Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z dnia 25 marca 2004 r. Nr 133/2004 w przedmiocie orzeczenia nieważności uchwały nr XIX/553/04 Rady Miasta Gdańsk w sprawie uchwalenia budżetu miasta Gdańska na rok 2004 r.
W uzasadnieniu wyroku WSA uznał za niesporne, że źródło dochodów własnych budżetu jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. (Dz. U. Nr 203, poz. 1966), zwana dalej ustawą o dochodach j.s.t., zatem nie można w budżecie gminy umieścić źródła dochodów własnych nie wymienionych w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 1 – 11 cytowanej ustawy. Sporne wpływy ze sprzedaży biletów komunikacji umieszczono po stronie dochodów jako odpowiadające innym dochodom należnym gminie na podstawie odrębnych przepisów (art. 4 ust. 1 pkt 12 i art. 5 ust. 1 pkt 11 cytowanej ustawy).
Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, które przyjęło, że część przepisu art. 4 ust. 1 pkt 12 ustawy o dochodach j.s.t.zawierająca zwrot "na podstawie odrębnych przepisów" należało tłumaczyć według przepisów szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Kolegium Izby. W ocenie Sądu, przepis ten ma charakter blankietowy i jego dyspozycja zostanie wypełniona wówczas, gdy faktycznie odrębny przepis ustanowi wprost nowe źródło dochodów własnych gminy nie wymienione w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy, a mieszczące się w innych dochodach należnych gminie. Jego celem jest odwołanie się do konkretnego innego przepisu. Wpływy ze sprzedaży biletów komunikacji miejskiej nie mogły na podstawie przytoczonego przepisu stanowić źródła dochodów własnych gminy i wobec tego umieszczenie tego źródła w uchwale budżetowej byłoby niezgodne z ustawą o dochodach j.s.t. gdyby w sprawie nie poczyniono alternatywnych rozważań.
Kolegium Izby niesłusznie również odmówiło uznania omawianych wpływów za inne źródło dochodów określone jako dochody z majątku gminy, a wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dochodach j.s.t. Sąd uznał, że majątkiem gminy jest to, czym może ona dysponować w sposób pośredni lub bezpośredni albo co wynika ze skutecznie zawartej umowy. Gmina Miasta Gdańska do nowoutworzonej spółki – Zakład
Komunikacji Miejskiej wniosła jako aport własny majątek i majątkiem tym pokryła udziały w spółce. Udziały objęte zostały w 100% przez miasto. Zatem miasto jako jedyny udziałowiec może poprzez organy spółki wpływać na majątek spółki, czy też jej gospodarowanie niezależnie od tego, czy spółka jest odrębnym podmiotem (wystarczy zwołać Zgromadzenie Wspólników). Sąd przyjął tak szeroki zakres pojęcia "majątek gminy", który obejmuje nie tylko majątek w znaczeniu węższym jako zbiór rzeczy wniesionych aportem, lecz i w znaczeniu szerszym, jako bilety komunikacji miejskiej związane ściśle z aportem. Skoro majątku swego gmina nie wyzbyła się w sposób ostateczny, to musi obejmować on wszystkie przedmioty materialne (i nie tylko).
Drugim argumentem przemawiającym za takim tłumaczeniem majątku gminy przemawia treść umowy cywilnej wiążącej miasto ze spółką ZKM o świadczenie usług komunikacyjnych, których wartość miasto wykupiło od spółki. W ramach tej umowy zawarte są postanowienia o przekazywaniu wpływów ze sprzedaży biletów oraz pobranych opłat dodatkowych na rachunek miasta w zamian za ustalone wynagrodzenie. Dopóki umowa ta nie zostanie skutecznie podważona, jej postanowienia obowiązują, a tym samym tworzą podstawę do przyjęcia, iż wpływy ze sprzedaży biletów komunikacji miejskie stanowią dochody z majątku gminy. Jeżeli Kolegium Izby zgadza się z tym, że gmina może tworzyć jednostki organizacyjne w celu wykonania zadań, jak również może powierzać wykonanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom prawnym w drodze umowy na zasadach ogólnych, to nie można pozostawić takiego prawa jako "martwego" w tym znaczeniu, że wpływy ze sprzedaży biletów nie mogą stawić dochodów z majątku gminy. Z drugiej zaś strony dochodów z majątku gminy nie można zamykać tylko do dywidendy.
Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Kolegium Izby naruszała wskazane przepisy prawa materialnego oraz art. 5 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zaś kontrolowana przez Kolegium Izby uchwała budżetowa w istocie odpowiadała prawu. Jednocześnie uznał za zbędne rozważania nad innymi zarzutami skargi, skoro uwzględnił zarzut najdalej idący.
W skardze kasacyjnej Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku zarzuciła wyrokowi WSA naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dochodach j.s.t. polegającą na przyjęciu, że dochodami z majątku gminy są wpływy ze sprzedaży biletów komunikacji miejskiej i pobranych opłat dodatkowych, związane z usługami świadczonymi przez ZKM Sp. z o.o. w Gdańsku. Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi co do istoty, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem RIO, nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, że majątek wniesiony przez gminę aportem do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pozostaje nadal majątkiem tej gminy, skoro może ona wpływać na niego poprzez organy spółki. Przesądzają o tym regulacje Kodeksu spółek handlowych dotyczące spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Wniesienie wkładu majątkowego (aportu) do spółki powoduje utratę własności tego wkładu (która przechodzi na spółkę), a w zamian przyznanie odpowiedniej ilości udziałów o określonej wartości, które dają odpowiedni wpływ na działalność spółki i uprawniają do otrzymywania dywidendy z zysku. W czasie trwania spółki nie wolno natomiast zwracać wspólnikom wniesionych wkładów. Jest to bowiem majątek osoby prawnej, która sama odpowiada za swoje zobowiązania. To, że gmina, będąca jedynym udziałowcem spółki z o.o., ma decydujący wpływ na jej działalność poprzez organy tej spółki nie oznacza, iż majątek spółki nadal jest majątkiem gminy. Są to bowiem dwie odrębne osoby prawne, z których żadna nie odpowiada za zobowiązania drugiej.
Również drugi argument Sądu dotyczący umowy jest niezasadny. Faktem jest, że umowa z dnia 1 stycznia 2004 r. o świadczenie usług komunikacyjnych stanowiła o przekazywaniu wpływów ze sprzedaży biletów oraz z pobranych opłat dodatkowych na rachunek Miasta Gdańska w zamian za ustalone wynagrodzenie. Nie oznacza to jednak, że są to dochody pochodzące z majątku Gminy. Są to dochody pochodzące ze stosunku cywilnoprawnego o charakterze obligacyjnym, a ich źródłem jest czynność prawna, a nie prawo własności majątku. Ustawa o dochodach j.s.t. nie przewiduje zaś takiego rodzaju dochodu gminy ani powiatu.
W konsekwencji należy przyjąć, że wpływy ze sprzedaży biletów komunikacji miejskiej oraz pobranych opłat dodatkowych nie mogą być traktowane jako dochody z majątku gminy, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Tym samym w wyroku dokonano błędnej wykładni tego przepisu, czym naruszono prawo materialne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Gdańsk wniosło o jej oddalenie. Jego zdaniem, Sąd słusznie przyjął w rozważaniach pojęcie "majątek gminy" w znaczeniu szerokim. Miasto powołując spółkę ZKM ze 100% udziałem miasta w tej spółce, nie wyzbyło się w całości wpływu na majątek wniesiony aportem do tej spółki. Spółka ta jest gminną osobą prawną, na którą wpływ ma miasto poprzez nadzór właścicielski. W tym znaczeniu pojęcie "dochodów z majątku gminy", w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dochodach j.s.t. obejmuje także wpływy ze sprzedaży biletów komunikacji miejskiej oraz opłat dodatkowych za jazdę bez biletu, jako ściśle związane z wniesionym do spółki aportem. Zgodnie z art. 44 k.c. i art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do gminy. Zgodnie z § 22 umowy z dnia 1 stycznia 2004 r. o świadczenie usług w komunikacji miejskiej zawartej pomiędzy Miastem Gdańsk a ZKM Sp. z o.o. w Gdańsku, wpływy ze sprzedaży biletów ZKM przekazuje na rachunek miasta w pierwszym dniu tygodnia za miesiąc poprzedni.
