Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5.09.2003 r. sygn. akt II SA 2668/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o wymianę koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia.
W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd orzekający stwierdził, że po kilkakrotnym uchyleniu postanowień Komendanta Stołecznego Policji, postanowieniem z dnia [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...], w którym zaopiniowano negatywnie [...] – właściciela spółki "[...]". Wg ustaleń organów Policji, które sąd przyjął za prawidłowe, skarżący jako pełnomocnik firmy "[...]", którą prowadziła jego żona, był uprawniony do podejmowania wszelkich czynności prawnych, dotyczących funkcjonowania tej firmy. Działalność tej firmy zakończyła się cofnięciem koncesji, ponieważ jej prowadzenie nie było zgodne z przepisami. Zdaniem sądu orzekającego, prowadzenie firmy "[...]" niezgodnie z przepisami obciąża skarżącego i może być podstawą oceny przez Policję jego osoby. Informacje jakie uzyskał ten organ są wiarygodne i ich ocena nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. Sąd więc nie dopatrzył się naruszenia prawa, które zarzucał skarżący.
Powyższy wyrok zaskarżył [...] za pośrednictwem swojego pełnomocnika, adw. [...].
W skardze kasacyjnej skarżący zarzuca:
- - obrazę art. 183 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. i art. 59 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o NSA – przez odmowę udostępnienia akt, na podstawie których Komendant Policji uzyskał dane, którymi obciążył skarżącego, co w konsekwencji uniemożliwiło [...] podjęcie obrony swoich praw;
- - obrazę art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 59 ustawy o NSA przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, pominięcie przy ustalaniu szeregu dowodów wskazanych przez skarżącego, co miało wpływ na wynik sprawy;
- - obrazę art. 80 k.p.a. w zw. z art. 59 ustawy o NSA przez brak oceny powołanych dowodów w odniesieniu do całokształtu zebranego materiału dowodowego, dowolność wyciąganych wniosków przez brak odniesienia przy ocenie konkretnego dowodu, do całokształtu materiału zebranego w sprawie.
W związku z powyższym, skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, jak i postanowień organów Policji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wywodzi, że była pozbawiona możliwości zapoznania się z materiałami, które dotyczyły najpoważniejszych zarzutów, tj. kontaktu z przedstawicielami świata przestępczego. Tym samym skarżący był pozbawiony możliwości obrony, nie mógł odnieść się należycie do stawianego mu zarzutu. Organy powołując się na poufność i tajność uzyskanych informacji, odmówiły udostępnienia ich stronie, mimo że zgodnie z treścią art. 73 k.p.a. w każdym stadium postępowania obowiązane były umożliwić dostęp do akt.
Wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 59 ustawy o NSA, sąd orzekający nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy i nie rozpoznał wszystkich powołanych przez skarżącego dowodów. Nie odniósł się bowiem do powołanych protokołów kontrolnych [...] z dnia 10.01.1997 r. i z dnia 20.10.1999 r., z których jednoznacznie wynika, iż agencja nie zatrudniała osób karanych. Sąd orzekający nie rozważył też faktu, że w dniu 24.07.2000 r. przyznano [...] licencję pracownika ochrony fizycznej II stopnia, co świadczy o korzystnym postrzeganiu skarżącego, jako osoby spełniającej wymagane warunki.
Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, to aby odmówić wiarygodności przedstawionym dowodom należy to odpowiednio uzasadnić.
Zdaniem skarżącego, sąd orzekający nie odniósł się do wielu powołanych przez skarżącego dowodów, nie ocenił ich, co niewątpliwie wpłynęło na wadliwą ocenę pozostałych dowodów.
Powołując się na fakt cofnięcia koncesji [...], w której skarżący był pełnomocnikiem, sąd orzekający ocenił wpływ działalności skarżącego w przedmiotowej agencji na sposób wykonywania obowiązków właścicielskich "[...]" i postrzegania jego osoby. Skarżący podnosi, że [...] utraciła koncesję w dniu 14.03.2000 r., podczas gdy w dniu 24.07.2000 r. [...] otrzymał licencję ochrony fizycznej II stopnia, co wyraźnie wskazuje na brak jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy powołanymi faktami.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie. Organy Policji wydając negatywną opinię o skarżącym, dokonały oceny ich wiarygodności w granicach swobodnej oceny dowodów, a wystarczającymi przesłankami do jej wydania były rażące naruszenia przepisów prawnych stanowiące podstawę do cofnięcia przez Ministra SWiA koncesji firmie prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia, którą [...] prowadził wspólnie z żoną, będąc uprawnionym jako pełnomocnik do podejmowania wszelkich czynności związanych z jej funkcjonowaniem. Okoliczności te zostały przyznane przez skarżącego w jego zażaleniu z dnia 17.10.2000 r., zaś jego tłumaczenie, że "rażące nieprawidłowości przy wykonywaniu działalności wynikły z naszej niewiedzy i nieznajomości przepisów" nie tylko nie zmienia negatywnej opinii Policji o nim, co potwierdza, zdaniem organu Policji, tę opinię.
Dodatkowo, pismem z dnia 23.05.2001 r. Naczelnik Wydziału ds. Terroru Kryminalnego Komendy Stołecznej Policji po raz kolejny (wcześniej notatka urzędowa z dnia 2.10.2000 r.), potwierdził swoje wcześniejsze informacje dotyczące zatrudnienia w prowadzonej przez [...] firmie ochroniarskiej dwóch członków zorganizowanej grupy przestępczej [...]. Z uwagi na ochronę tajemnicy państwowej niedopuszczalne było zapoznanie [...] z dokumentami operacyjnymi Policji. Poza tym, zdaniem organu Policji weryfikowanie wiedzy operacyjno-rozpoznawczej poszczególnych komórek organizacyjnych Policji nie stanowiło istoty przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że:
Skarga kasacyjna została wniesiona w trybie art. 101 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że w sprawach zakończonych prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01.01.2004 r., w którym nie upłynął termin do wniesienia rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego, strona może w terminie do 31.03.2004 r. wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 2.
Pod tym względem przedmiotowa skarga jest dopuszczalną, bowiem odpowiada wymaganiom powołanego wyżej przepisu. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym, który przysługuje stronie do NSA i skarga ta powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych, przez co należy rozumień wskazanie tych przepisów, które zdaniem wnoszącego kasację – uległy naruszeniu.
Treść art. 174 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wymienia podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną. Podstawę więc może stanowić:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe jego zastosowanie,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Do wymagań jakim winna odpowiadać skarga kasacyjna, należy zaliczyć wg art. 176 cyt. wyżej ustawy wskazanie zaskarżonego orzeczenia, ze sprecyzowaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądnego uchylenia lub zmiany.
Należy stwierdzić, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia powyższe wymagania. W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący zarzutu, że strona pozbawiona była możliwości obrony swych praw. Przesłankę tę zawiera przepis art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i sąd kasacyjny bierze ją pod rozwagę z urzędu. Z przebiegu postępowania administracyjnego, jak i sądowego nie wynika, aby skarżący był pozbawiony prawa do obrony. Brał bowiem czynny udział w postępowaniu, prezentując swoje stanowisko, składając środki odwoławcze od kolejnych postanowień organów Policji oraz skargę od niekorzystnego dla niego postanowienia Komendanta Głównego Policji.
Inną sprawą jest dostęp do akt Policji i materiału dowodowego, na podstawie którego wydano negatywną opinię.
Prawdą jest, że zgodnie z treścią art. 73 § 1 k.p.a., w każdym stadium postępowania organ administracji państwowej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich notatek i odpisów. Jednak w przepisie art. 74 § 1 ustawodawca ograniczył prawo wglądu stanowiąc, że przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy, objętych ochroną tajemnicy państwowej, a także innych akt, które organ administracji państwowej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Zgodnie z § 2 art. 74 k.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z akt sprawy nie wynika, aby część akt została wyłączona i aby skarżący zwracał się do Policji o udostępnienie do wglądu akt prowadzonego postępowania administracyjnego lub akt operacyjnych i spotkał się z odmową, która nie była wyrażona w formie przewidzianej w art. 74 § 2 k.p.a. Ten zarzut więc nie został potwierdzony materiałem zebranym w aktach sprawy.
