Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt. SA/Sz 2128/02, po rozpoznaniu skargi "U. Ś." S.A. w Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...].08.2002 r. w przedmiocie udzielenia skarżącej koncesji na wydobywanie torfów leczniczych - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Burmistrz M. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] negatywnie zaopiniował wniosek Spółki Akcyjnej "U. Ś." w Ś., o udzielenie koncesji na wydobywanie torfów leczniczych (borowiny) ze złoża "M", położonego na P. P. na terenie Gminy M. W wyniku wniesionego przez Spółkę zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy na podstawie zgromadzonych akt sprawy ustalił, że miejsce planowanej lokalizacji wydobycia torfu w 60% znajduje się na terenie elementarnym oznaczonym w planie symbolem 01 KET, który został przeznaczony "pod nowy przebieg zamiejskiej drogi ekspresowej II kl. tech. relacji [...] wraz z rezerwą terenu pod węzeł bezkolizyjny dwupoziomowy". Zdaniem organu odwoławczego, takie przeznaczenie terenu uniemożliwia eksploatację złoża borowiny.
W skardze na powyższe postanowienie Spółka podniosła, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1989 r., przeznaczające sporny teren pod nowy przebieg drogi zamiejscowej, należało skonfrontować z rzeczywistym stanem faktycznym. Inwestycja polegająca na przebudowie drogi krajowej, ekspresowej nr 3 jest bowiem w trakcie realizacji. Kryterium oceny występowania, czy też nie występowania kolizji obu funkcji tego terenu (drogi i borowiny) winna być poddana analizie planu realizacji inwestycji na podstawie opracowanej dokumentacji technicznej. Takiego dowodu jednakże nie przeprowadzono.
Ponadto, nie wyjaśniono, zdaniem skarżącej, czy jakakolwiek rezerwa terenu jest jeszcze i na jaki okres potrzebna, tym bardziej, że stosownie do treści art. 5 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego, koncesji na wnioskowaną działalność udziela się na czas oznaczony, który mógłby być równy okresowi, na jaki należy zachować rezerwę terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę Spółki stwierdził, że przed udzieleniem koncesji na prowadzenie wnioskowanej przez skarżącą działalność w zakresie wydobywania kopalin, art. 16 ust. 5 obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, póz. 96 ze zm.) wymagał dokonania uzgodnienia z właściwym organem samorządu terytorialnego. Uzgodnienie to musiało być wydane na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu jednym z głównych zagadnień spornych powstałych na gruncie niniejszej sprawy stała się interpretacja pojęcia "rezerwy terenu". Rezerwa terenu to nic innego jak przeznaczenie go na ściśle określony cel, który ma zostać osiągnięty w przyszłości. Pomimo, iż odniesienie to dotyczy czasu przyszłego, to zapis ten moc wiążącą od chwili wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego ustanawiającego tą rezerwę.
Sąd wskazał, iż przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidziały w art. 10 ust. 1 pkt 10 możliwość zapisania w planie tymczasowego sposobu zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu. W razie braku takich postanowień w obowiązującym planie, tereny nim objęte, do czasu zagospodarowania ich w sposób przewidziany w tym planie, mogły być wykorzystywane w sposób dotychczasowy (art. 37 ust. 1).
Sąd podkreślił również, iż kwestia tymczasowego wykorzystania terenu zarezerwowanego pod przyszłą budowę drogi została uregulowana w art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 35 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, w planach zagospodarowania przestrzennego należy rezerwować pod przyszłą budowę lub modernizację dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Rezerwację terenu realizuje się przez odmowę wydawania zezwoleń budowlanych. Zarezerwowany pas terenu powinien być wykorzystany na cele rolnicze lub gospodarcze o tymczasowym charakterze, za zezwoleniem właściwego organu, po zasięgnięciu opinii zarządu drogi.
Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem o wydanie koncesji na wydobywanie kopalin Spółka "U. Ś." wskazała na okres 20 lat, jako minimalny czasokres przewidywanej działalności, a organy administracji związane były treścią wniosku w tym zakresie.
