartograficznego jednoznacznie przesądza, iż "Marszałkowie województw i starostowie przedstawiają do zatwierdzenia właściwym sejmikom lub radom powiatów coroczne projekty planów oraz sprawozdania z wykonania zadań i gospodarowania funduszami, o których mowa w ust. 3 i 3a". W świetle tego przepisu odczytywanego w związku z art. 109 ustawy o finansach publicznych nie ulega wątpliwości, że to rada powiatu powinna w uchwale budżetowej przesądzić o kształcie rocznego planu finansowego powiatowego FGZGiK.
W konsekwencji należy przyjąć, że rada powiatu zachowała kompetencję do wiążącego określania treści planu finansowego powiatowego FGZGiK. Prawo geodezyjne i kartograficzne przesądza więc o istnieniu demokratycznej kontroli ciała przedstawicielskiego nad powiatowymi transferami finansowymi oraz o rzeczywistej, a nie tylko deklarowanej decentralizacji FGZGiK. Na marginesie już tylko zauważyć można, że plany finansowe funduszy powinny być ujmowane w formie załącznika do uchwały, co jednak w żaden sposób nie umniejsza ich rangi (zob. C. Kosikowski, op. cit., s. 369).
Jednakże przyjęcie poglądu, że powiatowy FGZGiK jest wyodrębnioną (niesamodzielną) agendą funduszu państwowego, a nie powiatowym funduszem celowym (samodzielny fundusz samorządowy) wchodzącym do FGZGiK, bez utraty swej tożsamości, prowadziłoby do zakwestionowania kompetencji rady powiatu w zakresie korygowania w trakcie roku planu przychodów funduszu. W tym zakresie występowałoby umniejszenie decyzyjnych kompetencji samorządu, wprowadzone przez zakwestionowane w niniejszej sprawie rozporządzenie. Zgodnie bowiem z art. 99 ustawy o finansach publicznych "l. Dokonywanie zmian w planie przychodów państwowego funduszu celowego jest niedozwolone.
- Przeniesienia wydatków pomiędzy poszczególnymi pozycjami planu mogą być dokonywane, przez organy lub dysponenta funduszu, po uzyskaniu zgody ministra nadzorującego państwowy fundusz celowy". Tak więc, mimo zachowania (w wypadku uznania powiatowego FGZGiK za wyodrębnioną, niesamodzielną część funduszu państwowego) niekwestionowanej kompetencji do wiążącego określania treści planu finansowego powiatowego FGZGiK, przyjęcie tezy o państwowym charakterze FGZGiK powodowałoby inne, niekorzystne dla organów samorządowych, konsekwencje w postaci zmiany powiązań kompetencyjnych - w zakresie korygowania w trakcie roku planu przychodów FGZGiK.
Konsekwencją stwierdzenia, że prawo geodezyjne i kartograficzne jednoznacznie przyznaje radzie powiatu kompetencję do wiążącego zatwierdzania w uchwale budżetowej planu finansowego FGZGiK, powinno być jednak - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - potwierdzenie samorządowego co do zasady charakteru powiatowego FGZGiK. Analiza powiązania tego funduszu z budżetem jednostki samorządowej wskazuje bowiem na koncepcję ustawodawczą wzmocnienia niezależności finansowej powiatów w realizacji zadań publicznych. Powiązanie powiatowego FGZGiK z jego budżetem tworzy warunki do spójnego planowania wydatków powiatu oraz zabezpieczenia pokrycia tych wydatków po stronie dochodowej. Zgodnie z art. 41 ust. 4 prawa geodezyjnego i kartograficznego środki FGZGiK są przeznaczone na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Samodzielność finansowa funduszy powiatowych zabezpiecza więc powiat przed ryzykiem finansowania zadań zleconych ze środków własnych powiatu. Ta ustawowa konstrukcja służy realizacji konstytucyjnego nakazu zagwarantowania jednostce samorządowej niezbędnych środków na realizację poruczonych celów, zgodnie z zasadą adekwatności wyrażoną w art. 167 ust. l i 4 Konstytucji (wyrok z 28 czerwca 2001 r., sygn. U 8/00).
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. oraz art. 135 w związku z art. 193 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.