Po stronie miasta powstaje zatem wierzytelność w stosunku do ZKM Sp. z o.o. o zapłatę tej należności. Wierzytelność jest prawem majątkowym, stanowi więc mienie komunalne, a spłaty z tytułu posiadania przez miasto Gdańsk tej wierzytelności są więc dochodami uzyskiwanymi z majątku gminy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy. Słusznie zatem przyjął w uzasadnieniu wyroku WSA, iż dopóki umowa z dnia 1 stycznia 2004 r. nie zostanie skutecznie podważona, jej postanowienia obowiązują. Jeżeli zatem istnieje skutecznie zawarta umowa obligacyjna, zgodnie z którą miastu należne są określone dochody, to niepobieranie tych dochodów przez miasto stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148), ponieważ zgodnie z jej art. 138 ust. 1 pkt 1 naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest popełnienie czynu polegającego na zaniechaniu ustalenia należności jednostki samorządu terytorialnego, a także zaniechanie jej pobrania lub dochodzenia.
Ponadto umowa z dnia 1 stycznia 2004 r. zawarta została zgodnie z zasadami obowiązującymi w przepisach Unii Europejskiej. Skoro przepisu unijne przewidują możliwość zawierania takich umów, to przepisy krajowe nie mogą być z nimi sprzeczne i poprzez to uniemożliwiać ich zawieranie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia mu nie tylko uzupełnienie brakujących jej elementów konstrukcyjnych, określonych w art. 176, lecz także przytaczanie dodatkowej argumentacji podważającej legalność zaskarżonego orzeczenia. Przy rozstrzygnięciu sprawy NSA może jednak posłużyć się innymi motywami, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.s.a.). Z uwagi na spełnienie w skardze kasacyjnej wymogów procesowych, przypomnienie unormowania kształtuje niejako zakres rozważań NSA przy ocenie istnienia jej usprawiedliwionych podstaw i zgodności z prawem wyroku WSA.
Ponadto biorąc pod uwagę status miasta Gdańska legitymującego się uprawnieniami organów gminy i powiatu, dla uproszczenia i zachowania dotychczas stosowanego nazewnictwa w postępowaniu administracyjnym i sądowym, dalsze rozważania będą powiązane z analizą przepisów dotyczących gminy.
W postępowaniu kasacyjnym spór dotyczy prawnej istoty oraz miejsca wpływów ze sprzedaży biletów i pobranych opłat dodatkowych za jazdę bez biletu, w źródłach dochodów własnych gminy określonych w art. 54 i 63 ustawy o samorządzie gminnym i art.. 4 ustawy o dochodach j.s.t. WSA przyjął, że mieszczą się one w pojęciu dochodów z majątku gminy jako następstwa wniesienia przez miasto Gdańsk własnego majątku pokrywającego 100 % udziałów utworzonej spółki i łączą się z zawartą umową o świadczenie usług komunikacyjnych, których wartość wykupiło od niej miasto. Tę argumentację RIO uznała za wadliwą, ponieważ majątek wniesiony aportem do spółki stał się jej własnością, w dalszym ciągu dwie odrębne osoby prawne (miasto i spółka z o.o.) nie odpowiadają za zobowiązania drugiej strony, a dochody ze stosunku cywilnoprawnego o charakterze obligacyjnym, jaki nawiązano umową o świadczenie usług, nie są przewidziane w ustawie o dochodach j.s.t.
Odniesienie się do tej argumentacji musi być poprzedzone nieodzownym uporządkowaniem stanu faktycznego sprawy i oceną skutków prawnych wynikających z zaistniałych zdarzeń. Przede wszystkim należy wyraźnie oddzielić czynności powiązane z utworzeniem spółki od następnego etapu, w którym funkcjonowała ona jako samodzielna osoba prawna na zasadach określonych dla spółki z o.o. w art. 151 – 300 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.). Do tych czynności należy uchwała Rady Miasta Gdańska z dnia 10 lipca 2003 r. w sprawie przekształcenia Zakładu Komunikacji Miejskiej w Gdańsku w spółkę z ograniczona odpowiedzialnością i umowa spółki sporządzona dnia 31 grudnia 2003 r. w formie aktu notarialnego. W ich rezultacie utworzona spółka otrzymała w dniem 1 stycznia 2004 r. część majątku ZKM, określonego w uzasadnieniu tej uchwały, jako wkład niepieniężny (aport) pozostający do wyłącznej dyspozycji zarządu spółki stosownie do art. 158 § 3 tego kodeksu.