Za chybiony Sąd uznał zarzut nie wydania koncesji do czasu realizacji inwestycji, gdyż inwestycja polegająca na budowie drogi, była już w trakcie realizacji.
Odnosząc się do podnoszącej przez skarżącą wątpliwości, czy przedmiotowa działka gruntu na której miałoby być prowadzone wydobycie borowiny, leży na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M., Sąd stwierdził, na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, a w szczególności na podstawie wyrysu planu stanowiącego załącznik do postanowienia z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], że przeważająca część przedmiotowej działki, leży w granicach tego planu. W związku z tym, że wniosek dotyczył całej działki, rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia przeznaczenia tejże działki gruntu było uzasadnione.
Sąd podkreślił również to, że bez znaczenia dla oceny prawidłowości dokonanego rozstrzygnięcia są, przywołane przez skarżącą, uzgodnienia dokonane w zakresie ochrony środowiska dla planowanej inwestycji. Nie stanowiły one bowiem przedmiotu kontroli Sądu, jak i nie mogły wiązać organów obu instancji w zakresie badanego uzgodnienia dokonanego w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga jako niezasadna musiała ulec oddaleniu.
Od powyższego wyroku Spółka "U. Ś." złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- - w związku z art. 106 § 5 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej jako p.p.s.a.
- - art. 233 § l KPC - poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na dokonaniu tej oceny jedynie na podstawie dopuszczonych przez organy I i II instancji i wskazywanych jako wystarczające do wydania orzeczenia dowodów, tj. niekompletnego, co do części miedzy stronami spornej, planu zagospodarowania przestrzennego; również poprzez przyjęcie, że przedłożony wyrys planu zagospodarowania przestrzennego m. M. (dalej: PZP) obejmuje działkę Uzdrowiska i że w ogóle zabraniał wydobywania kopalin,
- - art. 227 KPC - poprzez pominięcie środków dowodowych, na istotną w sprawie okoliczność, tj. ustalonej już w obecnym etapie inwestycyjnym lokalizacji drogi S.3 i orzeczenia z pominięciem tego dowodu o niezgodności w postaci kolizji obu funkcji wykorzystania terenu (droga i borowina)
- - art. 106 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez nierozstrzygnięcie o przeprowadzeniu bądź odmowie przeprowadzenia złożonych przez skarżącą na rozprawie dowodów, tj. pisma geodety wraz z mapką, potwierdzającego, że przebieg drogi nie będzie kolidował z działką skarżącej.
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że z uwagi na to, iż precyzyjne ustalenia planu są decydujące w niniejszej sprawie, Sąd orzekający nie powinien poprzestać na przeprowadzeniu dowodu z niekompletnych kopii ustaleń, które są załącznikiem do powoływanej przez organy I i II instancji uchwały oraz na nieczytelnych wyrysach planu, a przeprowadzić dowód z oryginałów tych dokumentów, choćby przez uzupełnienie i porównanie ze złożonymi do akt kopiami. Przeprowadzenie powyższych dowodów pozwoli również, zdaniem skarżącej, ocenić czy występuje kolizja funkcji wydobywania torfów leczniczych z lokalizacją drogi krajowej S.3.
Skarżąca podniosła również, że prace projektowe odnośnie lokalizacji drogi zostały zakończone, zatem ocena czy kolizja taka występuje, czy występowała w dacie podjęcia ostatecznego postanowienia czy nie, po przeprowadzeniu dowodu z tego projektu czy też uzyskaniu informacji od wykonawcy, jest możliwa i celowa. Przeprowadzenie tego dowodu (o ile faktycznie w odnośnych planach tzw. "Rezerwa" występuje) mogłoby w opinii skarżącej wykluczyć zabezpieczanie jakiegokolwiek terenu na przyszłość.
