Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt V SA 1932/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Dyrektora Izby Celnej Port Lotniczy w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2002 r., nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z 17 kwietnia 2003 r. Dyrektor Izby Celnej Port Lotniczy w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 26 lutego 2003 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w Warszawie nr [...] z dnia 16 kwietnia 2002 r.
Od decyzji organu II instancji strona złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie przepisów prawa celnego oraz Ordynacji podatkowej zawartych w rozdziale IX Kodeksu celnego i w dziale IV Ordynacji podatkowej.
Dyrektor Izby Celnej Port Lotniczy w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 r. oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Warszawie.
W ocenie Sądu brak było podstaw do przyjęcia, że trzyletni termin, o jakim jest mowa w treści art. 2652 pkt l Kodeksu celnego powinien być liczony od daty wydania decyzji w sprawie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe. W ocenie Sądu dług celny powstaje - zgodnie z art. 209 § 2 Kodeksu celnego – z chwilą przyjęcia zgłoszenia celnego.
Zdaniem Sądu niesłuszne było stanowisko skarżącej, zgodnie z którym w istocie dług celny w sprawie nie powstał, bo kwota cła, wyliczona zarówno w zgłoszeniu celnym jak i w decyzji z 16 kwietnia 2002 r. korygującej wartość celną i kwotę długu celnego wynosi "0" ze względu na zerową stawkę celną. Sąd stwierdził, że przyjęcie zgłoszenia celnego powoduje z mocy prawa objęcie towaru procedurą celną i określenie długu celnego (art. 65 § 3 Kodeksu celnego). W przypadku, gdy w zgłoszeniu celnym dla towaru zastosowana zostanie stawka "0", kwota długu celnego niezależnie od wartości celnej będzie miała wartość zerową. W przedmiotowej sprawie prawidłowo przyjęto, że datą zgłoszenia celnego była data 6 grudnia 1999 r. a nie data 16 kwietnia 2002 r., tj. data wydania decyzji korygującej wartość celną w zgłoszeniu celnym wydanej w wyniku czynności kontrolnych na podstawie art. 65 § 4 Kodeksu celnego.
Za niesłuszny Sąd uznał również zarzut nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji z dnia 17 kwietnia 2003 r. ze względu na naruszenie treści art. 2621 § 2 Kodeksu celnego. Zarzut ten dotyczył Dariusza Pirogowicza, który podpisał pismo z dnia 1 kwietnia 2003 r. Funkcjonariusz ten wydał z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej Port Lotniczy w Warszawie decyzję z dnia 26 lutego 2003 r., którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2002 r. Podpisał on również pismo z dnia l kwietnia 2003 r. skierowane do strony, w którym w oparciu o art. 200 § l ustawy Ordynacja podatkowa poinformował stronę, że przed wydaniem decyzji, organ wyznaczył stronie 7-dniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, w czasie którego może ona skorzystać z przysługującego jej prawa, a nadto, że sprawę prowadzi J.A.. Z faktu podpisania tego pisma skarżąca wysnuła wniosek, że osoba, która go podpisała prowadziła postępowanie dowodowe, co skutkuje jej wyłączeniem. Brak jej wyłączenia prowadzi zaś do zaistnienia podstawy do wznowienia postępowania, a co za tym idzie jest to podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, podpisanie pisma powinno być wobec tego traktowane zgodnie ze stanem faktycznym i jego znaczeniem w sprawie, a więc jako czynność informacyjno-techniczna, podjęta po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zmierzająca do poinformowania strony o przysługujących jej uprawnieniach. Zdaniem Sądu, uznać zatem należy, że funkcjonariusz nie brał udziału w prowadzeniu postępowania dowodowego i wydaniu decyzji w rozumieniu art. 262 ¹ § 2 Kodeksu celnego.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2004 r. o sygn. akt V SA 1932/03 w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi od decyzji, która naruszała przepisy art. 2652 pkt 1 ustawy z 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny w związku z art. 65, art. 3 § 1 pkt 2 i art. 209 § 2 Kodeksu celnego. Zaskarżony wyrok narusza art. 65 i art. 3 § 1 pkt 2 Kodeksu celnego poprzez ich błędną interpretację, w związku z czym błędnie zastosowano art. 209 § 2 i art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego. W zaskarżonym wyroku dokonano także błędnej wykładni art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego;
- art. 145 § 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi przy istnieniu wad postępowania administracyjnego uzasadniających wznowienie postępowania wobec naruszenia art. 2621 § 2 Kodeksu celnego w związku z art. 240 § 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie art. 2652 pkt 1 w ogóle nie mógł mieć zastosowania, gdyż dług celny w istocie nie powstał. Kwota cła wyliczona zarówno w zgłoszeniu celnym, jak i decyzji uznającej to zgłoszenie za nieprawidłowe wynosi "0". Jeżeli należności celne wynoszą "0" to nie można twierdzić, że powstało jakiekolwiek zobowiązanie do ich uiszczenia, a więc że powstał dług celny. Twierdzenie takie pozostawałoby w sprzeczności z językowym, a także normatywnym znaczeniem słów - "zobowiązanie do uiszczenia". Nie można być zobowiązanym do uiszczenia kwoty wynoszącej "0". Taka kwota bowiem nie ma żadnej wartości, a więc nie istnieje przedmiot świadczenia pieniężnego.
