Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2004 r. sygn. akt. SA/Bk 1032/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy - uchylił zaskarżone postanowienie, orzekł, że postanowienie to nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: L. P. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, którą Starosta Białostocki wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 19.278 zł za wydobywanie w okresie od 9 lutego 1999 r. do 22 listopada 1999 r. kruszywa z nieruchomości nr [...], położonej we wsi L., gmina D. W toku postępowania odwoławczego skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku o wykonanie i wysłanie na jego adres kserokopii poszczególnych kart sprawy. Jak dowodził, na zapoznanie się z obszernym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie nie pozwalał mu zły stan zdrowia, a kserokopie miały umożliwić stronie przeanalizowanie materiałów sprawy oraz ustosunkowanie się do nich.
Postanowieniem z dnia 25 lutego 2003 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku odmówiło wydania żądanych kserokopii. Powołując się na art. 73 § 1 k.p.a. SKO wywiodło, iż przepis ten przyznaje stronom możliwość przeglądania akt oraz prawo sporządzania z nich notatek i odpisów, a uprawnienia te winny być realizowane przez strony we własnym zakresie. Organ ma jedynie obowiązek zapewnić korzystanie z możliwości prawnych, jakie przewiduje omawiany przepis, w tym utrwalenia na własny użytek wiadomości (materiałów) zawartych w aktach przez ich notowanie, wykonywanie odpisów. Uprawnieniem strony jest zatem jedynie domaganie się uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów - w tym kserokopii z akt sprawy lub wydania jej uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadnia to ważnym interesem.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, iż nie był w stanie w wyznaczonym terminie zapoznać się z całością akt sprawy, z uwagi na zły stan zdrowia i rozmiar materiału dowodowego, natomiast SKO pozbawiło go możliwości czynnego uczestnictwa w toczącym się postępowaniu, co miało zasadniczy wpływ na końcowe rozstrzygnięcie, jakie zapadło w sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z dnia 30 czerwca 2003 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. P. podniósł, iż w pismach skierowanych do organów w trakcie postępowania administracyjnego, jak również we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w dostateczny sposób wykazał swój ważny interes jak i okoliczności, które uniemożliwiły mu zapoznanie się z aktami sprawy.
Sąd podkreślił, iż L. P. w toku postępowania wyraził chęć sporządzenia przez siebie kopii wskazanych dokumentów z akt administracyjnych sprawy. SKO wykonało kserokopie niektórych kart sprawy, argumentując, iż spełnienie w całości żądania skarżącego przekracza granice grzeczności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wskazał, że rozpoznawana sprawa dotyczy zagadnienia udostępnienia odpisów dokumentów z akt sprawy administracyjnej, uregulowanego w art. 73 k.p.a. Przepis ten, przewiduje dwa odrębne stany faktyczno - prawne i związane z nimi z jednej strony obowiązki organu administracji państwowej, a z drugiej odpowiednie uprawnienia strony. Na gruncie § 1 omawianego przepisu w orzecznictwie utrwalony został pogląd, że strona ma prawo sporządzać notatki i odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, tym samym brak jest podstaw prawnych do odmowy sporządzenia kopii tych pism za pomocą kserokopiarki, a problem sprowadza się jedynie do ustalenia odpłatności za powyższą czynność.
Na podstawie § 2 tego przepisu Sąd wskazał, że ważnym interesem strony może być już samo posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych. Obowiązek sporządzenia uwierzytelnionych odpisów i przesłania ich stronie obciąża organ administracji państwowej jednak tylko wtedy, gdy strona nie ma możliwości sporządzenia odpisów dokumentów i uzyskania ich uwierzytelnienia.
