Wyrok NSA z 19 maja 2004 r., GSK 60/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 19 maja 2004 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej

Od orzeczenia

od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 3 lipca 2002 r. sygn. akt I SA/Lu 157/02

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Rybińska, Sędziowie NSA Józef Waksmundzki, Edward Kierejczyk (spr.)
Anna Tomaka protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi M. N. – Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe "[...]" w Kosutach na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 10 września 2001 r. nr [...] w przedmiocie wymiaru cła 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie 2) zasądza od M. N.– Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe [...] w Kosutach kwotę 2.624 (dwa tysiące sześćset dwadzieścia cztery) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie

Zaskarżonym Wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie uchylił decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z 10 września 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w Białej Podlaskiej z 30 maja 2001 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że organy obu instancji uznały dokonane przez M. N. – Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe "[...]" w Kosutach zgłoszenie odzieży używanej do objęcia procedurą dopuszczenia do obrotu za nieprawidłowe, określając nową kwotę długu celnego z zastosowaniem stawki celnej autonomicznej 60%. Decyzje te zostały wydane po przeprowadzeniu tzw. kontroli postimportowej przewidzianej w art. 83 ustawy z 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny (Dz.U. Nr 23, poz. 117 ze zm.) oraz art. 13, 16 i 32 Protokołu 4 Układu Europejskiego zmienionego Porozumieniem między Rzecząpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi, podpisanym w Brukseli dnia 24 czerwca 1997 r. (zał. do Dz.U. z 1997 r. Nr 104, poz. 662). W wyniku czynności sprawdzających pismem z 30 stycznia 2001 r. niemieckie władze celne poinformowały polskie organy celne, że towar ujęty w przesłanej im do weryfikacji fakturze Nr 142700 z 14 stycznia 2000 r. nie jest towarem pochodzącym z Unii Europejskiej, a deklaracja o jego preferencyjnym pochodzeniu została wystawiona niesłusznie. W świetle unormowań zawartych w Protokole 4 Układu Europejskiego uzyskana odpowiedź miała dla polskich organów celnych wiążący charakter wykluczający możliwość jej sprawdzenia czy weryfikacji i taka argumentacja wpłynęła na wynik postępowania administracyjnego.

W motywach wyroku Sąd nie zgodził się z takim poglądem podkreślając, że zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP jedynie umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Układ Europejski sporządzany 16 grudnia 1991 r., na który powołano się w decyzjach "został ratyfikowany bez uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (bez ustawy ratyfikacyjnej), a w związku z czym nie można temu aktowi przypisać mocy prawnej równej ustawie". Jest więc on aktem podustawowym, łącznie z protokołami 1-7 i załącznikami I-XII stanowiącymi jego integralną część. Tak więc Protokół 4 dotyczący definicji pojęcia "produkty pochodzące" i metod współpracy administracyjnej, będący m. in. podstawą wydania zaskarżonej decyzji, ma rangę aktu podustawowego, podobnie jak Protokół 6 o Wzajemnej Pomocy w Sprawach Celnych Układu Europejskiego. W rozpoznawanej sprawie należało więc – zdaniem Sądu – stosować prawo polskie, zwłaszcza przepisy Kodeksu celnego i Ordynacji podatkowej, bez przyjętego w decyzji związania organów celnych wspomnianą umową międzynarodową o niższej w stosunku do tych aktów mocy prawnej.