Bezprzedmiotowe jest też powoływanie się na art. 209 § 2 Kodeksu celnego, gdyż przepis ten określa moment powstania długu celnego, pod warunkiem jednak, że dług ten powstał, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Zdaniem skarżącej, brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw dla stosowania terminu przedawnienia określonego w art. 2652 Kodeksu celnego, gdy przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji ma być decyzja, która nie określa długu celnego, a jedynie niektóre elementy kalkulacyjne.
W opinii skarżącej, postępowanie odwoławcze prowadzone było z naruszeniem art. 2621 § 2 Kodeksu celnego, gdyż brała w nim udział osoba, która podpisała decyzję, od której było składane odwołanie. Decyzja drugiej instancji była więc obarczona wadą, o której mowa w art. 240 § 1 pkt. 3 Ordynacji podatkowej z odpowiednim zastosowaniem art. 2621 § 2 Kodeksu celnego, co stanowi podstawę uchylenia tej decyzji.
Dodatkowo skarżąca wskazała na to, że czynności związane z art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej nie mają charakteru jednie formalnego, gdyż statuują jedną z podstawowych zasad postępowania - zasadę udziału strony w tym postępowaniu, co znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach o identycznym stanie faktycznym uchylił zaskarżone decyzje Dyrektora Izby Celnej Port Lotniczy w Warszawie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 183 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania sądowego wymienionymi w § 2 tego artykułu, z których żaden w sprawie nie zachodzi.
Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.
W związku z tym, oceny w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wtedy, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przy istnieniu wad postępowania administracyjnego uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego wobec naruszenia art. 262¹ § 2 Kodeksu celnego w związku z art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za uzasadniony. W skardze kasacyjnej słusznie wskazano na brak uzasadnionych podstaw do oddalenia skargi wobec sanowania przez Sąd naruszenia art. 262¹ § 2 Kodeksu celnego przez organ celny.
Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365 – art. 14 pkt 5) i obowiązywał w okresie od dnia 1 maja 2002 r. do 9 sierpnia 2003 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pracownik lub funkcjonariusz celny, który brał udział w wydaniu decyzji, której dotyczył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlegał wyłączeniu od udziału w ponownym rozpatrzeniu sprawy i wydaniu decyzji. Przepis ten miał charakter wyjątkowy, bowiem dotyczył tylko takiego pracownika lub funkcjonariusza celnego, który brał udział w wydaniu decyzji przez dyrektora izby celnej działającego jako organ pierwszej instancji, od decyzji którego nie przysługiwało odwołanie, natomiast strona niezadowolona z takiej decyzji była uprawniona do zwrócenia się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 262¹ § 1 Kodeksu celnego). Regulacja w tym zakresie została zmieniona ustawą z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122), która weszła w życie z dniem 10 sierpnia 2003 r. i jako środek zaskarżenia wprowadziła odwołanie w miejsce dotychczasowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie w tego rodzaju sprawach celnych nie było objęte odesłaniem do odpowiedniego stosowania przepisów art. 12 i działu IV Ordynacji podatkowej (art. 262 Kodeksu celnego). W niniejszej sprawie ustalono w sposób bezsporny, że funkcjonariusz celny Dariusz Pirogowicz podpisał z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej Port Lotniczy w Warszawie decyzję z dnia 26 lutego 2003 r., od której stronie przysługiwało prawo do zwrócenia się do tegoż organu celnego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o czym strona została w tej decyzji pouczona i z prawa tego skorzystała. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w skierowanym do Dyrektora Izby Celnej Port Lotniczy w Warszawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 12 marca 2003 r. Na wniosek strony wszczęte więc zostało postępowanie, w którym Dyrektor Izby Celnej Port Lotniczy w Warszawie, działający jako organ drugiej instancji, zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z dnia 26 lutego 2003 r. Zgodnie z art. 262¹ § 2 Kodeksu celnego funkcjonariusz celny, który podpisał decyzję, od której przysługiwało prawo do zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, był więc wyłączony z mocy prawa od udziału w takim postępowaniu i wydania decyzji. Wyłączenie od udziału w postępowaniu prowadzonym przez dyrektora izby celnej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obejmuje podejmowanie przez funkcjonariusza wszelkich czynności procesowych przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji. W myśl art. 2621 § 2 Kodeksu celnego pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji dyrektora izby celnej działającego w pierwszej instancji, a następnie dokonał czynności procesowej przewidzianej przepisami prawa (podpisał pismo) w postępowaniu odwoławczym – podlega z mocy prawa wyłączeniu, o którym mowa w tym przepisie. Funkcjonariusz celny wyłączony z mocy prawa od udziału w sprawie nie mógł zatem podpisać pisma o wyznaczeniu stronie przez organ terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, a więc podjęcia czynności określonej przepisem art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienny pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku nie jest prawnie uzasadniony. Stwierdzić ponadto należy, że wprawdzie powyższy pogląd NSA został wyrażony na tle stanu prawnego, w którym środkiem zaskarżenia był wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to nie traci on na swojej aktualności po znowelizowaniu przepisu art. 2621 § 2 Kodeksu celnego, w którym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zastąpiono środkiem zaskarżenia, jakim jest odwołanie.
