Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 39/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi K. L. i I. L. na bezczynność Ministra Finansów przez brak doręczenia orzeczenia po rozpoznaniu wniosku z dnia 8 stycznia 1999 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w ocenie skarżących bezczynność Ministra Finansów polega na uchylaniu się od doręczenia im orzeczenia wydanego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Izby Skarbowej z 9 września 1998 r. oraz z 10 grudnia 1998 r. w przedmiocie podatku od towarów i usług za lata 1993-1994, w związku z postępowaniem prowadzonym na skutek ich wniosku z 8 stycznia 1999 r. Przedstawiając stanowisko skarżących i organu, a także tok czynności podjętych przez organ w celu doręczenia decyzji z 14 lipca 2011 r. (wydanych wskutek wniosku skarżących z 8 stycznia 1999 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że w październiku 2011 r. organ ponowił czynność doręczenia tych decyzji (w jednej przesyłce) na adres domowy skarżącej. Sąd podkreślił, że niewątpliwie jedna z tych decyzji została odebrana przez pełnomocnika skarżącej 31 października 2011 r., natomiast doręczenie drugiej decyzji było przedmiotem reklamacji i wyjaśnień między Pocztą Polską a Ministrem Finansów. Zwrócono też uwagę, że faktem niespornym jest, że od obu decyzji skarżąca złożyła odwołania w dniach 15 i 16 listopada 2011 r., z datą nadania 14 listopada 2011 r., jak i na to, że skarżący dopiero w piśmie z 20 lutego 2012 r., skierowanym do Ministra Finansów, wskazali, że podmiot gospodarczy: "K." K. i I. L., ... został zlikwidowany, a w jego miejsce powstał nowy podmiot: "K." K. L., ..., istniejący do 31 stycznia 2010 r. (k.71). W piśmie z 20 czerwca 2011 r., skierowanym do Ministra Finansów, skarżący wskazali jedynie, że podmiot o nazwie: "K." K. i I. L., ... nie istnieje, ale nie podali nazwy, ani adresu siedziby nowego podmiotu gospodarczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję, czy dokonał wymaganej czynności, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej P.p.s.a.), nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż w przypadku skargi na bezczynność organu, gdy określony akt lub czynność zostały dokonane po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpatrzeniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, przywołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych w tym zakresie.
Sąd zwrócił uwagę na to, że z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, iż Minister Finansów dokonał czynności doręczenia dwóch decyzji z 14 lipca 2011 r. skarżącej, reprezentującej następcę podmiotu, którego dotyczyły decyzje, będące przedmiotem postępowania nieważnościowego, a wykonanie tej czynności miało miejsce w październiku 2011 r., tj. po wpływie skargi na bezczynność, ale przed wydaniem orzeczenia przez Sąd. Podkreślono, że nie jest możliwe zobowiązanie organu do doręczenia wydanych decyzji, jeśli one zostały już skutecznie doręczone. Ze względu na to, że organ administracji pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi (bo nie doręczył skutecznie wydanych decyzji), ale przestał być bezczynny, Sąd pierwszej instancji uznał, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 149 P.p.s.a.), polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi na bezczynność i nie zobowiązał organu do doręczenia skarżącym decyzji z 14 lipca 2011 r., mimo że organ pozostawał w bezczynności nie doręczając stronom decyzji, pomimo jej wydania, czym dopuścił się naruszenia art. 139 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej O.p.) bez istotnej przyczyny. Strona zarzuciła orzeczeniu także naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami tego przepisu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał m.in. na wątpliwości co do adresata decyzji z 14 lipca 2011 r., gdyż jako adresaci nie zostali wskazani skarżący.
Odnosząc się do kwestii doręczenia decyzji z 14 lipca 2011 r. autor skargi kasacyjnej wskazał, że jedna z tych decyzji doręczona została 31 października 2011 r. skarżącej (co wynika wprost z dowodu potwierdzenia doręczenia), natomiast druga decyzja nie została jej doręczona, a o jej wydaniu skarżąca dowiedziała się z akt sprawy sądowoadministracyjnej (VIII SAB/Wa 38/11 i VIII SAB/Wa 39/11). Pełnomocnik podkreślił równocześnie, że żadna z decyzji nie została doręczona skarżącemu.
Zdaniem strony gołosłowne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż doręczył decyzje skarżącym. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd nie odniósł się do większości zarzutów podniesionych w skardze i w pismach procesowych, a z treści uzasadnienia nie wynika, z jakiego powodu uznano, że organ doręczył skarżącym decyzję z 14 lipca 2011 r. W ramach tego zarzutu strona wskazała też na wyciąganie przez Sąd nieprawidłowych wniosków z pism skarżących.
Autor skargi kasacyjnej podniósł także, że dotychczas organ nie wydał im decyzji, którą, zgodnie z postanowieniem z 30 maja 2011 r., miał wydać do 15 lipca 2011 r., powołując argumentację mającą świadczyć o tym, że decyzję z 14 lipca 2011 r. takimi decyzjami nie są.
