Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 2285/18 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę kasacyjną "T. [...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 1 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 747/17 w sprawie ze skargi "T. [...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 22 maja 2017 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.
Skarżąca spółka wniosła skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem tego orzeczenia, zaskarżając je w całości. Zarzuciła rażące naruszenie art. 267 akapit 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r, Nr 90, poz. 864 ze zm.) – zwanego dalej "TFUE" w związku z art. 2 pkt 7 w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/99 – zwanego dalej "rozporządzeniem 1083/2009" w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634) w ten sposób, że Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyrok z 29 marca 2022 r. nie przedłożył pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w związku z potrzebą wykładni art. 2 pkt 7 w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2009 w związku z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Zdaniem skarżącej w tej sprawie zachodziła konieczność ustalenia czy przepisy te powinny być rozumiane w ten sposób, że do stwierdzenia nieprawidłowości i nałożenia korekty finansowej na beneficjenta wystarczy ustalenie tego, czy do hipotetycznej możliwości powstania szkody w budżecie ogólnym UE doprowadziło naruszenie postanowień "Zasad kwalifikowalności" uznanych za "inne obowiązujące procedury" w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych niestanowiących przepisów powszechnie obowiązującego. W ocenie skarżącej Sąd był obowiązany skierować pytanie prejudycjalne w tej sprawie z uwagi na to, że skarżąca w postępowaniu przed NSA zwróciła uwagę na potrzebę dokonania przez TSUE wykładni powyższych przepisów. W jej opinii NSA rozpoznając skargę kasacyjną nie odniósł się do utrwalonej w orzecznictwie wykładni art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych polegającej na przyjęciu, że sformułowanie "inne obowiązujące procedury" rozumieć należy także jako postanowienia programu operacyjnego czy umowy o dofinansowanie, niestanowiące przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem skarżącej taka wykładnia przepisów krajowych narusza art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.
Strona wniosła o "zaskarżenie w całości orzeczenia NSA z 29 marca 2022 r." oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Odpowiedzi na skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku jest nieuzasadniona i podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że skarga ta zaliczana jest do nadzwyczajnych środków prawnych, przysługujących stronom postępowania przed sądem administracyjnym wówczas gdy, jak stanowi art. 285 d p.p.s.a., prawomocny wyrok wydano z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia z prawem, co spowodowało wyrządzenie stronie szkody. Przy czym, w przypadku orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawy skargi ograniczono do rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Skarga wniesiona od wyroku NSA nie uruchamia zatem postępowania przed sądem administracyjnym w kolejnej instancji, lecz w ma na celu wyeliminowanie z obrotu tych orzeczeń, których wadliwość oznaczałaby w istocie naruszenie zobowiązania lojalnej współpracy, o którym mowa w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej.
W tej sprawie jako podstawę skargi strona wskazała bezprawne w jej ocenie zaniechanie przez NSA wystąpienia do TSUE z pytaniem prejudycjalnym w sytuacji, gdy występowały do tego podstawy. Kwestia podnoszona obecnie stanowiła przedmiot rozważań Sądu rozpoznającego skargę kasacyjną. Skarżąca ubiegała się o zadanie pytania prejudycjalnego, ale – jak wyjaśnił Sąd – w tej sprawie nie występowały wątpliwości interpretacyjne dotyczące prawa unijnego.
Wprawdzie skarżąca tego nie sprecyzowała, ale redakcja skargi wskazuje, że zarzut dotyczy naruszenia przepisu postępowania, zawartego w Traktacie, tj. art. 267 zdanie trzecie TFUE. Istotnie, przepis ten zobowiązuje sąd, którego – jak w przypadku wyroku NSA – orzeczenie nie podlega zaskarżeniu według prawa krajowego do wystosowania pytania prejudycjalnego, ale jedynie wówczas gdy zachodzą do tego wskazane w art. 267 zdanie pierwsze i drugie TFUE podstawy o charakterze merytorycznym. Obowiązek ten aktualizuje się dopiero wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości w zakresie wykładni prawa unijnego.
Z motywów wyroku, którego skarga dotyczy wynika, że podzielając – dostrzeżony zresztą przez stronę skarżącą i utrwalony już w orzecznictwie pogląd – NSA przyjął, że podstawą orzeczenia zwrotu dofinansowania może być także naruszenie postanowień zawartej przez beneficjenta umowy. Traktuje się je bowiem jako element wiążących beneficjenta procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z treści motywów NSA nie wynika, by kwestia ta była dla Sądu wątpliwa, niejasna w świetle unormowań prawa unijnego. Przeciwnie – zaprezentowana w wyroku ocena jest jednoznaczna i konsekwentna.
