Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2003r. sygn. akt I SA/Po 2061/03 oddalił skargę P. K. Spółki z o.o. w K. na uchwałę Rady Powiatu w Żarach z dnia 24 czerwca 2003 r. nr IX/58/2003 w przedmiocie zmiany formy gospodarki finansowej Powiatowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Żarach.
Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że P. K. Spółka z o.o. w K. w dniu 7 marca 2003 r. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Żarach z wnioskiem o podjęcie uchwały w sprawie zmiany formy gospodarki finansowej Powiatowego Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Żarach, tj. o przekształcenie go w zakład budżetowy lub jednostkę budżetową powiatu.
Skarżąca Spółka w uzasadnieniu wniosku podała, że na podstawie nakazu zapłaty wydanego w dniu 30 maja 2002 r. przez Sąd Rejonowy dla Krakowa - Krowodrzy, zaopatrzonego w klauzulę wykonalności, Powiatowy Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Żarach winien zapłacić jej kwotę 5.272,93 złote wraz z kosztami postępowania. Należności tej wyżej wymieniony Zakład nie uregulował, wobec czego Spółka wniosła o ściągnięcie jej w trybie egzekucji przez komornika sądowego, która jednak od kilku miesięcy nie daje rezultatu. Świadczy to o niewydolności finansowej dłużnika i o jego nieprofesjonalnym zarządzaniu.
Narastające zadłużenie szpitala przemawia za zasadnością podjęcia przez jego organ założycielski, tj. Powiat, działań przewidzianych w art. 60 ust. 2 - 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, które mają charakter kategoryczny.
Rada Powiatu w Żarach uchwałą z dnia 1 kwietnia 2003r. nr VI/40/2003 odmówiła przekształcenia Powiatowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Żarach w zakład budżetowy lub jednostkę budżetową.
Skarżąca w dniu 27 maja 2003r. wezwała Radę Powiatu Żarskiego do wykonania obowiązku wynikającego z przepisu art. 60 ust. 3 w związku z ust. 4 art. 35 "c" ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, wskazując na interes prawny wierzyciela.
Rada Powiatu w Żarach uchwałą z dnia 24 czerwca 2003r. nr IX/58/2003 podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie zmiany formy gospodarki finansowej wyżej wymienionego Zakładu Opieki Zdrowotnej.
Uchwała ta była przedmiotem skargi P. K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca Spółka domagała się uchylenia tej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały z dnia 1 kwietnia 2003r., a także przeprowadzenie dowodu z bilansu i rachunku zysków i strat tego Zakładu.
W uzasadnieniu podniosła, że jako wierzyciel, w świetle art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ma interes prawny by domagać się likwidacji lub zmiany gospodarki finansowej Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Żarach, co rozwiąże problem jego niewypłacalności i służyć będzie lepszej organizacji służby zdrowia.
Rada Powiatu w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że Powiat udzielił Zakładowi pożyczki na łączną kwotę 2.900 tyś. złotych i że spłaca on systematycznie swoje zadłużenie. W tej sytuacji likwidacja Zakładu lub zmiana jego formy organizacyjnej byłaby nieuzasadniona, a decyzja w tej sprawie należy wyłącznie do Rady Powiatu.
Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca Spółka w maju 2002 roku nabyła od W. W. z L. "P.-G." wierzytelność z tytułu sprzedanych Powiatowemu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w Żarach wyrobów gumowych.
Prowadzona przeciwko wyżej wymienionemu Zakładowi egzekucja dotąd nie została uznana przez komornika za bezskuteczną. W tej sytuacji niewątpliwie skarżąca ma interes faktyczny w dochodzeniu od dłużnika nabytej wierzytelności.
Brak jednak uzasadnienia do stwierdzenia, że po stronie skarżącej istnieje interes prawny do skutecznego domagania się podjęcia przez Radę Powiatu Żarskiego uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej Zakładu lub o jego likwidacji.
W myśl art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może tę uchwałę zaskarżyć do sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia. Przepis ten odpowiednio stosuje się w sytuacji, gdy organ powiatu nie wykonuje między innymi czynności wskazanych prawem, o czym stanowi art. 88 ust. 1 powołanej ustawy.