Sąd stwierdził, że organ w trakcie prowadzonego postępowania winien ustalić w sposób bezsprzeczny treść żądania strony oraz to, która z przedstawionych powyżej regulacji ma zastosowanie w sprawie. Niewyjaśniona w sprawie niniejszej pozostała bowiem kwestia - czy skarżący żądał od organu przesłania uwierzytelnionych odpisów kart akt administracyjnych, czy też chodziło mu o odpisy, o których mowa w art. 73 § 1 k.p.a., zaś starania podjęte przez SKO (pisma z dnia 7 kwietnia 2003 r. i 12 maja 2003 r.) nie doprowadziły do uzyskania w tej materii jednoznacznej odpowiedzi, a na ich podstawie organ odmówił skarżącemu wydania kserokopii poszczególnych kart z akt sprawy.
Zdaniem Sądu, ustalenie powyższego miało fundamentalne znaczenie w niniejszej sprawie, od tego zależał bowiem zakres obowiązków nałożonych przez wskazane wyżej przepisy na organ administracji, bądź też uprawnień przyznanych stronie. W rozpoznawanej sprawie ponad wszelką wątpliwość skarżący wykazywał ważny interes w żądaniach otrzymania odpisów wskazanych kart sprawy. Interesem tym było uczestnictwo w toczącym się postępowaniu w możliwie pełnym zakresie, czego wyrazem była potrzeba posiadania przez stronę dokumentów, które mogły być wykorzystane przez nią w przedmiotowej sprawie. Sąd stwierdził, że z uwagi na zły stan zdrowia skarżący nie mógł zapoznać się z aktami sprawy w siedzibie organu ani sporządzić ich odpisów. Skarżący zarówno z uwagi na brak wykształcenia prawniczego, jak i na stan zdrowia nie znał różnicy w sformułowaniach żądania, co nakładało na organ obowiązki z art. 9 k.p.a. Obowiązki te nie zostały wykonane, a sprawę rozpoznano z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.
Sąd uznał, że te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego skutkowały uchyleniem zaskarżonego postanowienia a rozpoznając sprawę obecnie SKO zobowiąże skarżącego do sprecyzowania żądania, przystępnie formułując zobowiązanie i wyjaśniając mu różnice prawne w oparciu wniosku o treść art. 73 § 1 k.p.a., w stosunku do żądania z art. 73 § 2 k.p.a. i dopiero po jasnym wypowiedzeniu się w danym przedmiocie - rozpozna wniosek zgodnie z żądaniem.
Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku złożyło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła:
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej ustawą procesową) poprzez bezzasadne ustalenie na podstawie akt sprawy administracyjnej, że nastąpiło naruszenie przez Kolegium przepisów art. 7, 9, 77 § 1 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że - zajmując negatywne stanowisko w sprawie wniosku o sporządzenie z akt sprawy kserokopii określonych kart i wysłanie ich na adres domowy skarżącego - organ administracji nie ma obowiązku wydawania stronie nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt sprawy. Strona postępowania może bowiem domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów (w tym kserokopii), lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem.
SKO w Białymstoku podniosło, że w pismach z dnia 7 kwietnia 2003r. i z dnia 12 maja 2003r. dało skarżącemu możliwość ponownego wypowiedzenia się co do treści wniosku, a zatem umożliwiło skarżącemu skorygowanie wniosku w sposób, który dawałby podstawę do jego rozpatrzenia w trybie art. 73 § 2 k.p.a. Ponadto skarżący - wbrew stanowisku Sądu - zdawał sobie sprawę z różnicy pomiędzy żądaniem sporządzenia i wydania kserokopii dokumentów, a żądaniem sporządzenia przez organ i wydania uwierzytelnionych kopii kart z akt sprawy, czemu wyraźnie dał wyraz w swoim piśmie z dnia 7 marca 2003r. Bezpodstawny jest zatem, zdaniem strony skarżącej, zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o skutkach niewłaściwego sformułowania żądania.