Spółka wskazała ponadto, że na tę okoliczność przedłożyła na rozprawie pismo geodety wraz z mapką, potwierdzającą, że przebieg drogi nie będzie kolidował z działką skarżącej. Zdaniem skarżącej wynika z nich, że w związku z budową drogi nastąpi zmiana granic wyszczególnionych w nich działek. Działka skarżącej - nr [...] - nie podlega tej zmianie. Sąd nie przeprowadził dowodu z tym dokumentów. Obowiązki zarządcy drogi i właściciela, terenu pod jej budowę i gruntu do niej przyległego, zawarte art. 35 ustawy o drogach publicznych, traktowane muszą być niezależnie od praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa geologicznego i górniczego. Z uwagi na upływ czasu od przedstawienia przez skarżącą koncepcji tymczasowego wykorzystania zarezerwowanego terenu pod budowę drogi i zaawansowanie prac nad realizacją tej inwestycji, rozważania co do bezzasadności takiej koncepcji straciły na aktualności.
W konkluzji skarżąca stwierdziła, że błędny jest pogląd Sądu, że skoro przeważająca cześć działki, leży w granicach planu, a wniosek o uzgodnienie koncesji dotyczył całej działki, to negatywne dla uzgodnienie rozstrzygnięcia było uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Art. 183 § 1 p.p.s.a. przyjmuje zasadę, że o zakresie kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przesądza rola wnoszącego skargę kasacyjną. Od tej zasady ustawa o p.p.s.a. wprowadza wyjątek, stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania (§ 2 art. 183 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, z których w niniejszej sprawie wskazano pkt 2 art. 174 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według utrwalonego już w tym względzie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, spełnienie tego wymagania ustawy przez wnoszącego skargę kasacyjną polega na wskazaniu, jakie - jego zdaniem - przepisy postępowania naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny, na czym to naruszenie polegało oraz wykazanie, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarżąca spółka formułując zarzuty skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd pierwszej instancji, naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 kpc), pominął środki dowodowe (art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 kpc), nie rozstrzygnął o przeprowadzeniu lub odmowie przeprowadzenia złożonych przez skarżącą na rozprawie dowodów (art. 106 § 3 p.p.s.a.).
Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art.106 § 5 w związku z art. 233 § 1 kpc mógłby okazać się skuteczny tylko w przypadku wykazania, że zastosowane przez Sąd I instancji kryteria oceny wiarygodności dowodów były oczywiście błędne. Strona skarżąca nie wykazała na jakich przesłankach opiera powyższy zarzut. Wbrew twierdzeniom skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał dowody, na których oparł ustalenia faktyczne, a mianowicie na zapisach w planie zagospodarowania przestrzennego oraz na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dowodach, w szczególności na podstawie wyrysu z tego planu stanowiącego załącznik do postanowienia z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], z którego wynika, "że w przeważająca części przedmiotowej działki leży w granicach tego planu".
Wobec tego mylny jest zarzut niewyjaśnienia sprawy. O tym jakie okoliczności, jako istotne (art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 227 kpc) wymagały wyjaśnienia decydują te przepisy prawa materialnego, które powinny być zastosowane w sprawie. W tym przypadku jest to art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) oraz plan zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu art. 16 ust. 5 powołanego wyżej wynika, że udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z właściwym organem samorządu terytorialnego. Uzgodnienie następuje w formie postanowienia wydanego na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem mają tu - jak podkreślił słusznie sąd I instancji - zasadnicze znaczenie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego.
W stanie prawnym obowiązującym w dniu 12 sierpnia 2002 r. (w dacie wydania postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należał do szczególnej kategorii aktów normatywnych tj. aktów zawierających normy planowe. Normy planowe określają cele, które powinny być osiągnięte, nie przesądzające środków, które mogą być zastosowane dla osiągnięcia danego celu. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę dla ingerencji w prawo własności, dotyczyć to może sposobu wykonywania prawa, a nie samego prawa.
Dlatego też powoływanie się przez skarżącą na pismo geodety z dnia 7 sierpnia 2003 r. zawiadamiające właścicieli działek położonych w obrębie 17 ewidencji gruntów Nadleśnictwo M., gmina M. o wznowieniu granic działek, kopie mapy ewidencyjnej obrębu 17 wykonanej w 1986 r. i planu orientacyjnego przebiegu pasa drogowego nie mogło mieć wpływu na odmienną ocenę zapisów planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. dokonaną przez sąd I instancji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.