Skarżąca stoi na stanowisku, że Zakład o którym mowa wyżej nie może we własnym zakresie pokryć ujemnego wyniku finansowego, co z mocy art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 30 lipca 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) winno skutkować podjęciem przez radę powiatu uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej lub o jego likwidacji.
Zdaniem Sądu interes prawny określonego podmiotu winien wynikać z przepisu prawa materialnego.
Fakt posiadania wierzytelności w stosunku do ZOZ w Żarach, nie stanowi o istnieniu interesu prawnego Spółki i nie uzasadnia domagania się przez nią podjęcia przez Radę Powiatu Żarskiego uchwały w trybie art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Stan faktyczny sprawy nie uzasadnia też stwierdzenia, że podjęte przez tę Radę uchwały naruszają prawa Spółki, a także interes faktyczny skarżącej aktualnie nie jest zagrożony, skoro do dnia rozprawy nie zostało wydane przez komornika postanowienie o bezskuteczności egzekucji. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Rada Powiatu zasadnie nie uwzględniła wniosku Spółki.
P. K. Spółka z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego S. S., działając na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) /dalej u.p.s.a./ w związku z art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) zaskarżyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2003r. sygn. akt I SA/Po 2061/03, oddalający skargę wniesioną przez skarżącą na uchwałę nr IX/58/2003 Rady Powiatu Żarskiego z dnia 24 czerwca 2003r. o podtrzymaniu stanowiska zajętego w uchwale nr VI/40/2003 z dnia 1 kwietnia 2003r. o odmowie zmiany formy gospodarki finansowej Powiatowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Żarach i wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;
- przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, względnie rozpoznanie skargi;
- zasądzenie od Rady Powiatu Żarskiego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 4.800 złotych;
- przeprowadzenie dowodu z bilansu i rachunku zysków i strat Powiatowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Żarach za rok 2002 i 2003, i zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) /zwana dalej u.s.p./ przez błędną interpretację interesu prawnego po stronie skarżącej;
- art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) przez nieuwzględnienie faktu niewykonania przez organ administracyjny obowiązku określonego w tych przepisach.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu oddalając skargę, uzasadnił swoje rozstrzygnięcie brakiem interesu prawnego po stronie skarżącej, ponieważ posiadanie wierzytelności o takim interesie stanowi, a ponadto komornik nie wydał w sprawie postanowienia o bezskuteczności egzekucji. Skarżąca celem uzupełnienia stanu faktycznego sprawy, przedkłada postanowienie o bezskuteczności egzekucji wydane przez Komornika Sądowego Rewiru I w Żarach z dnia 24 października 2003r. sygn. akt I KM 2622/02, a więc już po skierowaniu skargi do NSA, a przez przeoczenie niezłożonego na rozprawie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd błędnie ocenił interes prawny skarżącej także z innej przyczyny, a mianowicie przez uznanie, że faktycznie wierzytelność nie stanowi o istnieniu interesu prawnego.
Zgodnie z art. 35 "b" ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisania go do Krajowego Rejestru Sądowego. Przejawami prawnej samodzielności takiego zakładu jest obowiązek pokrywania we własnym zakresie ujemnego wyniku finansowego, bowiem jako podmiot posiadający osobowość prawną posiada możliwość do podejmowania czynności cywilnoprawnych tzn. może zawierać zobowiązania. W przypadku, gdy taki zakład nie jest w stanie we własnym zakresie pokryć ujemnego bilansu finansowego, organ administracji publicznej, który go utworzył (organ założycielski), ma obowiązek podjęcia uchwały (lub wydania rozporządzenia) o zmianie formy gospodarki finansowej takiego zakładu albo o jego likwidacji (art. 60 ust. 3 cytowanej ustawy).
