Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 listopada 2024 r., sygn. akt I FZ 162/24

Uzasadnienie

1. 1.1. Postanowieniem z 25 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Bd 397/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę R.S. (dalej jako: Wnioskodawca, Adwokat lub Pełnomocnik) o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Referendarza Sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 25 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 209/20 w przedmiocie przyznania wynagrodzenia tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w sprawie ze skargi M.P. (dalej jako: Podatniczka) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z 13 lutego 2020 r., w przedmiocie podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące od maja do października 2014 r.

1. 1.2. Dotychczasowy bieg postępowania kształtuje się następująco.

Wyrokiem z 2 września 2021 r., sygn. akt I FSK 837/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Podatniczki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 209/20, którym Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z 13 lutego 2020 r., w przedmiocie podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące od maja do października 2014 r.

Pismem z 7 lutego 2022 r. Adwokat złożył wniosek o przyznanie mu kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Postanowieniem z 25 lutego 2022 r., sygn. akt 1 SA/Bd 209/20 Referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przyznał ustanowionemu z urzędu dla skarżącej pełnomocnikowi ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 1.476 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.

Pismem z 27 marca 2023 r. Pełnomocnik wskazując na treść art. 359 § 2 k.p.c. wniósł o zmianę ww. postanowienia referendarza wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 grudnia 2022 r., sygn. akt SK 78/21. Postanowieniem z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 209/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił wniosek jako niedopuszczalny.

Następnie 26 lipca 2023 r. Adwokat złożył skargę o wznowienie postępowania w zakresie postanowienia Referendarza sądowego o przyznaniu wynagrodzenia tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, powołują się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 grudnia 2022 r., sygn. akt SK 78/21.

Postanowieniem z 29 września 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 358/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę o wznowienie postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I FZ 351/23. Orzeczenia te umotywowano faktem, że kwestionowane postanowienie nie zostało wydane na podstawie aktu zakwestionowanego wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego – wyrok ten dotyczy rozporządzenia dot. kosztów pomocy prawnej radców prawnych, a nie adwokatów.

Obecnie badanym pismem z 4 czerwca 2024 r. Pełnomocnik wniósł na podst. art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) o zmianę (względnie uchylenie) rozstrzygnięcia o kosztach, zawartego w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 24 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 209/20, a także o zwrot kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Niniejszą skargę o wznowienie postępowania oparto na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 lutego 2024 r. w sprawie o sygn. SK 90/22, zgodnie z którym § 2 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2023 r. poz. 2631) w zakresie, w jakim określa opłaty stanowiące ponoszone przez Skarb Państwa koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w wysokości niższej niż stawki minimalne opłat określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, z późn. zm.), jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odnotowano przy tym, że wyrok ten wydano w prawidłowym prawnie składzie.

1. 1.3. Sąd pierwszej instancji zaskarżonym postanowieniem odrzucił wniesioną skargę o wznowienie postępowania.

Zdaniem tego Sądu przepis art 272 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania do postanowień procesowych wpadkowych, niekończących postępowania w sprawie, a taki właśnie charakter ma postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy. Przepisy o wznowieniu postępowania mają zastosowanie do orzeczeń prawomocnych, kończących postępowanie w sprawie. Nie mają natomiast zastosowania do postanowień o charakterze procesowym, które nie kończą sprawy. Regulacja ta nie ma zastosowania do postanowień niekończących postępowania w sprawie, a taki właśnie charakter ma postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane w ramach prawa pomocy (por. postanowienia: WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/WA 1461/23; WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 87/10; NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OZ 393/09; WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I S/VWa 699/24).

Zauważono przy tym, że skarga o wznowienie postępowania została wniesiona w ustawowym terminie, a także nie jest niedopuszczalna na zasadzie art. 285 p.p.s.a.

1. 1.4. Od powyższego postanowienia zażalenie wywiódł Wnioskodawca, zarzucając mu naruszenie:
2. 1) art. 190 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie,
3. 2) błędną wykładnię art. 272 § 1 p.p.s.a

W konsekwencji wywiedzionych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub zmianę postanowienia o przyznaniu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu oraz przyznanie kosztów postępowania zażaleniowego i skargi o wznowienie postępowania, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w części ani w całości.