Postanowieniem III RN 41/03 z 7 stycznia 2004 r. Sąd Najwyższy na podstawie art. 102 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) umorzył postępowanie z wniesionej od tego wyroku rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego. W tej sytuacji 18 lutego 2004 r. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej wniósł od wyroku skargę kasacyjną zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 3 i 6 Protokołu 4 Układu Europejskiego w związku z art. 241 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 i art. 91 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że ten przepis ratyfikowanej umowy międzynarodowej jest aktem podustawowym i nie ma pierwszeństwa w stosowaniu przed Kodeksem celnym i Ordynacją podatkową. Zarzucił także rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 191 Ordynacji podatkowej poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego z pominięciem hierarchii źródeł polskiego prawa, co miało wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów domagał się on uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m. in. podkreślił, że w art. 241 ust. 1 Konstytucji odniesiono się do stanów sprzed jej wejścia w życie stanowiąc, że "Umowy międzynarodowe ratyfikowane dotychczas przez Rzeczpospolitą Polska na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych i ogłoszone w Dzienniku Ustaw, uznaje się za umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i stosuje się do nich przepisy art. 91 Konstytucji, jeżeli z treści umowy międzynarodowej wynika, że dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji". Tym wymaganiom odpowiada problematyka ratyfikowanego Układu Europejskiego, który tak jak umowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli nie da się jej pogodzić z umową. Za takim stanowiskiem przemawiają także poglądy doktryny (np. "Układ Europejski z komentarzem" – Zdzisław Brodecki i Ewa Gromecka, Wydawnictwo Prawnicze Lexsis Nexis, Warszawa 2002, s. 10). W świetle art. 32 ust. 3 i 6 Protokołu 4 Układu Europejskiego polskie organy celne były związane w tej sprawie wynikami weryfikacji sporządzonymi przez uprawnione władze Kraju eksportera polegającymi na stwierdzeniu, że importowana odzież używana nie była towarem pochodzącym z obszaru Unii Europejskiej. Sąd w zaskarżonym wyroku naruszył więc wymienione przepisy obniżając ich rangę w hierarchii źródeł prawa, wbrew ugruntowanej linii orzecznictwa NSA nt. wiążącego charakteru wyników weryfikacji przeprowadzanej przez władze celne kraju eksportu.

M. N. PHU "[...]" wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej wyrażając pogląd, że nawet przy zastosowaniu w sprawie art. 32 ust. 3 i 6 Protokołu $ Układu Europejskiego, polskie organy celne nie są zwolnione – przy negatywnej weryfikacji dowodów pochodzenia towarów – od badania, czy nie istnieją "wyjątkowe okoliczności" dla zastosowania preferencyjnej stawki celnej. chodzi również o to, aby wątpliwości zaistniałe na tle weryfikacji takich dowodów były wyjaśniane w sposób odpowiadający ustawowym regułom polskiego postępowania dowodowego i art. 8 Protokołu 6 Układu Europejskiego, który nakłada na organy kraju eksportu obowiązek dokumentowania wyników dochodzenia na potrzeby organów celnych kraju importu towaru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.s.a., dopuszcza możliwość oparcia skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za błędną wykładnię prawa materialnego należy przyjmować wadliwe zrozumienie treści przepisu, natomiast przez niewłaściwe jego zastosowanie – posłużenie się przepisem zawierającym normę prawną, która nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy. Są to rozłączne sposoby naruszenia prawa materialnego, gdyż w tym znaczeniu te same przepisy równocześnie nie mogą być wadliwie zinterpretowane i błędnie zastosowane w sprawie. Nie można także konstruować zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskutek pominięcia hierarchii źródeł prawa. W rezultacie Sąd przyjął, że skarga kasacyjna opiera się na podstawie art. 174 pkt 1 p.s.a. przez dokonanie w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni art. 32 ust. 3 i 6 Protokołu 4 Układu Europejskiego.

Stosowanie prawa ściśle łączy się z uprzednim dokonaniem wykładni przepisów i oczywistym uwzględnieniem ich miejsca w hierarchii źródeł prawa. Korzystanie z poszczególnych rodzajów wykładni jest szczególnie potrzebne tam, gdzie w rozstrzyganej sprawie dochodzi do zbiegu norm prawa krajowego i umów międzynarodowych. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie na tle mocy obowiązującej art. 32 ust. 3 i 6 Protokołu 4.

Art. 91 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić umową. Ustawą z 4 lipca 1992 r. o ratyfikacji Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, sporządzonego w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r. (Dz.U. Nr 60, poz. 302) wyrażono zgodę na dokonanie przez Prezydenta RP ratyfikacji tego Układu. Po ratyfikacji i ogłoszeniu w Dz.U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38, Układ Europejski od 1 lutego 1994 r. stał się umową międzynarodową zajmującą w polskim systemie prawnym miejsce określone w art. 91 ust. 2 Konstytucji, oczywiście łącznie ze stanowiącymi jego integralne części załącznikami i protokołami. W zaskarżonym wyroku błędnie więc przyjęto, że nie było ustawowego upoważnienia do ratyfikacji Układu Europejskiego przez Prezydenta RP, przez co jest on aktem ustępującym w hierarchii źródeł prawa przepisom Kodeksu celnego i Ordynacji podatkowej.