W piśmie procesowym z 29 czerwca 2012 r. Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując na niezasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed odniesieniem się do zarzutów kasacyjnych należy podkreślić, że przedmiotem skargi skarżących była bezczynność Ministra Finansów wyrażająca się w niedoręczeniu im rozstrzygnięcia ich wniosku z 8 stycznia 1999 r. Tak zakreślone granice przedmiotowej sprawy wyznaczają kwestie, do których w toku niniejszego postępowania sąd administracyjny może się odnieść. Nie należą do nich z pewnością podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie związane z bezczynnością Ministra Finansów w wykonywaniu innych obowiązków niż doręczenie rozstrzygnięć wniosku z 8 stycznia 1999 r. (np. obowiązku "wydania prawidłowej decyzji"), jak i kwestie dotyczące treści decyzji z 14 lipca 2011 r.
Należy zaznaczyć, że zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem (a nie wyrokiem, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej) Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie sądowe uznając, że już po jego wszczęciu organ doręczył decyzje, na które wskazywała strona, tym samym wywiązując się z obowiązku, w którego wypełnianiu skarżący zarzucali bezczynność. Strona nie kwestionuje tego, że uczynienie zadość obowiązkowi byłoby przyczyną umorzenia postępowania, podnosi natomiast, że Sąd błędnie uznał, iż do doręczenia decyzji z 14 lipca 2011 r. w październiku 2011 r. doszło. Stanowisko strony w tym zakresie nie zasługuje na podzielenie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślenia wymaga, że w granicach skargi na bezczynność w zakresie doręczenia danego pisma nie podlegają badaniu wszystkie okoliczności z tym doręczeniem związane, jak zdaje się uważać strona. Dla stwierdzenia zasadności umorzenia postępowania przez Sąd pierwszej instancji konieczne jest jedynie stwierdzenie, że organ doręczył stronie rozstrzygnięcia, których niedoręczenia dotyczy skarga na bezczynność. To, czy jest to doręczenie skuteczne, prawidłowe i wywołujące wszystkie skutki prawne w istocie stanowi kwestię drugoplanową. Z akt sprawy i stanowiska organu wynika, że w październiku 2011 r. wysłano do skarżącej – na jej adres domowy – obie decyzje z 14 lipca 2011 r. Przedstawiono argumentację wskazującą na powody, dla których nie dokonano takiego doręczenia wobec skarżącego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że przyczyny te (w postaci kontynuowania działalności gospodarczej wyłącznie przez skarżącą) zostały uznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za zasadne, a niedoręczenie decyzji skarżącemu nie zostało uznane za świadczące o bezczynności organu. Do stanowiska przedstawionego w tym zakresie przez organ i Sąd pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej nie odniósł się w żaden sposób, tym samym należy stwierdzić, że go nie zakwestionował. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, iż Sąd ten nie może samodzielnie uzupełniać czy precyzować podnoszonych przez stronę zarzutów, czy argumentacji przywoływanej na ich uzasadnienie. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej jej autor podkreślił jedynie, że skarżącemu w październiku 2011 r. decyzji nie doręczono, a okoliczność ta w istocie nie jest sporna. Skoro brak jest natomiast kontrargumentacji względem podanych przez Sąd pierwszej instancji przyczyn, dla których takie doręczenie nie było konieczne, należy uznać, że nie podważono skutecznie stanowiska zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie.
Odnosząc się do tego, jakie w rzeczywistości pisma zawierała przesyłka doręczona 31 października 2011 r. skarżącej, należy wskazać, że rozbieżność poglądów między skarżącymi a organem w tej kwestii pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Organ przedstawił dowody przemawiające za tym, że w przesyłce znajdowały się obie decyzje – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to wystarczające do stwierdzenia, że organ nie pozostaje w bezczynności. Ewentualne zastrzeżenia strony co do prawidłowości czy skuteczności doręczenia mogą być podnoszone w toku np. postępowania odwoławczego, nie świadczą jednak o bezczynności organu jako takiej, gdyż wadliwe wykonanie czynności to nie to samo co bezczynność, a więc niewykonanie jej w ogóle. Podkreślenia wymaga, że to, iż przesyłkę skarżącej doręczono, nie jest sporne, gdyż strona sama się na tę okoliczność powołuje. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ w dalszym ciągu pozostaje w zarzucanej mu bezczynności, a skoro tak, to słusznie Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym zakresie strona podnosi z jednej strony błędną interpretację jej pism (z 20 lutego 2012 r. i 20 czerwca 2011 r.), z drugiej strony nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Pierwsza z tych kwestii nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, jako niezwiązana bezpośrednio z tym, czy doręczono w październiku 2011 r. skarżącej decyzje, druga, ze względu na swą ogólnikowość (brak wskazania, o jakie zarzuty chodzi) uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można się też zgodzić ze stroną, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał, że decyzje z 14 lipca 2011 r. zostały przez organ doręczone – tok rozumowania Sądu w tym zakresie jest wystarczająco jasny dla kontroli kasacyjnej, a to, że Sąd doszedł do odmiennych wniosków od tych, które prezentuje strona, nie oznacza jeszcze naruszenia przepisu wymieniającego elementy konieczne uzasadnienia orzeczenia.
Z tych to względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a.
Nie orzeczono w przedmiocie kosztów postępowania na rzecz organu, mimo wniosku w tym zakresie, gdyż niniejszej rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu orzeczeń z art. 209 P.p.s.a.