Nadto wniesiono o przedstawienie przez Sąd na podst. art. 193 Konstytucji Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 270-285 p.p.s.a. w zakresie w jakim uniemożliwia wystąpienie ze skargą o wznowienie postępowania w przypadku orzeczeń niekończących postępowanie z art. 190 ust. 4 Konstytucji.

1. 2.1. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie należało uwzględnić.

2.2. Istota sporu dotyczy ustalenia, czy za dopuszczalne należy uznać wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu przez profesjonalnego pełnomocnika.

Relacjonując dotychczasowe orzecznictwo i literatura w tym zakresie należy stwierdzić, że co do zasady jednolicie uznaje się, iż instytucja wznowienia postępowania uregulowana w p.p.s.a. nie ma zastosowania do postanowień o charakterze procesowym (incydentalnym), które nie kończą postępowania. (tak. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 270).

Pewne odstępstwo od powyższego stanowiska przejawia postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2006 r., sygn. I GZ 2/06, przywoływane również w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W jego uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na gruncie wykładni Trybunału Konstytucyjnego (wyrażonego zwłaszcza w postanowieniu z 2 marca 2004 r., S 1/04 oraz w wyroku z 27 października 2004 r., SK 1/04), co do znaczenia i zakresu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, przy jednoczesnym uwzględnieniu art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, można przyjąć, że brak w art. 270–285 p.p.s.a. bezpośredniej podstawy do wzruszenia, po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie, prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania w tej sprawie, które zostało wydane na podstawie aktu normatywnego uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny, nie może wyłączać dopuszczalności wznowienia takiego postanowienia.

1. 2.3. Na kanwie niniejszej sprawy należało przychylić się jednak do stanowiska autora zażalenia, zakładającego prokonstytucyjną wykładnię art. 270 i art. 272 § 1 p.p.s.a.

Wskazać w tym względzie należy serię niedawnych postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiadających się za takim stanowiskiem na kanwie spraw o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu wydanych 31 października 2024 r. w sprawach o sygn. I FZ 161/24, I FZ 170/24, I FZ 171/24, I FZ 173/24, I FZ 174/24 co do tego samego Pełnomocnika, występującego również w niniejszej sprawie. Skoro sprawy te zapadły w postępowaniach wznowieniowych tożsamej strony, uznać należało doniosłość potrzeby utrzymaniu jednolitego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego we wszystkich analogicznych spraw tego samego podmiotu. Uwaga ta istotna jest przede wszystkim w kontekście poczynionych w przywołanych postanowieniach - do pewnego stopnia budzących wątpliwości - rozważań w zakresie podstawy prawnej zaskarżonego orzeczenia i dopuszczalności ich rozpatrzenia w trybie zażaleniowym.

2.4. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Rozumienie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zakreślonym sprawą kontekście zaprezentował już Trybunał Konstytucyjny w Wyroku z 27 października 2004 r., SK 1/04 na kanwie analogicznie brzmiących przepisów kodeksu postępowania cywilnego (dalej jako: k.p.c.). W wyroku w tym wprost zaznaczono, że przepisy poszczególnych ustaw proceduralnych nie mogą ograniczać konstytucyjnego prawa jednostki do wzruszenia orzeczeń wydanych na podstawie derogowanych przez TK przepisów. W odpowiedzi na ten wyrok doszło do nowelizacji k.p.c. poprzez dodanie art. 4161 do tego kodeksu, stanowiącego wprost, że w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem mogą być uchylone postanowienia niekończące postępowania w sprawie, jeżeli zostały wydane na podstawie aktu normatywnego uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą. W tej sytuacji przepisy o wznowieniu postępowania stosuje się odpowiednio.