Może pojawić się pytanie, czy w celu zachowania określonej w art. 91 ust. 2 Konstytucji RP rangi Układu Europejskiego, potrzebna była uprzednia zgoda wyrażona w ustawie na ratyfikację każdej jego zmiany. Brak jest w doktrynie i orzecznictwie rozważań poświęconych tej kwestii. Udzielenie odpowiedzi na tak sformułowane pytanie mieści się w ramach wykładni art. 32 ust. 3 i 6 Protokołu 4 Układu Europejskiego w brzmieniu ogłoszonym w Dz.U. z 1997 r. Nr 104, poz. 662. Należy przy konstruowaniu odpowiedzi w szczególności podkreślić, że Układ Europejski był dotychczas jedenastokrotnie nowelizowany. Nie uległy jednak żadnym modyfikacjom określone w jego preambule cele i obszary integracji państw członkowskich. Nie zmienił się także od początku oczekiwany i ściśle sprecyzowany tryb wprowadzania w nim zmian przez wyłonioną Radę Stowarzyszenia (art. 102) uprawnioną do podejmowania w tym zakresie wiążących decyzji (art. 104) wprowadzanych w życie porozumieniami – w formie wymiany listów pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi – podawanymi do powszechnej wiadomości przez Prezydenta RP w drodze ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Układ Europejski od początku miał rangę szczególnie ważnej umowy międzynarodowej, spełniającej kluczową rolę w integracji państw członkowskich. Od początku wiadomo również było, że ta integracja będzie musiała następować w ewolucyjnym procesie społeczno – gospodarczym wymagającym dynamicznych zmian w unormowaniach prawnych, z pominięciem procedur towarzyszących powstaniu jego pierwotnej, niejako fasadowej wersji. Z tych powodów należy przyjąć, że zgoda na ratyfikację Układu Europejskiego wyrażona w ustawie z 4 lipca 1992 r. odnosiła się również do kolejnych jego nowelizacji obejmujących także Protokół 4 w brzmieniu ogłoszonym w powyższy sposób.

Podobnie wynik dotyczący miejsca Protokołu 4 Układu Europejskiego w systemie źródeł prawa, można osiągnąć w sposób ujęty w skardze kasacyjnej, gdzie posłużono się argumentacją wykorzystaną w rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego od tego wyroku. Otóż w świetle art. 241 ust. 1 Konstytucji RP ratyfikowane dotychczas przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikowania przepisów konstytucyjnych i ogłoszone w Dzienniku Ustaw, uznaje się za umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i stosuje się do nich przepisy art. 91 Konstytucji, jeżeli z treści umowy międzynarodowej wynika, że dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji. Protokół 4 spełnia wymogi art. 89 ust. 1 pkt 5 jako umowa dotycząca spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy. Ten sposób wykładni prawa w zaskarżonym wyroku został pominięty.

W szeregu przypadków, np. w art. 2 § 2, art. 13 § 3 pkt 4, art. 20 § 1 i 2, Kodeks celny nawiązuje do unormowań zawartych w umowach międzynarodowych. Jest to naturalna konsekwencja zrozumienia potrzeby rezygnacji z części uprawnień polskich organów celnych na rzecz organów drugiej strony umowy międzynarodowej przy dokonywaniu nieodzownych ustaleń niezbędnych do oceny uprawnień i obowiązków importera wynikających z wprowadzenia towaru na polski obszar celny (i odwrotnie). Nie można bowiem w inny sposób tego dokonać na terytorium innego państwa bez naruszenia jego suwerenności. Biorąc pod uwagę także relacje pomiędzy prawem krajowym a wypełniającym pozostawione w nim obszary przepisami umów międzynarodowych, dokonywanie hierarchizacji tego rodzaju norm prawnych musi być ocenione jako błędna ich wykładnia. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie wskutek ukazanego eksponowania kolizji między przepisami Protokołu 4 do Układu Europejskiego a przepisami Kodeksu celnego i Ordynacji podatkowej.

Wg. art. 183 § 1 p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach kasacji, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jest to unormowanie w zasadzie przeniesione z art. 39311 Kodeksu postępowania cywilnego, który doczekał się możliwego do wykorzystania dorobku w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Dopuszczano w nim możliwość przytaczania z urzędu argumentacji dodatkowo wzmacniającej zarzuty skargi kasacyjnej, a nawet – jak to podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku II UKN 54/99 z 29 lipca 1999 r. (OSNP 2000/22/827) – możliwość uwzględnienia zarzutu naruszenia wskazanego przepisu, pominiętego jednak w uzasadnieniu skargi, jeżeli naruszenie to jest oczywiste. W podobny sposób Sąd postąpił w tej sprawie wzmacniając argumentację skargi kasacyjnej opartej na podstawie art. 174 pkt 1 p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.s.a. orzekł jak w sentencji.