Uzasadnienie
1. Wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., VIII SAB/Wa 31/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. L. oraz I. L. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w W. w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawę prawną orzeczenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej Ppsa.
2. Jak wywiedziono w motywach orzeczenia, pismem z dnia 13 sierpnia 2009 r. skarżący wystąpili do Dyrektora Izby Skarbowej w W. (Ośrodek Zamiejscowy w R.) z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. z dnia 27 stycznia 2009 r. W piśmie tym zawarty był również wniosek o wstrzymanie wykonania w.w. decyzji.
Dyrektor Izby Skarbowej, postanowieniem z dnia 11 września 2009 r., odmówił wstrzymania wykonania w.w. decyzji, zaś postanowieniem z dnia 9 października 2009 r. wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, tj. 2 miesiące od dnia otrzymania akt sprawy z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ wyjaśnił, że zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowana jest okolicznością znajdowania się akt sprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, a to w związku ze złożoną skargą na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 2 kwietnia 2009 r., stwierdzające, że odwołanie od decyzji Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. z dnia 27 stycznia 2009 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Pismem z dnia 14 października 2009 r., skierowanym do Ministra Finansów, skarżący złożyli ponaglenie na Dyrektora Izby Skarbowej wskazując, że uchyla się od rozpoznania ich wniosku z dnia 13 sierpnia 2009 r. o wszczęcie postępowania w celu stwierdzenia nieważności ww. decyzji podatkowej z dnia 27 stycznia 2009 r.
Minister Finansów, postanowieniem z dnia 13 listopada 2009 r., uznał ww. ponaglenie za niezasadne. Organ wskazał, że Dyrektor Izby Skarbowej w ustawowym terminie poinformował wnioskodawców, iż sprawa nie zostanie załatwiona w tym terminie. Nie bez znaczenia pozostaje też w tym kontekście fakt – zważywszy na treść art. 139 § 4 Ordynacji podatkowej – że równocześnie z postępowaniem prowadzonym przez organ podatkowy toczy się postępowanie sądowoadministracyjne.
3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej, skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do rozpatrzenia ich wniosku z dnia 13 sierpnia 2009 r. Skarżący podnieśli w szczególności, że organ powinien był zwrócić się do Sądu o wypożyczenie akt sprawy i wyznaczyć nowy termin do jej załatwienia (2 miesiące od uzyskania wypożyczonych akt).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
4. W zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł, że sam fakt niewszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podatkowej nie świadczy o bezczynności organu. Dyrektor Izby Skarbowej odpowiedział bowiem na pismo skarżących w dniu 11 września 2009 r. (postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji) i w dniu 9 października 2009 r. (postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji). Skoro zatem w ustawowym terminie (art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej) organ wypowiedział się co do możliwości załatwienia wniosku skarżących, to nie można zarzucić mu pozostawania w bezczynności.
Natomiast kwestią odmienną jest to, czy zasadne są okoliczności jakie organ przytoczył dla uzasadnienia niemożności załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, błędne jest stanowisko skarżących, że Dyrektor Izby Skarbowej pozostaje w bezczynności, gdyż pod pozorem, iż nie jest w posiadaniu akt sprawy, wyznacza nowy termin do załatwienia sprawy. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby uznać twierdzenia organu w tym zakresie za pozorne czy nieprawdziwe. Skarżący sami przyznają, że organ powinien był akta administracyjne wypożyczyć z Sądu, zamiast czekać na ich zwrot (po prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy). Okolicznością niesporną jest też, że z udziałem skarżących toczą się liczne postępowania podatkowe i sądowoadministracyjne, co czyni wiarygodne twierdzenie, iż przedmiotowe akta mogły w chwili składania wniosku być w dyspozycji innego organu lub sądu.
W konkluzji Sąd wywiódł, że nie sposób skutecznie żądać od organu rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy organ ten nie posiada akt administracyjnych zawierających tę decyzję. Skarga, w której strona domaga się dokonania czynności obiektywnie niewykonalnej lub zgłasza żądania, które nie mogą być spełnione z przyczyn niezależnych od organu, nie może zostać uwzględniona.