SKO w Białymstoku podnosi, iż w uchylonym przez Sąd I instancji postanowieniu, przyjęto dominujący w orzecznictwie NSA pogląd, że treść art. 73 § 1 k.p.a. nie stanowi dla organu obowiązku sporządzenia i wydania z akt sprawy kserokopii dokumentów. Sąd I instancji przyjął w zaskarżonym wyroku, nie mające uzasadnienia w aktach sprawy stanowisko, że Kolegium dopuściło się istotnego naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w swojej argumentacji powołał się na wykładnię przepisów art. 73 k.p.a., nie znajdującą potwierdzenia w utrwalonym orzecznictwie, a nawet sprzeczną z jego doktrynalną linią. Uwzględnienie skargi nastąpiło więc bez wykazania, że organ administracji publicznej wydał postanowienie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Działanie takie narusza przepis art. 145 § 1 pkt i lit. c) ustawy procesowej. Z powyższych względów skarżący uznał, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy procesowej, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy procesowej skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie / pkt i art. 174 / jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy / pkt 2 omawianego przepisu /. Ustawowe określenie drogiej z podstaw skargi kasacyjnej nie posługuje się pojęciem błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania przepisów postępowania, ale nie może budzić wątpliwości to, że przepis ten również obejmuje te pojęcia. Wskazane naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, o którym mowa w komentowanym pkt 2 art. 174 ustawy procesowej dotyczą zatem błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Opierając skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy procesowej należy nie tylko wskazać przepis prawa procesowego, który został naruszony i określić postać tego naruszenia, ale także uzasadnić istnienie istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik postępowania sądowoadministracyjnego.
Prawidłowe skonstruowanie skargi kasacyjnej ma decydujące znaczenie dla wyniku postępowania kasacyjnego, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu występowanie przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 ustawy procesowej.
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy procesowej, a z konstrukcji zarzutu wynika, iż uchybienie Sądu I instancji polegało na niewłaściwym zastosowaniu tegoż przepisu. Przywołany przepis stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy procesowej może mieć miejsce zarówno wtedy, gdy Sąd bezpodstawnie uzna, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, jak i wówczas, gdy mimo prawidłowych ustaleń Sądu w tym zakresie, błędnie zostanie oceniony wpływ stwierdzonych i niekwestionowanych uchybień na wynik sprawy administracyjnej. W obydwu wypadkach niewłaściwe zastosowanie przepisu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było skutecznie na tej podstawie wnieść skargę kasacyjną.
Strona skarżąca uważa, iż niewłaściwe zastosowanie omawianej normy prawa procesowego polegało na tym, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż doszło do uchybienia przepisom art. 7, art.9, art. 77 § 1 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej twierdzi zatem, że w toku postępowania administracyjnego organ nie uchybił powinnościom wynikającym z art. 9 k.p.a., a tym samym nie naruszył pozostałych przepisów tej ustawy, wymienionych w motywach orzeczenia Sądu I instancji. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż Sąd I instancji powiązał zasadę wynikającą z art. 9 k.p.a. z art. 73 k.p.a., kładąc nacisk na to, że przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczno-prawne i związane z nimi z jednej strony obowiązki organu administracji, a z drugiej odpowiednie uprawnienia strony, po czym przyjął, iż skarżący zarówno z uwagi na brak wykształcenia prawniczego jak i na stan zdrowia nie znal różnicy w sformułowaniu żądania, co nakładało na organ obowiązki z art. 9 k.p.a.
Przytaczany wielokrotnie przepis art. 9 k.p.a. ustanawia zasadę ogólną obowiązku organów administracji publicznej do udzielania informacji faktycznej i prawnej. Stosownie do tej zasady organ zobowiązany jest do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawnej, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub nie korzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Na tle tych rozważań dotyczących zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej podstawowe znaczenie dla sprawy ma odpowiedź na pytanie, czy strona skarżąca, będąca organem prowadzącym postępowanie administracyjne, poinformowała stronę tegoż postępowania o różnicach wynikających z poszczególnych sytuacji określonych w art. 73 k.p.a., właśnie w aspekcie pozytywnego załatwienia wniosku.
Odnosząc się do tej zasadniczej kwestii baczyć należy, że uzasadniając postawiony w skardze kasacyjnej zarzut strona skarżąca skoncentrowała się na piśmie L. P. z dnia 7 marca 2003 r., które jej zdaniem świadczy o tym, że zdawał on sobie sprawę z różnicy pomiędzy żądaniem sporządzenia przez organ i wydania kserokopii dokumentów, a żądaniem sporządzenie przez organ i wydania uwierzytelnionych kopii kart z akt sprawy. W piśmie tym L. P. wyjaśnił, że zwrócił się do organu z " uprzejmą prośbą " o wykonanie w siedzibie Kolegium kserokopii poszczególnych akt sprawy "bez potrzeby traktowania ich jako uwierzytelnione odpisy". Wbrew temu co twierdzi organ w uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej, z treści tego pisma nie wynika, aby strona znała konsekwencje prawne takiej deklaracji, lecz jedynie świadczy to o tym, że rozumiała różnice pomiędzy kserokopią dokumentu a dokumentem uwierzytelnionym. Ponadto nawet ta jak się wydaje jednoznaczna deklaracja strony traci na swej jednoznaczności, jeżeli zostanie skonfrontowana z jej kolejnymi pismami, w których pisze dalej o kserokopii poszczególnych stron, a jednocześnie wskazuje i wykazuje swój ważny interes w uzyskaniu uwierzytelnionych kopii / pismo z dnia 24 czerwca 2003 r./.
Z tych przyczyn nie można nie podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż w toku postępowania naruszono wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przepisy prawa procesowego.
W skardze kasacyjnej podniesiono także i to, iż Sąd I instancji powołał się na wykładnię przepisów art.73 kpa nie znajdującą potwierdzenia w utrwalonym orzecznictwie "a nawet sprzeczną z jego doktrynalna linią". Podniesiono ten problem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie stawiając równocześnie zarzutu naruszenia komentowanego przepisu. Niemniej jednak zauważyć należy, że kasator błędnie odczytał pogląd Sądu I instancji w tej kwestii. Gdyby bowiem Sąd uważał, że z art. 73 § 1 k.p.a. wynika nie tylko obowiązek umożliwienia strome przeglądania akt sprawy oraz sporządzenia z nich notatek i odpisów, ale także sporządzania i doręczenia kserokopii akt to dałby temu wyraz wskazując na uchybienie temu przepisowi jak i formułując odpowiednie zalecenia co do dalszego toku postępowania administracyjnego.
Nie ma racji strona skarżąca również w tym, że upatruje sprzeczność pomiędzy przytoczonymi przez Sąd I instancji wyrokami dotyczącymi wykładni art. 73 § 1 k.p.a.. Zarówno bowiem w wyroku z dnia 29 marca 2001 r. sygn akt II S.A. 2580/00 / publ. Wokanda 2002/1/26/ jak i w wyroku z dnia 8 kwietnia 1998 r. sygn I SA / Gd 1657/97 / niepubl / Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia tychże pism za pomocą kserokopiarki jak i innych nowoczesnych urządzeń. Nie oznacza to jednak, że strona postępowania może żądać aby takie kserokopie wykonał i dostarczył sam organ, gdyż sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Uważna lektura uzasadnień wskazanych orzeczeń wskazuje, iż nie ma w nich takiej sprzeczności jakiej dopatruje się strona skarżąca.
Z naprowadzonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i oddalił ją na podstawie art. 184 ustawy procesowej. Ponieważ stronie tego postępowania kasacyjnego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2005 r. przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmujące min. ustanowienie adwokata rozstrzygając o kosztach postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 1 ustawy procesowej w zw. z art. 205 § 3 tej ustawy i § 18 pkt 2 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu / Dz.U. Nr 163, poz. 1348 / orzeczono jak w sentencji.