Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę T. P. SA z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego KRRiT z 20 marca 2001 r. w przedmiocie cofnięcia koncesji na rozpowszechnianie programów TVP, utrzymującą w mocy decyzję tego organu z 28 czerwca 2000 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd przypomniał, że decyzją z 22 grudnia 1998 r. Przewodniczącego KRRiT uległa rozszerzeniu koncesja Nr 1 udzielona 5 października 1993 r. dla T. P. wskutek uzyskania przez nią uprawnienia do rozprowadzania w systemie cyfrowym m.in. programów: TVP 1, TVP 2, TVP Polonia i VOT należących do nadawcy T. P. SA. Zmiana dotychczasowej koncesji nastąpiła w oparciu o przedstawioną przez wnioskodawcę zgodę Zarządu TVP z 11 grudnia 1998 r. na rozprowadzanie tych programów przez T. P. wyrażoną z zastrzeżeniem, że szczegółowe warunki udzielenia zgody określi odrębna umowa. Do zawarcia takiej umowy nie doszło i dlatego Prezes Zarządu TVP 9 marca 2000 r. poinformował KRRiT o rozprowadzaniu tych programów przez nadawcę bez jej zgody, a następnie 4 maja 2000 r. zwrócił się do KRRiT o interwencję w tej sprawie. W zaistniałej sytuacji Przewodniczący KRRiT uznał, że zachodzą przewidziane w art. 38 ust. 4 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 1993 r. Nr 7, poz. 34 ze zm.) przesłanki do cofnięcia koncesji rozszerzonej wspomnianą decyzją z 22 grudnia 1998 r., ponieważ rozprowadzanie programów telewizyjnych z naruszeniem art. 97 ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. Nr 24, poz. 83 ze zm.) jest naruszeniem warunku koncesji w postaci obowiązku przestrzegania prawa przy wykonywaniu działalności.
Nie znajdując podstaw do uchylenia decyzji Sąd podkreślił, że nie wzruszają one wprost decyzji koncesyjnej z 22 grudnia 1998 r. chronionej sformułowaną w art. 16 i 110 k.p.a. zasadą trwałości, lecz pozbawiają wynikających z niej uprawnień. Decyzja o cofnięciu koncesji na podstawie art. 38 ustawy o radiofonii i telewizji nie może być utożsamiana - w znaczeniu procesowym - z jej uchyleniem, unieważnieniem czy stwierdzeniem wygaśnięcia, ponieważ jest to odrębny środek prawny stosowany w przypadkach przewidzianych prawem. Ocena legalności decyzji o cofnięciu koncesji sprowadza się więc do kwestii, czy okoliczności powodujące jej podjęcie, czyli niedojście do ostatecznego porozumienia między stronami, wyczerpują art. 38 ust. 4, wg którego koncesja może być cofnięta, jeżeli objęta nią działalność jest wykonywana w sposób sprzeczny z ustawą lub warunkami określonymi w koncesji. Bezsporne jest między stronami, że wyrażona w piśmie Prezesa TVP zgoda miała charakter warunkowy, a strony nie zawarły umowy określającej szczegółowe warunki udzielenia zgody na rozprowadzanie programów. W rezultacie TVP odmawiając zgody na kontynuowanie rozprowadzania jej programów przez T. P. podjęła kroki zmierzające do zaprzestania prowadzenia przez nią tej działalności. Po wydaniu decyzji z 22 grudnia 1998 r. zmieniły się więc okoliczności faktyczne leżące u podstaw jej wydania. T. P. rozprowadzała już programy telewizji publicznej bez zgody ich nadawcy. Uzasadniło to cofnięcie koncesji na podstawie art. 38 pkt 4 omawianej ustawy. Z jej art. 4 pkt 1 i 3 wynika, że taka zgoda musi być udzielona na etapie uzyskania koncesji i towarzyszyć prowadzeniu działalności polegającej na rozprowadzaniu programów innego nadawcy. Stanowią one, że nadawanie (rozprowadzanie) programów innego nadawcy wymaga z jednej strony przekazania ich przez nadawcę - właściciela, z drugiej - przejęcia ich przez nadawcę rozprowadzającego. Nie wyczerpuje się to w akcie jednorazowym, lecz w ciągłym porozumieniu pomiędzy obu podmiotami. Skoro w rozpoznawanej sprawie takiego porozumienia nie było, to cofnięcie koncesji na podstawie art. 38 pkt 4 ustawy było zasadne.
Postanowieniem III RN 175/03 z 7 stycznia 2004 r. Sąd Najwyższy umorzył postępowanie z rewizji nadzwyczajnej wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich od tego wyroku, z uwagi na jej nierozpatrzenie do 1 stycznia 2004 r. Z tego powodu skargę kasacyjną od wyroku wniosła T. P. w trybie art. 102 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), domagając się uchylenia tego wyroku, obu wymienionych decyzji Przewodniczącego KRRiT oraz poprzedzających je uchwał KRRiT z 14 czerwca 2000 r. Nr [...] i z 25 stycznia 2001 r. Nr [...]. Jako podstawę skargi wskazano art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej dalej p.s.a. - tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 1 i art. 38 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji oraz art. 97 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych odnoszonego do art. 1 ust. 2, art. 33 ust. 1 w związku z art. 47 i art. 4 pkt 2 i 3, art. 21 - 25, art. 31 ust. 1 i art. 48 - 50 ustawy o radiofonii i telewizji. Naruszenie jej art. 4 pkt 1 i art. 38 pkt 4 polegało na bezpodstawnym przyjęciu w wyroku, że do wyrażenia zgody w trakcie postępowania o udzielenie koncesji niezbędna jest umowa pomiędzy nadawcą programu a operatorem rozprowadzającym ten program, określająca również kwotę odpłatności i że Przewodniczący KRRiT może cofnąć koncesję, jeżeli objęta nią działalność jest sprzeczna z innymi ustawami lub warunkami określonymi w koncesji.
Dziewięć stron uzasadnienia skargi kasacyjnej jest tekstem przeniesionym z rewizji nadzwyczajnej RPO od tego wyroku, omawiającym przebieg postępowań administracyjnych i sądowych, który został opatrzony następującą uwagą: "Skarżąca w pełni podziela i popiera, trafne zarzuty i argumenty podniesione w rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich". W końcowej części uzasadnienia tej skargi rozwinięto natomiast zarzut naruszenia art. 97 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w powiązaniu z wymienionymi przepisami ustawy o radiofonii i telewizji. Chodziło głównie o to, że niedopuszczalne jest świadome ograniczenie dostępu do swobodnego odbioru programów na obszarach, gdzie jednostki publicznej telewizji nie są w stanie zapewnić przy pomocy własnych nadajników odbioru ich programów przez osoby opłacające abonament za usługę, z której nie mogą korzystać. Skoro więc programy publicznej telewizji są dostępne powszechnie, a ich nadawca nie jest uprawniony do pobierania opłat z tytułu rozpowszechniania i rozprowadzania programów, to KRRiT i jej przewodniczącemu nie służyło w świetle art. 33 ust. 1 i art. 47 tej ustawy uprawnienie do koncesjonowania działalności T. P. w zakresie ich rozpowszechniania i bezprzewodowego rozprowadzania.
TVP wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, wskazując na zawarte w niej, ze sobą sprzeczne, zarzuty między stwierdzeniami dotyczącymi spełnionego wymogu uzyskania zgody TVP na dokonaną 22 grudnia 1998 r. zmianę koncesji a wyłączeniem spod koncesjonowania objętej nią działalności. Nie zgodziła się także z poglądami T. P. dotyczącymi jej uprawnień do nieodpłatnego korzystania z programów TVP i braku obowiązku zawarcia umowy jako warunku wspomnianego w piśmie Zarządu TVP z 11 grudnia 1998 r. Z kolei Przewodniczący KRRiT wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, ze względu na wygaśnięcie z dniem 4 października 2003 r. spornej koncesji wskutek upływu okresu, na który została udzielona. Jednocześnie poinformował, że "P. C." SA z siedzibą w W. jako nowy podmiot uzyskał 22 października 2003 r. koncesję na bezprzewodowe rozprowadzanie programów telewizyjnych i radiowych drogą satelitarną, nie występując w swoim wniosku o zgodę na bezprzewodowe rozprowadzanie w sposób rozsiewczy satelitarny programów telewizji publicznej. Do tego wniosku nawiązała TVP w piśmie procesowym z 26 maja 2004 r., podkreślając, że kasacja została wniesiona już po wygaśnięciu kwestionowanej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, a także w okresie przejściowym od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 173 § 1 p.s.a. oraz art. 101 i 102 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Z kolei kwestionowane w tym trybie wyroki i postanowienia uwzględniają stan faktyczny i prawny z dnia wydania ostatecznego orzeczenia w postępowaniu administracyjnym. Tego rodzaju powiązania między postępowaniem sądowym i administracyjnym nie pozwalają na umorzenie postępowania kasacyjnego, ponieważ nie stało się ono bezprzedmiotowe po 4 października 2003 r., kiedy upłynął okres, na który została udzielona koncesja.