5. W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia K. L. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, powołując się na uchybienie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 149 Ppsa, polegające na tym, że Sąd nie uwzględnił skargi na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej i nie zobowiązał organu do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, mimo że ten pozostawał w bezczynności, ponieważ nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej bez istotnej przyczyny.
W uzasadnieniu środka odwoławczego skarżąca podniosła, że poza sporem jest, iż w dacie składania skargi na bezczynność upłynęło ponad dziesięć miesięcy od dnia złożenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. z dnia 27 stycznia 2009 r. (wniosek został złożony w dniu 13 sierpnia 2009 r., a skarga została złożona w dniu 21 czerwca 2010 r.). Sprawa nie została zaś załatwiona. Skarżąca nie kwestionuje przy tym, że akta sprawy, której dotyczy przedmiotowy wniosek, znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Zdaniem skarżącej, fakt ten nie usprawiedliwia jednak bezczynności organu podatkowego, ponieważ przekazanie akt do sądu administracyjnego nie pozbawia organu dostępu do tych akt.
- 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, z wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, który to przepis nie znajduje zastosowania w sprawach dotyczących bezczynności organu administracji publicznej, a w sprawach, w których przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest postanowienie lub decyzja tegoż organu.
Jako powód niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ wskazał fakt znajdowania się akt podatkowych sprawy – w której zgłoszono przedmiotowe żądanie stwierdzenia nieważności decyzji podatkowej – w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie (zob. k. 5 akt adm.).
Zdaniem Sądu, w sprawie wykluczone jest stwierdzenie bezczynności, ponieważ "organ w ustawowym terminie wypowiedział się co do możliwości załatwienia wniosku", a w świetle przytoczonych przezeń okoliczności uzasadniających niemożność terminowego załatwienia sprawy strona zgłosiła żądania, "które nie mogą być spełnione z przyczyn niezależnych od organu" (s. 5-6 uzasadnienia wyroku). Tym samym przyjąć należy, że Sąd uznał ww. okoliczność – znajdowania się akt podatkowych sprawy w Sądzie – za niezależną od organu w rozumieniu art. 139 § 4 w zw. z art. 140 § 2 Ppsa, mimo braku wyraźnego powołania się na treść tych przepisów w motywach orzeczenia.
Wskazane stanowisko Sądu jest jednak niezgodne z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że brak akt sprawy, związany z przesłaniem ich do sądu, nie stanowi przyczyny niezależnej od organu, uniemożliwiającej mu załatwienie sprawy. Jest to bowiem przeszkoda usuwalna; w takiej sytuacji organ powinien wystąpić do sądu z wnioskiem o czasowe wypożyczenie akt administracyjnych w celu niezwłocznego rozpatrzenia sprawy lub też skopiowania tychże akt (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2011 r., I OSK 1503/10, CBOSA; 26 maja 1999 r., III SAB 83/98, POP 2000/4/108). Pogląd ten, podzielany również przez skład orzekający w tej sprawie, koresponduje ze stanowiskiem strony skarżącej, wywiedzionym w skardze kasacyjnej.
Trafnie w związku z powyższym zarzucono naruszenie art. 149 Ppsa (§ 1 – uwaga Sądu) w zw. z art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie przez Sąd wojewódzki, że organ w sposób uzasadniony nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z drugiego z ww. przepisów przez wskazanie (w tymże terminie) powodów uniemożliwiających terminowe rozpatrzenie wniosku skarżącej. Innymi słowy Sąd błędnie uznał, że wskazane przez Dyrektora Izby Skarbowej okoliczności uzasadniały wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 140 § 1-2 Ordynacji podatkowej (wyznaczenie nowego terminu do załatwienia sprawy z przyczyn niezależnych od organu).
W tym stanie rzeczy Sąd wojewódzki powinien ponownie ocenić postępowanie organu mając na względzie, że opóźnienia w rozpatrzeniu sprawy powstałe z przyczyn niezależnych od organu mają miejsce wówczas, gdy mimo dołożenia należytej staranności organ nie mógł dotrzymać terminu załatwienia sprawy, określonego w art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2009 r., I SA/Łd 1322/08, CBOSA).
Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa (co do meritum), a także art. 203 pkt 1 w zw. z art. 209 tej ustawy (w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego).