Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 marca 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Wr 1686/2001, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "M." - spółka z o.o. w Z. na pismo Prezydenta Miasta J. z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych – stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Sąd ustalił, że spółka "M." posiadała trzy osobne, trzyletnie zezwolenia Prezydenta Miasta J. wydane w dniu [...] listopada 2000 r. na detaliczną sprzedaż: piwa, napojów zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu oraz napojów zawierających powyżej 18% alkoholu, w stoisku firmowym przy ul. P. w J. W dniu 27 stycznia 2001 r. do Urzędu Miejskiego w J. wpłynęło oświadczenie Spółki, w którym podała ona wartość alkoholu sprzedanego w 2000 r. na ogólną kwotę 203.892,81 zł, z wyszczególnieniem kwot sprzedaży poszczególnych asortymentów napojów alkoholowych (piwo, wino, wódka). Jednocześnie Spółka dobrowolnie uiściła opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, w kwocie podanej ustnie przez pracownika Urzędu, w celu uniknięcia wygaśnięcia zezwoleń, na podstawie art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Organ ustalił wysokość opłaty należnej za korzystanie ze wspomnianych zezwoleń, biorąc za podstawę obliczeń ogólną wartość napojów alkoholowych sprzedanych przez Spółkę w 2000 r. Spółka uważa natomiast, że podstawę taką powinna stanowić – osobno, w odniesieniu do ustalenia opłaty należnej za korzystanie z każdego posiadanego zezwolenia – jedynie wartość tych napojów alkoholowych, których zezwolenie dotyczy. Wezwała w związku z tym właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na bezpodstawnym zawyżeniu wysokości opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i do zwrotu nadpłaconej sumy 727,50 zł.
Organ odmówił uwzględnienia żądania zawartego w wezwaniu, wyrażając zapatrywanie, że wysokość opłaty została ustalona zgodnie z prawem.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka podtrzymała swoje stanowisko, twierdząc, że podstawę ustalania tej opłaty powinna stanowić osobno uwzględniana – w odniesieniu do każdego zezwolenia – wartość tego rodzaju napojów alkoholowych, których dotyczy konkretne zezwolenie.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Na tle tak ustalonego stanu faktycznego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że spór między stronami toczy się o zasadę ustalania wysokości opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, w każdym następnym roku kalendarzowym przypadającym po roku, w którym otrzymano zezwolenie.
Sąd uznał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym (w dacie wyrokowania przyp. NSA) kwestia ta nie budzi wątpliwości, gdyż została w sposób niebudzący wątpliwości uregulowana w art. 111 ust. 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Za uwzględnieniem skargi przemawiały jednak – także w stanie prawnym obowiązującym w dniu 31 stycznia 2001 r., kiedy to należało przesądzić kwestię wysokości opłaty należnej od spółki "M." – następujące względy.
Zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych wydawane były (i wydawane są nadal) oddzielnie w odniesieniu do poszczególnych rodzajów tych napojów. Przepis art. 111 ust. 2 ustawy przewiduje z kolei konieczność obliczenia pierwszej opłaty osobno w odniesieniu do każdego udzielonego zezwolenia, przy czym wysokość tej opłaty nie była i nie jest jednolita dla zezwoleń na detaliczną sprzedaż poszczególnych asortymentów tych napojów. Przedsiębiorca może otrzymać zezwolenia w różnym czasie na różne okresy. Powyższe zdaniem Sądu uzasadnia wniosek, iż każde udzielone "zezwolenie alkoholowe" powoduje powstanie osobnego stosunku prawnego. Wobec tego, że na podmiocie posiadającym takie zezwolenie lub zezwolenia ciąży obowiązek uiszczenia opłat za korzystanie z tego zezwolenia lub zezwoleń, w każdym kolejnym roku kalendarzowym, to w tej sytuacji w ramach odrębnych stosunków prawnych podmiot ten będzie mógł według swego uznania regulować wielkość sprzedaży napojów alkoholowych, co będzie miało wpływ na wysokość kolejnych opłat.