Wkład jako prawo samoistne, bezwzględne i zbywalne może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, ale bez możliwości traktowania go jako majątku gminy przez cały okres funkcjonowania spółki. Nie jest również dopuszczalne łączenie uprawnień do zysku w spółce z dochodami uzyskiwanymi z majątku gminy, który został przekazany jako udział w spółce.
Do wspomnianego, drugiego etapu, należy zakwalifikować umowę na świadczenie usług w komunikacji miejskiej zawartą w dniu 1 stycznia 2004 r. pomiędzy miastem Gdańsk a już powołaną do życia spółką dysponującą własnym majątkiem. Umowa ta nie miała jednolitego charakteru prawnego. Bez zajmowania się jej złożonością konieczne jest poświęcenie uwagi § 13 i 22, które są w istocie podstawowym tłem zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesionego w skardze kasacyjnej. Otóż bezsporna wolą stron było ukształtowanie ich uprawnień i obowiązków na podstawie wyodrębnionej w tej części umowy komisu. Wynika to wprost z brzmienia jej § 13 i 22, w których jednoznacznie stwierdzono, że chodzi o komisową sprzedaż biletów komunikacji miejskiej na ustalonych warunkach rozliczania się z niej między stronami. Według art. 765 k.c. przez umowę komisu przyjmujący zlecenie (komisant) zobowiązuje się za wynagrodzeniem (prowizja) w zakresie działalności swego przedsiębiorstwa do kupna lub sprzedaży rzeczy ruchomych na rachunek dającego zlecenie (komitenta), lecz w imieniu własnym.
Ma ona charakter zobowiązaniowy, jest umowa rezultatu, między jej stronami nie dochodzi do rozporządzenia prawem własności., a jej zawarcie nie jest uzależnione od spełnienia szczególnych warunków formalnych. Co do zasady komisowa sprzedaż biletów komunikacji miejskiej mogła być przedmiotem umowy z każdym podmiotem posiadającym warunki do sprawnej ich dystrybucji i również z tego powodu nie stanowi ona integralnej części umowy o świadczeniu usług w komunikacji miejskiej. Ponadto dochodów ze sprzedaży biletów nie można kwalifikować jako dochodów z majątku gminy, na który składają się tradycyjnie ogół praw i obowiązków majątkowych, a także wierzytelności (uprawnienie do domagania się od dłużnika określonego świadczenia). Bilety komunikacji miejskiej nie mają wystarczających elementów pozwalających na ich zakwalifikowanie do jakichkolwiek źródeł dochodów zestawionych w rozdziale 2 ustawy o dochodach j.s.t.
Nie ulega wątpliwości, że ustawa o samorządzie gminnym jest aktem prawnym o charakterze ustrojowym, a zawarte w niej unormowania, które nie wymagają rozwinięcia w innych ustawach nią przewidzianych, mają samodzielny byt prawny. Taki podział zaznacza się wyraźnie również w jej rozdziale 6 poświęconym gminnej gospodarce finansowej, utrzymujący się od jej pierwszej wersji, t.j. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95). Równolegle do kolejnych nowelizacji tej ustawy ulegała zmianom ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 98, poz. 518), kończąc na wymienionej ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach j.s.t. W rezultacie gminna (początkowo – komunalna) gospodarka finansowa – w części dotyczącej źródeł dochodów gminy – była każdorazowo i szczegółowo normowana, ogólnie nazywając kolejnymi ustawami o dochodach, pozostawiając zawsze poza regulacja art. 54 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie – gminnym) dotyczący "innych dochodów".
Stałe utrzymywanie w kolejnych nowelizacjach tej pozycji, poza nazywanymi precyzyjnie co do charakteru poszczególnych źródeł i udziału w nich gminy, jednoznacznie potwierdza świadome wyodrębnienie przez ustawodawcę tego rodzaju pozostałych dochodów gminy, których nie objęły unormowania kolejnych ustaw o dochodach gmin. W ocenie NSA do tych właśnie innych dochodów gminy należy zaliczyć dochody uzyskiwane ze sprzedaży biletów w komunikacji miejskiej i opłaty za przejazdy bez biletów, podlegające uwzględnieniu w budżecie gminy.
Z powyższych względów zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.s.a. orzekł jak w sentencji.