Uzasadnienie
Zarząd Województwa P. złożył skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku z 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 4503/16, którym Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) – w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: WSA) z (...) maja 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 491/16, w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Zarządu Województwa P. z (...) lutego 2016 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej:
w punkcie 1 - uchylił zaskarżony wyrok;
w punkcie 2 - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa P. z (...) października 2015 r., nr (...) w części dotyczącej zobowiązania beneficjenta do zwrotu środków wymienionych w pkt 1 tych decyzji w odniesieniu do kwoty 173.734,93 zł wraz z odsetkami;
w punkcie 3 - w pozostałej części oddalił skargę;
w punkcie 4 - zasądził od Zarządu Województwa P. na rzecz Gminy D. 12.550 zł tytułem kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że 12 lipca 2010 r. Gmina D. zawarła z Zarządem Województwa P. umowę o dofinansowanie projektu "Uregulowanie gospodarki wodno-ściekowej w Gminie D. - etap I - budowa sieci kanalizacyjnej i wodociągowej dla sołectwa Trzebuń" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa P. na lata 2007-2013.
We wniosku o dofinansowanie projektu oraz w oświadczeniu z 11 października 2010 r. o kwalifikowalności wydatku, Gmina wskazała, że nie może odzyskać podatku od towarów i usług, poniesionego w ramach realizacji projektu, zobowiązując się jednocześnie do zwrotu zrefundowanej w ramach projektu części poniesionego podatku, jeżeli zaistnieją przesłanki umożliwiające jego odzyskanie zgodnie z ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 ze zm.).
Pismem z 23 stycznia 2015 r. Gmina poinformowała instytucję zarządzającą o uzyskaniu z urzędu skarbowego zwrotu podatku VAT z części faktur otrzymanych w związku z realizacją inwestycji, ze względu na wykorzystywanie jej przez zakład budżetowy Gminy do działalności opodatkowanej. Gmina dokonała wyliczenia kwoty podatku podlegającej zwrotowi, tj. 76.776,27 zł i odsetek liczonych od dnia zakończenia finansowego realizacji inwestycji, tj. od 29 października 2010 r., w kwocie 38.880,34 zł i zwróciła kwotę 115.656,61 zł. Zdaniem Gminy, odsetki w tej sytuacji mają charakter sankcyjny i nie powinny być stosowane, gdyż zmiana kwalifikowalności VAT miała charakter niezależny od beneficjenta. Obecnie ukształtowało się jednolite orzecznictwo sądowe przyznające gminom prawo do odliczenia VAT w przypadku wykorzystywania danego rodzaju infrastruktury do działalności opodatkowanej przez zakłady budżetowe gmin. Jednak w momencie zawierania umowy Gmina nie była w stanie przewidzieć tej okoliczności, wobec czego w dobrej wierze podpisała oświadczenie o kwalifikowalności VAT, którego treść była zgodna ze stanowiskiem Ministra Finansów.
W wezwaniu do zwrotu środków z 27 lutego 2015 r. instytucja zarządzająca podtrzymała swoje stanowisko uznając, że podatek VAT jest niekwalifikowalny, a dokonany przez Gminę zwrot rozliczono zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: o.p.).
Z uwagi na to, że Gmina nie zareagowała na wezwanie do zwrotu dofinansowania, instytucja zarządzająca wszczęła postępowanie administracyjne, po zakończeniu którego decyzją z 15 października 2015 r. zobowiązała Gminę do zwrotu środków w kwocie 178.375,04 zł wraz z odsetkami.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że podejmując czynności związane z odzyskaniem podatku VAT i odzyskując ten podatek z urzędu skarbowego, Gmina spowodowała uznanie tego podatku za koszt niekwalifikowalny w projekcie i jednocześnie powstanie obowiązku jego zwrotu wraz z odsetkami w trybie art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885; dalej: u.f.p.). A zatem, środki pobrano w nadmiernej wysokości, uwzględniającej podatek VAT, którego według deklaracji beneficjent nie miał możliwości odzyskać.
Decyzją z (...) lutego 2016 r. Zarząd Województwa P. utrzymał w mocy decyzję z (...) października 2015 r.
WSA wyrokiem z 24 maja 2016 r. oddalił skargę Gminy, uznając że projekt realizowany był przez Gminę w sposób niezgodny z umową, czego konsekwencją było zastosowanie w sprawie art. 207 ust. 1 u.f.p. stanowiącego o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (w przypadku nieprawidłowości w ich wykorzystaniu) i to wraz z odsetkami.
W skardze kasacyjnej Gmina D. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie m.in. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 207 ust. 1 u.f.p. i art. 70 § 1 o.p. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i niezbadanie w sposób zupełny pod względem formalnym i materialnym legalności zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do sytuacji, że WSA przy rozpoznawaniu sprawy nie uwzględnił faktu, że zobowiązanie określone zaskarżoną decyzją wygasło wskutek przedawnienia, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
NSA w uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku wskazał, że najdalej idącym zarzutem jest naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 u.f.p. i art. 70 § 1 o.p. dotyczące kwestii przedawnienia.
W myśl art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10 powołanego artykułu.
NSA stwierdził, że z treści tego przepisu wynika, że środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, bądź pobrane nienależnie lub w nienależnej wysokości, są środkami nienależnymi już z chwilą ich przekazania beneficjentowi, nie zaś z upływem 14 dni od wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Decyzja taka ma więc charakter deklaratoryjny, gdyż obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa. W art. 67 u.f.p. zamieszczono odesłanie, z którego wynika, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 (tj. dotyczących m.in. należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich), nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa.