Mając na względzie powyższe, treść powołanego przepisu Konstytucji nie pozostawia wątpliwości, że celem ustawowej procedury realizującej normę w nim wyrażoną musi być realne zagwarantowanie stosowania normy z tego przepisu. Norma ta statuuje prawo adresata orzeczenia w postaci uprawnienia do uruchomienia działań ukierunkowanych na możliwość ponownego rozpoznania uprzednio zakończonej w danym postępowaniu sprawy objętej takim orzeczeniem wydanym na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Swoboda ustawodawcy zwykłego w zakresie ukształtowania przepisów danego postępowania (czyli tego w którym miedzy innymi zapadło prawomocne orzeczenie sądowe) w zakresie wdrażającym przewidziany w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP standard jest w tym przypadku zawężona wyłącznie do "zasad" i "trybu", a nie reglamentowania stosowania tego standardu konstytucyjnego. Inaczej rzecz ujmując, to nie przepisy danej ustawy procesowej, lecz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wyznacza obszar (sferę) dopuszczalnej "wzruszalności" sądowych lub administracyjnych aktów/czynności stosowania prawa względem ich adresatów.

Podobnie w tej materii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 5, poz.81), stwierdzając, że:

"(.)aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji. Ustawa zwykła ma zatem określać jedyniewznawiania postępowania. To bowiem Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając celw trybie procedur ukształtowanych w ustawach."

2.5. Jak trafnie zaznaczono w przywołanym powyżej postanowieniu NSA w sprawie I FZ 174/24, Powołane przepisy art. 270 i art. 272 § 1 p.p.s.a., odczytywane w kontekście art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, uzasadniają przyjęcie, że instytucja wznowienia postępowania z powodu orzeczenia TK może znaleźć zastosowanie w odniesieniu do prawomocnego orzeczenia sądowego, wydanego na podstawie aktu niekonstytucyjnego w ramach postępowania umożliwiającego podjęcie owego orzeczenia i jednocześnie kończącego postępowanie w przedmiocie objętym tym właśnie orzeczeniem sądowym, ale niekoniecznie kończącego również postępowanie w sprawie sądowoadministarcyjnej sensu stricto. Z perspektywy konstytucyjnej chodzi bowiem o możliwość wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądowego wydanego na podstawie - jak się następczo okazało - niekonstytucyjnego przepisu, w ramach "danego postępowania", czyli tego postępowania w którym orzeczenie to zapadło, kończąc w ten sposób to właściwe dla jego podjęcia postępowanie.

Ustawodawca przy tym, odmiennie niż przyjął to w swoim postanowieniu Sąd pierwszej instancji, nie wykluczył wprost stosowania instytucji wznowienia postępowania do określonej doktrynalnie lub w języku prawniczym jako incydentalne, czy też normatywnie jako inne niż kończące postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej kategorii prawomocnych orzeczeń sądowych.

W świetle prawidłowo rozumianego brzmienia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 270 i art. 272 § 1 p.p.s.a. jako pozbawione dostatecznych podstaw należy zatem postrzegać automatyczne uzależnianie dopuszczalności wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym od charakteru lub formy prawomocnego orzeczenia sądowego, które ma zostać wzruszone, wykluczając z nich wszystkie postanowienia niekończące postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Tak daleko idącego ograniczenia na gruncie prawa pozytywnego prawodawca wszak nie wyraził.

2.6. Zasadnie przyjęto w powołanych postanowieniach NSA z 31 października 2024 r., że postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym w przedmiocie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu jakkolwiek pozostaje w bezpośrednim związku z główną sprawą sądowoadministracyjną skarżącego i niekiedy – jak na kanwie niniejszego postępowania – zapada w formie odrębnego postanowienia wydanego już po prawomocnym zakończeniu postępowania. W ujęciu materialnoprawnym postępowanie to ma zatem odrębny tryb i przedmiot oraz odmiennego (od strony skarżącej) adresata. W takim zatem ujęciu jest to oddzielna sprawa, w której wydane orzeczenie kształtuje sytuację prawną innego podmiotu niż strona postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 32 p.p.s.a.

Przy tym postępowanie w przedmiocie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej inicjowane jest na podstawie wniosku osoby ustanowionej pełnomocnikiem z urzędu, składanym w imieniu własnym, który musi zawierać stosowne oświadczenie tej osoby, np. adwokata (art. 254 § 1 p.p.s.a. w związku z § 3 rozporządzenia w sprawie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej adwokata). Wniosek ów, zważywszy na jego autora (tj. inny podmiot niż strona skarżąca w sprawie sądowoadministracyjnej) oraz adresata (wojewódzki sąd administracyjny), przy spełnieniu wymogów formalnych w gruncie rzeczy wszczyna postępowanie sądowe właściwe dla przedmiotu tego wniosku (por. art. 63 w związku z art. 64 w związku z art. 254 § 1 p.p.s.a.), rozumiane jako takie, które w sformalizowanej procedurze pozwala na jego merytoryczne rozpoznanie i wydanie postanowienia rozstrzygającego co do wspomnianych kosztów.