Zdaniem Sądu, przedstawiony kierunek wykładni znajduje dodatkowe wsparcie w samym sformułowaniu art. 111 analizowanej ustawy, jako że w poszczególnych ustępach tego artykułu mowa o "opłacie" (liczba pojedyncza) odnoszonej osobno do każdego z zezwoleń.
W stanie prawnym obowiązującym w analizowanym okresie pewne wątpliwości mogło nasuwać użycie przez ustawodawcę w art. 111 ust. 3 sformułowań "punkt sprzedaży" oraz "opłaty alkoholowe", co mogło sugerować zamiar powiązania podwyższonej opłaty z wartością sprzedaży wszystkich napojów alkoholowych, obliczoną globalnie dla danej placówki.
Zdaniem składu orzekającego "przytoczone zwroty ustawowe nawiązywały jednak – także w tamtym czasie – do sytuacji, gdy przedsiębiorca posiadał więcej niż jedno zezwolenie, dotyczące tego samego punktu sprzedaży. Ustawowa dyspozycja uwzględniania wartości sprzedaży wszystkich wyrobów oznaczała zaś tylko możliwość podwyższenia każdej opłaty jednostkowej, należnej za korzystanie z poszczególnego zezwolenia, jeżeli nastąpiło przekroczenie założonego limitu sprzedaży danego asortymentu napojów alkoholowych".
Ponadto według Sądu, ustalanie opłaty z uwzględnieniem globalnej wartości sprzedanego alkoholu i podwyższenie wszystkich jednostkowych opłat należnych od każdego posiadanego przez przedsiębiorcę zezwolenia, gdy w placówce przekroczony został łączny limit sprzedaży, prowadziłoby do nieuzasadnionego nierównego traktowania poszczególnych przedsiębiorców. Skutkowałoby bowiem koniecznością automatycznego podwyższania wysokości kolejnych opłat, niezależnie od tego, w której grupie napojów alkoholowych przekroczono limit.
Prezydent Miasta J. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną opartą na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że opłata za korzystanie z zezwoleń na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych winna być naliczana osobno od każdego zezwolenia – domagał się zmiany zaskarżonego wyroku i orzeczenia, iż czynność zaskarżona jest skuteczna.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż zarzut dotyczy naruszenia art. 111 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
W dniu wydania zezwoleń w przepisie art. 111 ust. 3 ustawodawca użył sformułowania "wyroby alkoholowe", co wskazuje na sposób naliczania opłaty od wartości sprzedaży wszystkich napojów alkoholowych obliczonej globalnie dla całej placówki. Takim kryterium posłużono się naliczając opłatę Spółce.
Wartość sprzedaży więc ustalono dla całego punktu sprzedaży łącznie, a nie dla każdego rodzaju napoju alkoholowego, na którego sprzedaż wydawane jest odrębne zezwolenie.
W tym sanie rzeczy uważa, iż zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stanowisko nie jest trafne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną "M." spółka z o.o. wniosła o jej oddalenie, twierdząc, że nieścisłość zapisu ustawowego nie dawała podstaw do zastosowania przyjętej przez Prezydenta Miasta J. metody obliczenia wysokości opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż wyrobów alkoholowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Na wstępie podkreślić należy, że normy prawa administracyjnego, jako normy bezwzględnie obowiązujące, powinny być stosowane i brane pod uwagę w kształcie istniejącym w dacie ich stosowania.
Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości na podstawie kryterium zgodności z prawem aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny stosowanie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), dalej u.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W dniu 27 stycznia 2001 r., tj. w dniu wykonania czynności materialno-technicznej, która jest przedmiotem zaskarżenia, obowiązywał przepis art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230 ze zm.) w następującym brzmieniu:
ust.
- W celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18.
- Opłatę, o której mowa w ust. 1, pobiera się corocznie w wysokości odpowiadającej urzędowej cenie detalicznej:
- 5 litrów spirytusu luksusowego za każdy rok objęty zezwoleniem na sprzedaż napojów zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa,
- 5 litrów spirytusu luksusowego za każdy rok objęty zezwoleniem na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa),
- 20 litrów spirytusu luksusowego za każdy rok objęty zezwoleniem na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu.