Na podstawie takiej uchwały (lub rozporządzenia) o likwidacji SP ZOZ zostaje wykreślony z KRS, co skutkuje jego "unicestwieniem" jako osoby prawnej - podmiotu praw i obowiązków. W takim przypadku zobowiązania i należności zakładu stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. A zatem następują zmiany w sferze cywilnoprawnej wierzycieli, co oznacza, że dotyka ona interesu prawnego wierzyciela. Interes ten ugruntowany jest w normach materialnego prawa cywilnego, określających sytuację prawną wierzyciela wobec dłużnika.
Zdaniem skarżącej bezspornym jest, że PSP ZOZ w Żarach osiąga ujemne wyniki finansowe i nie pokrywa ich we własnym zakresie.
Skoro Rada Powiatu Żarskiego odmawia podjęcia uchwały w przedmiocie zmiany formy gospodarki finansowej lub likwidacji PSP ZOZ w Żarach, to tym samym godzi w interesy prawne wierzycieli. Źródłem tych interesów mogą być zarówno normy administracyjne, cywilnoprawne. Wszystkie takie interesy, jako mające oparcie w prawie, są istotne z punktu widzenia prawa administracyjnego formalnego, albo mogą być naruszone działaniami lub bezczynnością organu administracyjnego.
Na poparcie tej tezy autor skargi kasacyjnej przytoczył stanowisko wyrażone w doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 u.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Artykuł 183 § 1 u.p.s.a. przyjmuje zasadę, że o zakresie kontroli orzeczenia sądu I instancji przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną.
Wobec braku zarzutu procesowego podważającego prawidłowość ustaleń stanowiących faktyczną podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, ustalenia te uznać należy za niewadliwe.
W związku z powyższym, zasadą - wynikającą z samej istoty szczególnego postępowania kasacyjnego - jest niedopuszczalność zgłoszenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nowych okoliczności faktycznych i dowodów, gdyż Sąd ten nie jest Sądem faktu - nowych okoliczności faktycznych i dowodów. Dlatego też niedopuszczalne jest w postępowaniu ze skargi kasacyjnej dopuszczenie nowego dowodu, celem uzupełnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przypadku dowodu z postanowienia o bezskuteczności egzekucji wydanego przez Komornika Sądowego Rewiru I w Żarach z dnia 24 października 2003r. sygn. akt I KM 2627/02.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na pierwszej podstawie kasacyjnej, obejmującej zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 marca 1998r. o samorządzie powiatowym i art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej wskutek błędnej interpretacji.
Naruszenie prawa materialnego, przejawiające się w jego błędnej wykładni, polega na mylnym zrozumieniu, a więc na wadliwej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia.
Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej, obejmującej zarzut błędnej wykładni prawa materialnego dokonany w tym wypadku przez Naczelny Sąd Administracyjny, winno być wyraźne wskazanie, na czym polega wadliwa interpretacja dokonana przez tenże Sąd, a także wyjaśnienie, jak zdaniem skarżącej - przepisy te powinny być rozumiane w świetle niekwestionowanych ustaleń faktycznych.
Z ustaleń tych wynika zaś, że prowadzona egzekucja przeciw Powiatowemu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w Żarach dotąd nie została uznana przez komornika za bezskuteczną. Wobec tego skarżąca ma interes faktyczny w dochodzeniu od dłużnika nabytej wierzytelności. Podjęte przez Radę Powiatu uchwały nie naruszają prawa skarżącej spółki, albowiem jej interes faktyczny aktualnie nie jest zagrożony, skoro do dnia rozprawy nie zostało wydane przez komornika postanowienie o bezskuteczności egzekucji.
W świetle tych niekwestionowanych ustaleń, za trafny uznać należy pogląd Sądu, że w przedstawionej wyżej sytuacji, Skarżąca nie miała interesu prawnego do skutecznego domagania się podjęcia przez Radę Powiatu Żarskiego uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej Zakładu lub jego struktury oraz uchwały w trybie art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Tej trafnej oceny skarżąca nie podważyła, albowiem nie wykazała na czym polega wadliwa interpretacja przepisów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej oraz jak w ustalonym stanie faktycznym przepisy te powinny być rozumiane.
Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy przeto na podstawie art. 184 u.p.s.a. podlega oddaleniu.