W sprawie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, wywołanej tego rodzaju wnioskiem, orzeka co do zasady referendarz sądowy, którego postanowienia - jeżeli nie wniesiono sprzeciwu albo wniesiony sprzeciw został prawomocnie odrzucony - mają skutki prawomocnego orzeczenia sądu (art. 258 § 2 pkt 8 w związku z art. 259 § 3 p.p.s.a.) lub ewentualnie sąd - w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a.).

Jednocześnie ustawodawca expressis verbis przyznał osobie ustanowionej pełnomocnikiem z urzędu (m.in. adwokatowi) autonomiczne - własne prawo do zaskarżenia orzeczenia - postanowienia rozstrzygającego co do jej wniosku o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy (art. 259 § 1 i art. 258 § 4 p.p.s.a.).

Wydawane w tym przedmiocie orzeczenia sądowe (postanowienia) przyznające wynagrodzenie w określonej kwocie pełnomocnikowi z urzędu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy albo odmawiające przyznania takiego wynagrodzenia, mają charakter merytoryczny. Kształtują one bowiem bezpośrednio sytuację prawną takiego pełnomocnika i są uzależnione wyłącznie od jego działań procesowych w zakresie ubiegania się o tego rodzaju koszty (a nie od działań procesowych strony postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej, którą on reprezentuje na zasadach prawa pomocy). Znaczenia tak rozumianej istoty rzeczonych postanowień w sprawie o wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu nie dezawuuje więc, lecz wzmacnia okoliczność, że orzeczenie sądowe w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej pozostaje w bezpośrednim związku ze sprawą zainicjowaną środkiem prawnym wniesionym przez stronę skarżącą oraz jej ewentualnym kontynuowaniem w postępowaniu ze skargi kasacyjnej.

Wreszcie trzeba było mieć na uwadze to, że postanowienie wydane w przedmiocie kosztów udzielonej, ale nieopłaconej pomocy prawnej określa sytuację prawną w relacji pełnomocnik z urzędu - Skarb Państwa. Strona takiego orzeczenia sądowego jest zatem inna niż w przypadku orzeczeń sądowych zapadłych na skutek środków prawnych wniesionych przez strony postępowania w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Nadto odpisu tego orzeczenia, co unaocznia chociażby praktyka Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w niniejszej sprawie, nie doręcza się z reguły ani Skarżącemu, ani organowi administracji.

1. 2.7. W rezultacie należało ocenić wykładnię zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji jako wadliwą. Skarga o wznowienie postępowania zawarta w piśmie z 4 czerwca 2024 r. wniesiona przez Pełnomocnika, w odniesieniu należnego mu wynagrodzenia przyznanego w postanowieniu o kosztach pomocy prawnej świadczonej z urzędu podlega rozpoznaniu w trybie właściwym dla wznowienia postępowania na zasadzie art. 272 § 1 p.p.s.a. i jako taka nie jest niedopuszczalna z uwagi na przedmiot zaskarżenia. Postępowanie w sprawie przyznania wynagrodzenia dla pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu może zostać objęte trybem opisanym w Dziale VII ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod warunkiem zaistnienia ustawowej podstawy wznowienia (art. 280 § 1 p.p.s.a.).

1. 2.8. Mając na względzie powyższe, zbędne okazało się występowanie z pytaniem prawnym do TK w zakresie wnioskowanym, gdyż prawidłowa wykładnia prokonstytucyjna zaprezentowanych przepisów nie nastręcza wątpliwości koniecznych do rozpatrzenia w tym trybie.

1. 2.9. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

1. 2.10. W przedmiocie kosztów postępowania zażaleniowego należy wskazać na art. 209 p.p.s.a., w myśl którego wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest zatem uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach niewymienionych w tym przepisie, w tym w szczególności w postępowaniu zażaleniowym.