Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 1762/15 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. (dalej: SKO) z [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym:
P. M., pismem z [...] marca 2015 r. skierowanym do Naczelnika Urzędu Skarbowego w L., wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego objętego tytułem wykonawczym wystawionym [...] marca 2015 r. przez Burmistrza Miasta L. Burmistrz Miasta L. postanowieniem z [...] maja 2015 r., nr [...], nazwanym "Stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego", wydanym na podstawie art. 34 § 1 i 2 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) uznał zarzuty P. M. za nieuzasadnione.
P. M. wniósł zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta L. SKO postanowieniem z [...] września 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
P. M., stosując się do pouczenia zawartego w ww. postanowieniu SKO, wniósł skargę do sądu administracyjnego w dniu [...] listopada 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 1762/15 uwzględnił skargę uznając, że postanowienie SKO zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od wyroku tego nie została wywiedziona skarga kasacyjna i stał się on prawomocny od 11 marca 2016 r.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 172 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) wniósł o unieważnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 1762/15.
Powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 3 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na rozpoznaniu sprawy, która w chwili orzekania nie należała do właściwości sądów administracyjnych.
W uzasadnieniu wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w świetle art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu pierwotnym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmowała orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) zmieniła wspomniany przepis, wyłączając z właściwości sądów administracyjnych rozstrzyganie spraw dotyczących postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Nowelizacja ta weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. i nie ustanawiała żadnych przepisów intertemporalnych stanowiących odstępstwo od podstawowej zasady, zgodnie z którą do postępowań wszczętych po wejściu w życie nowelizacji stosuje się przepisy w nowym brzmieniu.
Uzasadniając wniosek w zakresie unieważnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 1762/15, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał dodatkowo, że skarga wszczynająca postępowanie przed sądem administracyjnym została wniesiona [...] listopada 2015 r., a więc gdy art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. wyłączał już kognicję sądów administracyjnych w sprawach postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Mimo tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznał skargę zamiast, uwzględniając znowelizowany ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., odrzucić ją na podstawie art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Złożony przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 172 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny unieważnia prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wydane w sprawie, która ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania i odrzuca skargę, jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie przewidzianym w ustawie. Sąd orzeka na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o rozpoznaniu skargi kasacyjnej.
Przypomnieć należy, że kompetencje nadzorcze NSA określone zostały w art. 3 § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm. – dalej: p.u.s.a.), przewiduje on, że Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne oraz rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy innych ustaw. Podkreślić wypada, że wskazane działania nadzorcze NSA zostały wymienione przykładowo, o czym świadczy zawarty w tym przepisie zwrot "w szczególności".
M. Masternak-Kubiak w komentarzu do powołanego przepisu (stan prawny 2008.10.01, LEX) zauważa, że środki nadzoru judykacyjnego służą nie tylko prawidłowemu rozstrzyganiu spraw sądowoadministracyjnych, ale przede wszystkim ujednolicaniu orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Nadzór orzeczniczy NSA nabiera zatem obiektywnego charakteru, orientując się na zapewnieniu prawidłowości sądowego procesu stosowania i wykładni prawa. Jest to zadanie złożone, wymagające rozwiązań pozwalających na harmonijne pogodzenie ze sobą, z jednej strony, respektowania niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a z drugiej strony nakazu przeciwdziałania wydawaniu rozbieżnych orzeczeń, opartych na odmiennych ustaleniach interpretacyjnych, dotyczących tych samych przepisów (por. L. Garlicki, Komentarz do art. 183 Konstytucji RP (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005, s. 4-5; W. Sanetra, Rola i obowiązki polskiego Sądu Najwyższego w regulowaniu i administrowaniu władzą sądowniczą, Prz. Sąd. 2004, nr 3, s. 6-12).
W piśmiennictwie wskazano, że złożenie wniosku o unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego służy przede wszystkim realizacji interesu publicznego, wyrażającego się w dążeniu ustawodawcy do zapewnienia prawidłowości rozstrzygnięciom sądowym. Weryfikacja prawomocnego wyroku lub postanowienia dokonywana w trybie art. 172 p.p.s.a. musi uwzględnić dwie przeciwstawne wartości, którymi są z jednej strony konieczność zachowania stabilności oraz trwałości prawomocnych orzeczeń sądowych, a z drugiej strony dążenie do uzyskania sprawiedliwego rozstrzygnięcia kończącego spór przed sądem. Nadzwyczajny charakter omawianego środka nie powinien prowadzić do utraty bytu prawnego prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego w tych sytuacjach, w których nie jest to absolutnie konieczne (por. postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I ONP 2/14, LEX nr 1750315, także powoływany tam System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Wydawnictwo C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, t. 10, s. 629, 634, 637).