Co do pozostałych zarzutów naruszenia przez sąd orzekający art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o NSA, na podstawie której wydano zaskarżony wyrok, to stwierdzić należy, że zarzuty te są zasadne.
Sąd orzekający kontrolując zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji nie rozważył opinii o osobie skarżącego wyrażonej przez ten organ na tle całego materiału dowodowego zebranego w sprawie.
Przede wszystkim podnieść należy, że brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów dotyczących [...]. Brak jest również dokumentu potwierdzającego przyczyny cofnięcia koncesji tej agencji oraz ewentualnych protokołów, które by potwierdzały zatrudnienie członków grupy przestępczej lub istnienie innych uchybień, które by rzutowały na obecną działalność agencji [...].
Sąd orzekający pominął w swoich ustaleniach fakt, że firma "[...] powstała z przekształcenia Agencji "[...] i że zmiana tej nazwy została zgłoszona w 1997 r. Jeżeli więc agencja pod tą nazwą funkcjonowała od tylu lat, a prezesem zarządu był skarżący, to pominięcie ustaleń dotyczących działania tej agencji stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd powołując się na ocenę osoby skarżącego przez pryzmat jego działalności w agencji [...], co do której brak dokładnych ustaleń, nie rozważył wniosków zawartych w decyzji Komendanta Głównego Policji w konfrontacji z innymi dowodami znajdującymi się w aktach sprawy. Swoje ustalenia, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd oparł wyłącznie na twierdzeniach zawartych w zaskarżonym postanowieniu oraz na treści dwóch notatek operacyjnych znajdujących się w aktach sprawy. Nie wyczerpuje to jednak wymagań kontroli danego orzeczenia pod kątem jego zgodności z prawem.
Wniosek sądu, że działalność w agencji "[...]" może być odnoszona do postępowania skarżącego i stanowić podstawę do obecnej oceny przez organy Policji osoby skarżącego jest przedwczesny przy braku jakichkolwiek dokumentów dotyczących tej agencji, potwierdzających jej działalność.
Na koniec należało rozważyć fakt podnoszony w skardze kasacyjnej, że skarżący otrzymał licencję jako pracownik ochrony fizycznej II stopnia w dniu 24.07.2000 r., a sprawa dotyczy jedynie wymiany koncesji z dnia 22.02.1995 r. dotyczącej Agencji "[...]", a nie jej cofnięcia, co by uzasadniał zarzut Policji co do kontaktów ze środowiskiem przestępczym.
Niesłuszny jest pogląd zamieszczony w zaskarżonym wyroku, że opinia jest sprawą uboczną, a ostateczną decyzję co do koncesji wydaje Minister SWiA. Każdy obywatel bowiem ma prawo do uzyskania rzetelnej opinii opartej na wyczerpujących dowodach, może być negatywną ale odpowiednio udokumentowaną. Fakt uzyskania negatywnej opinii ma reperkusje na dalsze życie zawodowe, a nie tylko na wynik sprawy o wymianę koncesji.
Wspomnieć należy, że w aktach sprawy administracyjnej prowadzonej przez Komendę Stołeczną Policji pod nr [...] i [...] znajdują się na k. 36, k. 43, k. 55 pisma z dnia 08.01.2001 r., z dnia 20.03.2001 r., z dnia 25.06.2001 r. podpisane przez Komendanta Stołecznego Policji nie znajdujące uzasadnienia ani oparcia w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a w swojej treści odnoszące się do wnioskowanego rozstrzygnięcia II-giej instancji.
W związku z powyższymi uchybieniami związanymi z brakiem wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na co może wskazywać również kilkakrotne uchylenie postanowień przez organ II instancji Policji, należało zaskarżony wyrok uchylić.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 183 § 1 i 185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżony wyrok uchylił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 cyt. wyżej ustawy.