Wg art. 183 p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania wynikającą z zaistnienia przynajmniej jednej spośród sześciu przesłanek określonych w jego § 2. Z uwagi na wskazanie w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 p.s.a., jako jej podstawy wynikającej z błędnej wykładni art. 4 pkt 1 i art. 38 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji, Sąd obowiązany jest ograniczyć swoje rozważania do wykładni tych przepisów dokonanej w zaskarżonym wyroku.
W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma pismo TVP z 11 grudnia 1998 r. skierowane do Zarządu T. P., o brzmieniu następującym: "Uprzejmie informuję, że na podstawie uchwały Zarządu TVP S.A. nr [...] z dnia 11 grudnia 1998 r. T. P. S.A. wyraża zgodę na rozprowadzanie jej programów w systemie bezprzewodowym przez T. "P." S.A. Szczegółowe warunki tej zgody określi odrębna umowa". Zawiera ono w istocie dwa oświadczenia woli: o charakterze publicznoprawnym na potrzeby wydania przez KRRiT koncesji dotyczącej rozprowadzania przez T. P. programów TVP (zdanie pierwsze) i cywilnym, zapowiadającym określenie warunków wyrażenia tej zgody w odrębnej umowie między stronami (zdanie drugie). Tak zresztą zostały one zinterpretowane przy wydawaniu decyzji z 22 grudnia 1998 r., w której nie znalazły się żadne warunki, z jakimi mogło łączyć się udzielenie koncesji. Nie pojawiły się w niej nawet jakiekolwiek okoliczności pozwalające na łączenie udzielenia koncesji pod warunkiem nawiązującym, rozwiązującym lub zawieszającym wynikające z koncesji uprawnienia dla T. P. W takiej sytuacji nie było więc dopuszczalne posłużenie się przy wydawaniu decyzji z 20 marca 2001 r. w przedmiocie cofnięcia powyższej koncesji, przesłanką naruszenia określonych w niej warunków (art. 38 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji).
W aktach sprawy nie ma też oświadczenia TVP cofającego zgodę sformułowaną w piśmie z 11 grudnia 1998 r. Nie mogą być uznane za takie oświadczenie wystąpienie TVP do Przewodniczącego KRRiT z 9 marca 2000 r. zawierające informację o niezawarciu z T. P. zapowiedzianej umowy i wniosek o nakazanie mu zaprzestania rozprowadzania programów telewizji publicznej. Z tego powodu nie można było również cofnąć koncesji na podstawie art. 38 pkt 4 w związku z art. 4 pkt 1 i 3 wymienionej ustawy.
Ponadto w razie przyjęcia, że zdanie 1 pisma TVP z 11 grudnia 1998 r. nie zawierało jej zgody na udzielenie T. P. koncesji, decyzja z 22 grudnia 1998 r. wymagałaby oceny jej legalności w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim wypadku przesłanka nieważności decyzji byłaby z nią integralnie związana od samego początku, wymagając usunięcia orzeczenia z obiegu prawnego z mocą ex tunc w zupełnie innym trybie i przedmiocie niż cofnięcie koncesji.
W zaskarżonym wyroku Sąd przyjął koncepcję ścisłego powiązania ze sobą w racjonalną całość obu zdań pisma TVP z 11 grudnia 1998 r., dostrzegając w nim warunkową zgodę na rozprowadzanie jej programów przez T. P. Zabrakło dla niej jednak istotnego elementu uzależnienia zgody od zawarcia umowy dotyczącej w istocie zapłaty za wykorzystywanie programów telewizji publicznej. Oba zdania tego pisma nie były sformułowane w trybie warunkowym i dlatego wcześniej Rzecznik Praw Obywatelskich, a następnie T. P. w skardze kasacyjnej podważyli przyjętą w wyroku wykładnię zastosowanych przepisów przy ocenie legalności decyzji z 20 marca 2001 r.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.s.a. orzekł jak w sentencji.