- Opłatę, o której mowa w ust. 2, podwyższa się:
- o 50% w przypadku punktów sprzedaży, których wartość sprzedaży wyrobów alkoholowych w roku poprzednim przekroczyła równowartość 10.000 EURO, ustaloną przy zastosowaniu kursu kupna walut obcych ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski z dnia 31 grudnia tego roku,
- o 100% w przypadku punktów sprzedaży, których wartość sprzedaży wyrobów alkoholowych w roku poprzednim przekroczyła równowartość 30.000 EURO, ustaloną przy zastosowaniu kursu kupna walut obcych ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski z dnia 31 grudnia tego roku.
- Opłata, o której mowa w ust. 1, wnoszona jest do kasy gminy w każdym kolejnym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem, w terminie do dnia 31 stycznia danego roku, wraz z pisemnym oświadczeniem o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim.
- W roku nabycia lub utraty ważności zezwolenia opłatę, o której mowa w ust. 1, uiszcza się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, z tym że pierwsza opłata wnoszona jest przed wydaniem zezwolenia.
Opłata, o której mowa w art. 111 jest świadczeniem publicznoprawnym i w myśl art. 3 ust. 2 lit. d ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz.U. Nr 150, poz. 983 ze zm.) stanowi dochód budżetu gminy.
Stosownie zaś do treści art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) w uchwale budżetowej gminy określa się także dochody z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i wydatki na realizację zadań określonych w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. A zatem dochody uzyskane przez gminę z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczone są na realizację celów określonych w ustawie i uchwale budżetowej.
Z treści art. 111 ust. 2 wynika, że opłatę za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych ustalono jako równowartość urzędowej ceny detalicznej spirytusu luksusowego "za każdy rok objęty zezwoleniem", przy czym opłata ta jest zróżnicowana w zależności od zakresu zezwolenia.
Jest ona wyższa w przypadku zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu i niższa od zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości poniżej 18% alkoholu.
Z przepisu tego wynika nadto, że prawodawca dla potrzeby ustalenia opłaty podzielił alkohol będący w sprzedaży na trzy grupy, przy czym w grupie pierwszej i drugiej przyjął progi maksymalne, a w trzeciej próg minimalny zawartości alkoholu. Dla każdej z tych grup ustalił oddzielnie wysokość świadczenia publicznoprawnego, czyli opłatę za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu należnego do danej grupy.
W myśl ust. 3 art. 11 cytowanej ustawy, opłatę, o której mowa w ust. 2 podwyższa się – zgodnie z tym co powiedziano wyżej, dotyczy to każdego świadczenia publicznoprawnego – opłaty, o której mowa w ust. 2 – jeżeli zostaną spełnione warunki wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu.
Stosownie do pktu 1 ust. 3, opłatę – o której mowa w ust. 2 – podwyższa się o 50% w przypadku punktów sprzedaży, których wartość sprzedaży wyrobów alkoholowych w roku poprzednim przekroczyła równowartość 10.000 Euro.
W przepisie tym jest mowa o punktach sprzedaży – co w słownikach języka polskiego oznacza m.in. "miejsca przeznaczone do wykonywania specjalnych czynności, prac" – a więc miejscach sprzedaży. Użyte określenie w ustawie "wartość sprzedaży wyrobów alkoholowych" jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości, że obejmuje ono wszystkie wyroby alkoholowe przeznaczone do sprzedaży w danym punkcie sprzedaży niezależnie do zawartości w nich alkoholu.
Te same reguły odnoszą się do pkt 2 ust. 3 art. 11 powołanej wyżej ustawy, który stanowi o podwyższeniu o 100% opłaty, o której mowa w ust. 2, w sytuacji gdy wartość sprzedaży wyrobów alkoholowych przekroczyła 30.000 Euro.
Z wyżej przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok oparty został na niewłaściwych przesłankach wynikających z błędnej wykładni art. 111 ust. 3 cytowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i zwalczaniu alkoholizmu i dlatego na podstawie art. 185 u.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.