Uzasadnienie wyroku wskazuje, że Sąd takiego rozumowania nie przeprowadził. Dlatego też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy p.p.s.a. należy uznać za uzasadniony.
Nie jest natomiast uzasadniony zarzut skargi w zakresie, w jakim odnosi się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a.).
Przepis art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego, dodany ustawą z dnia 10 kwietnia 1999 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny (Dz. U. Nr 40, poz. 402 – art. 1 pkt 36) wprowadza ograniczenie dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji po upływie 3 lat od dnia powstania długu celnego. Po upływie tego okresu organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca wywodzi, że skoro w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 2 długiem celnym jest powstałe z mocy prawa zobowiązanie do uiszczenia należności celnych, to w sytuacji, gdy należności celne ze względu na zerową stawkę celną wynoszą "0", to nie powstał dług celny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że przyjęcie zgłoszenia celnego powoduje z mocy prawa objęcie towaru procedurą celną (w tej sprawie procedurą dopuszczenia do obrotu) i określenie kwoty wynikającej z długu celnego (art. 65 § 3 Kodeksu celnego) oraz że należności celne są wymagane według wartości celnej towaru w dniu przyjęcia zgłoszenia celnego. Ustawodawca w art. 209 § 2 Kodeksu celnego wprowadził zasadę, że dług celny w przywozie powstaje w chwili przyjęcia zgłoszenia celnego. Trafnie też przyjął Sąd pierwszej instancji, że dla powstania długu celnego i jego wartości istotna jest wartość celna towaru w dniu przyjęcia zgłoszenia celnego. W przypadku, gdy w zgłoszeniu celnym dla towaru zostanie zastosowana stawka celna "0", to kwota długu celnego niezależnie od wartości celnej będzie miała zawsze wartość zerową. Kwota długu celnego mająca wartość zerową w chwili przyjęcia zgłoszenia celnego, może zostać zweryfikowana w trybach przewidzianych w art. 70 i art. 83 Kodeksu celnego np. w sytuacji błędnie zadeklarowanej w zgłoszeniu celnym klasyfikacji taryfowej i związanej z tym stawki celnej. Interpretacja skarżącej dotycząca art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego zdaje się wynikać z faktu, iż błędnie utożsamia pojęcie powstałego z mocy prawa zobowiązania do uiszczenia należności celnych przywozowych (art. 3 § 1 pkt 2 Kodeksu celnego) z czynnością faktyczną, jaką jest zapłacenie kwoty należności celnych w wysokości większej niż "0". Skarżąca na poparcie swojego poglądu w tej mierze nie wskazała żadnego przepisu prawa. Podkreślenia wymaga, że definicja długu celnego w art. 3 § 1 pkt 2 Kodeksu celnego pozostaje w ścisłym związku z zasadą określoną w art. 2 § 1 i § 2 Kodeksu celnego stanowiącą o chwili faktycznego przywozu towaru na polski obszar celny i o powstaniu z mocy prawa obowiązków i uprawnień stron przewidzianych w przepisach prawa celnego. Jednym z takich obowiązków jest powstałe z mocy prawa zobowiązanie do uiszczenia należności celnych przywozowych. Zarzut skarżącej dotyczący sposobu liczenia terminu 3-letniego, o którym mowa w art. 265² pkt 1 Kodeksu celnego nie jest prawnie uzasadniony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, dotyczącym postępowania administracyjnego zakończonego decyzją, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności.
Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1, art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.