Warto dodać, że w wypowiedziach doktryny, dotyczących analogicznej instytucji unormowanej w art. 64 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1254 ze zm.), również akcentuje się to, że wniosek o unieważnienie jest środkiem służącym wyeliminowaniu orzeczeń dotkniętych wadami o fundamentalnym, kwalifikowanym znaczeniu, w następstwie których rozstrzygnięcie sądu jest nie do utrzymania z punktu widzenia dobra wymiaru sprawiedliwości (por. postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I ONP 2/14, LEX nr 1750315, także powoływany tam System prawa procesowego cywilnego, pod red. T. Erecińskiego, J. Gudowskiego, t. III, cz. 2, Wydawnictwo LexisNexis, s. 1645-1656).
Artykuł 172 p.p.s.a. kreuje możliwość unieważnienia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, dotyczy ona zarówno orzeczeń Sądów I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Możliwość zastosowania komentowanego przepisu uzależniona jest od spełnienia trzech przesłanek, a mianowicie: orzeczenie wydane zostało w sprawie, w której dana osoba lub przedmiot sprawy nie podlega kognicji sądów administracyjnych, brak kognicji zachodził na dzień orzekania oraz brak jest środków prawnych, które pozwoliłyby na wyeliminowanie z obrotu prawnego tego orzeczenia.
Uzupełnić powyższe jeszcze należy o stwierdzenie, że NSA związany jest wnioskiem Prezesa, co oznacza, że sąd rozpoznając ten wniosek nie może uwzględnić jakichkolwiek innych okoliczności niż te, które zostały podane we wniosku przez Prezesa NSA.
Dokonując systemowej analizy procedury sądowoadministracyjnej wypada zauważyć, że niepodleganie sprawy orzecznictwu sądu administracyjnego - ze względu na przedmiot - zachodzi w razie niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym. Jeżeli określona sprawa nie podlega orzecznictwu sądu administracyjnego, skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli dana sprawa pozostaje poza granicami kompetencji sądów administracyjnych. Zatem brak kognicji sądu administracyjnego stanowi przesłankę nieważności postępowania, którą Sąd kasacyjny w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., w ramach rozpoznawania skarg kasacyjnych, uwzględnia z urzędu, tj. bez względu na treść postawionych zarzutów.
W okolicznościach faktycznych sprawy wniosek Prezesa NSA o unieważnienie prawomocnego orzeczenia dotyczącego postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela należało uznać za zasadny. Zostały bowiem spełnione wszystkie przesłanki decydujące o unieważnieniu orzeczenia. Wyrok wydany został w sprawie, w której przedmiot sprawy nie podlegał kognicji sądów administracyjnych, brak kognicji zachodził na dzień orzekania oraz brak jest środków prawnych, które mogłyby posłużyć do wzruszenia tego orzeczenia.
W myśl art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Zatem z tą datą wyłączono spod kognicji sądów administracyjnych sprawy dotyczące postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym w przedmiocie stanowiska wierzyciela. W sprawie w związku ze złożonymi zarzutami zostało wydane przez Burmistrza Miasta postanowienie nazwane "Stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego", postawione zarzuty egzekucyjne zostały uznane za nieuzasadnione.
Zauważyć należy, że w zakresie spraw wszczętych przed sądem administracyjnym po wejściu w życie ustawy zmieniającej art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. nie przewidziano przepisów intertemporalnych. Obowiązuje zatem zasada, że do postępowań wszczętych po wejściu w życie nowelizacji stosuje się przepisy w nowym brzmieniu.
Zakwestionowany wnioskiem złożonym na podstawie art. 172 p.p.s.a. wyrok WSA został wydany w dniu 20 stycznia 2016 r. Skargę do Sądu I instancji wniesiono w tej sprawie w dniu [...] listopada 2015 r., a więc już po wejściu w życie nowelizacji, która wyłączyła możliwość zaskarżenia do WSA postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela. Brak jest również w sprawie środka prawnego, który pozwoliłby na wzruszenie tego prawomocnego orzeczenia. Nie zachodzi bowiem żadna z przesłanek warunkujących wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o skargę o wznowienie postępowania, jedynej instytucji, która umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego prawomocnego orzeczenia.
Przypomnieć należy, że w myśl art. 270 p.p.s.a. w przypadkach przewidzianych w dziale niniejszym można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. W kolejnych przepisach, a mianowicie: w art. 271, art. 272 i art. 273 p.p.s.a., ustawodawca wskazał podstawy wznowienia, wymieniając je w sposób precyzyjny, wręcz katalogowy. Można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia (art. 271 pkt 1); jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania (art. 271 pkt 2). Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie (art. 272 § 1).
Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 272 § 3). Można żądać wznowienia na tej podstawie, że: orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym (art. 273 § 1 pkt 1); orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa (art. 273 § 1 pkt 2). Można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu (art. 273 § 2). Można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy (art. 273 § 3).
Godzi się również zauważyć, że przedstawiona powyżej nowelizacja art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. nie doprowadziła do ograniczenia standardów ochrony sądowej w stosunku do orzeczeń administracji publicznej. Jak zostało to bowiem wyjaśnione w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej postanowienia wierzyciela wydane w ramach rozpoznania wniesionego zarzutu mają charakter incydentalny. W tych przypadkach w pełni skuteczna ochrona jednostki jest zapewniona przez możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć wydanych w sprawie głównej, tj. postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów (zob. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1633, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/druk.xsp?nr=1633; dostęp 9.05.2018 r.). Oznacza to, że rezygnacja przez ustawodawcę z możliwości bezpośredniego zaskarżenia postanowienia wierzyciela zapadłego w przedmiocie zgłoszonych zarzutów nie oznacza, że rozstrzygniecie to zostało wyłączone spod kontroli sądowej.
Na zasadzie wyrażonej w art. 135 p.p.s.a. podlega ono weryfikacji z punktu widzenia jego zgodności z prawem w ramach kontroli postanowienia organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 506/18, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Końcowo wypada podkreślić, że do rozpoznania wniosku, zgodnie z art. 172 zdanie trzecie p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy o rozpoznaniu skargi kasacyjnej. Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących skargi kasacyjnej musi uwzględniać specyfikę postępowania prowadzonego na podstawie art. 172 p.p.s.a., a mianowicie okoliczność, że postępowanie to ma charakter wyjątkowy i odnosi się do prawomocnego orzeczenia sądu. Przepisem, który znajduje odpowiednie zastosowanie jest art. 189 p.p.s.a., odnosi się on bowiem, m.in. do niedopuszczalności skargi i wprost stanowi o jej odrzuceniu. Zgodnie z jego treścią jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
W ocenie składu rozpoznającego wniosek rozstrzygnięcie o nieważności wyroku na podstawie art. 172 p.p.s.a. i w jego konsekwencji odrzucenie skargi zapada w formie postanowienia. Przekonuje do tego stanowiska właśnie odpowiednie zastosowanie art. 189 p.p.s.a.
Uwzględnienie wniosku może polegać wyłącznie na unieważnieniu w całości lub w części będącego przedmiotem zaskarżenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi w całości lub w części (art. 172 zd. 1 p.p.s.a.). Orzeczenie w tym przedmiocie zapada w formie postanowienia, a to na mocy art. 189 w zw. z art. 172 zd. 3 p.p.s.a. (por. M. Romańska, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 619). Za rozstrzygnięciem unieważniającym w formie postanowienia opowiedzieli się też M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, CH BECK, Warszawa 2015, s. 665) oraz J.P. Tarno (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 360-361.); inaczej B. Dauter (zob. B. Dauter, Komentarz do art. 172 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stan prawny: 2016.04.02, LEX).
Wobec faktu, że skarga na postanowienie wydane w przedmiocie stanowiska wierzyciela jest niedopuszczalna należało unieważnić zakwestionowany wyrok z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 1762/15 i odrzucić skargę.
W świetle powyższego NSA uznał złożony wniosek za zasadny i unieważnił zakwestionowany wyrok oraz odrzucił skargę na podstawie art. 172 p.p.s.a.