Niezależnie od tego zaakcentować należy, że system źródeł prawa unijnego różni się istotnie od rodzimego. W odróżnieniu od wynikającego z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji zamkniętego ich katalogu, zbiór aktów prawnych prawa unijnego cechuje otwartość i zróżnicowanie. Przepisy art. 288 i nast. pozostawiają daleko posuniętą swobodę kształtowania porządku prawnego upoważnionym do tego podmiotom. Do źródeł prawa unijnego zalicza się rozmaite formy pisane i niepisane, w tym tzw. dodatkowe źródła prawa w postaci ogólnych zasad prawa oraz prawo sędziowskie, określane niekiedy pojęciem międzyźródła prawa i wreszcie mogące także niekiedy wywoływać wiążący skutek tzw. akty trzeciorzędne, soft law (zob. A. Wróbel, B. Kurcz [w:] A. Wróbel, D. Kornobis-Romanowska, J. Łacny (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom III (art. 223-358), LEX/el., komentarz do art. 288, teza 288.1.1).
Specyfikę tę trafnie ujęła w nauce L. Senden wskazując, że pojęcie źródła prawa unijnego należy pojmować w sensie tego "w czym można odnaleźć prawo" (where law can be found) nie zaś jego podstaw i ważności (zob. L. Senden, Soft Law in the European Community Law, Oxford-Portland-Oregon 2004, s. 35). Dlatego dokonywanie ocen w tym zakresie na podstawie rodzimych kryteriów konstytucyjnych okazuje się niemiarodajne.
Postanowienia umowy o dofinansowanie i dokumentów towarzyszących mają natomiast inny charakter, bo – co do zasady – nie są tworzone przez organy Unii, lecz krajowe. Przypisać im należy walor czynności wykonywania prawa, przybierającego współcześnie rozmaite formy. Ich stale powiększający się katalog nie poddaje się jednolitej charakterystyce. W przypadku programów, których przedmiotem jest dofinansowanie ze środków publicznych administracja działa – wciąż w braku regulacji formy umowy administracyjnej – posługując się instrumentarium cywilistycznym czy quasi cywilistycznym. Zawierane umowy trudno jednoznacznie przyporządkować kontraktowi prawa cywilnego z charakterystyczną równością podmiotów, ale niewątpliwe jest to że po podpisaniu umowa ta staje się źródłem zobowiązań wzajemnych. Równorzędną moc przypisać należy dokumentom akcesoryjnym, bo obowiązki z nich wynikające wiążą beneficjenta nie dlatego, że przypisujemy im walor prawa powszechnie obowiązującego, ale dlatego że są elementem zobowiązania umownego.
Z tych przyczyn nieuzasadniona jest teza skargi uznająca postanowienia umowy czy Zasad kwalifikowalności za niewiążące dla ustalenia zakresu obowiązków beneficjenta programu unijnego. Przeciwnie, należy je traktować jako źródło procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Dlatego naruszenie postanowień tam zawartych obliguje organy do ustalenia konsekwencji przewidzianych w art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Ocena w tym zakresie zaprezentowana przez NSA w wyroku z 29 marca 2022 r., a akceptująca wcześniej wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie pogląd nie skutkuje zatem żadnym, a zwłaszcza rażącym naruszeniem prawa. Nie występują też wątpliwości co do wykładni przepisu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, bo po pierwsze podstawą odpowiedzialności beneficjenta był przepis krajowy, a po drugie – beneficjentowi przypisano naruszenie postanowień zawartej umowy i dokumentów jej towarzyszących. Zrównanie w prawie krajowym konsekwencji tego naruszenia z uchybieniem przepisom prawa nie stanowi o wadliwej wykładni art. 2 pkt 7 przepisu rozporządzenia. Dokonywanie wykładni tego przepisu nie było zresztą konieczne do wydania kwestionowanego wyroku, a podnoszone przez skarżącą spółkę wątpliwości interpretacyjne nie występują. Nie można zatem przyjąć, że wyrok NSA z 29 marca 2022 r. dotknięty jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do stwierdzenia jego niezgodności z prawem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 285k § 1 p.p.s.a. oddalił skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.