Decyzję o zwrocie można zatem wydać w terminie określonym w art. 70 § 1 o.p. W myśl tego przepisu zobowiązanie przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności.
NSA wskazał, że z decyzji wynika, iż zasadnicza kwota środków podlegających zwrotowi (173.734,93 zł), została przekazana beneficjentowi 12 listopada 2010 r., co oznacza, że decyzja o zwrocie mogła zostać wydana najpóźniej do 31 grudnia 2015 r. W terminie tym nie zmieścił się organ orzekając w drugiej instancji, w wyniku wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż decyzja ostateczna została wydana 2 lutego 2016 r. Nie ma przy tym znaczenia, że przed upływem terminu przedawnienia została wydana decyzja pierwszej instancji (15 października 2015 r.), gdyż postępowanie organu odwoławczego z uwagi na zaistniałą bezprzedmiotowość postępowania spowodowaną przedawnieniem zobowiązania - powinno w takiej sytuacji zostać umorzone (art. 208 § 1 o.p.). Z tego powodu NSA orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.
Przy czym NSA zaznaczył, że powyższa ocena nie dotyczy środków dofinansowania w kwocie 4.640,11 zł, przyznanych 16 marca 2012 r., dla których w dniu orzekania przez organ odwoławczy termin przedawnienia jeszcze nie nastąpił. W odniesieniu do tych środków rozpoznał zarzuty sformułowane w punktach 1-3 petitum skargi kasacyjnej, które uznał za nieusprawiedliwione.
W konkluzji NSA uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, uchylił zaskarżony wyrok w całości, uchylając jednocześnie decyzje organów obu instancji w części dotyczącej zobowiązania beneficjenta do zwrotu środków wymienionych w punkcie pierwszym tych decyzji, tj. w odniesieniu do kwoty 173.734,93 wraz z odsetkami, natomiast w pozostałej części oddalił skargę.
Zarząd Województwa P., na podstawie art. 285a § 3 w zw. z art. 285f § 1 p.p.s.a., wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 4503/16 w części, tj. w punktach 1 i 2 wyroku.
Na podstawie art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucono temu orzeczeniu rażące naruszenie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. 1995.3111; dalej: rozporządzenie 2988/95) poprzez ich całkowite pominięcie i niezastosowanie w sprawie.
Stosowanie do art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a. wskazano, że wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy spowoduje powstanie szkody w budżecie Województwa P., które pełni rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa P. na lata 2007-2013. Przede wszystkim konieczny jest zwrot kwoty, którą uiściła Gmina D. wykonując decyzję o zwrocie środków. Dodatkowo Instytucja Zarządzająca została zobowiązana do wycofania tych środków z deklaracji wydatków kierowanych do Komisji Europejskiej, co też uczyniła, a co oznacza, że środki te nie zostaną sfinansowane przez Unię Europejską. Obowiązek zapłaty kwoty wynikającej z wykonania wyroku obciąży bezpośrednio budżet Województwa P., a to oznacza powstanie wymiernej szkody. Przy czym wskazano, iż organ nie miał możliwości kwestionowania oceny prawnej kwestii przedawnienia, która stanowiła podstawę uchylenia decyzji, ponieważ aspekt ten po raz pierwszy został dostrzeżony przez NSA, a legalność zaskarżonej decyzji nie budziła wątpliwości WSA. Wyrok NSA w myśl art. 168 § 1 p.p.s.a. jest prawomocny i organ nie miał możliwości kwestionować tego rozstrzygnięcia i zawartej w nim oceny prawnej.
W oparciu o art. 285e § 1 pkt 6 p.p.s.a. organ wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku w części tj. co punktów 1 i 2 wyroku.
Gmina D. w odpowiedzi na skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku NSA z 18 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 4503/16 wniosła o:
- odrzucenie skargi z uwagi na niespełnienie wymagań określonych w art. 285e § 1 p.p.s.a.;
- w przypadku rozpoznania skargi przez NSA, o oddalenie skargi w całości;
- zasądzenie na rzecz Gminy D. kosztów postępowania w niniejszym postępowaniu według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 4503/16, podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 285a § 3 p.p.s.a., od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi więc podstawę prawną do rozpatrywania przedmiotowego wniosku w sprawie.
Wymogi formalne skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia określone zostały w art. 285e § 1 p.p.s.a. Przepis ten wyznacza szereg ustawowych elementów konstrukcyjnych takiej skargi, których – w przypadku ich niespełnienia – nie można sanować przez ewentualne wezwanie strony do uzupełnienia braków. Takim ustawowym wymogiem jest wykazanie – stosownie do art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a. – że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe.
Zauważyć należy, że w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku NSA podniesiono, że skarżący nie miał możliwości kwestionowania oceny prawnej przedawnienia, która stanowiła podstawę uchylenia decyzji, ponieważ ta po raz pierwszy została dostrzeżona w wyniku rozpoznawania skargi kasacyjnej przez NSA, a legalność zaskarżonej decyzji nie budziła wątpliwości WSA. Zaś wyrok NSA – zgodnie z art. 168 § 1 p.p.s.a. – jest prawomocny i organ nie miał możliwości kwestionować tego rozstrzygnięcia i zawartej w nim oceny prawnej.
Nie ulega zatem wątpliwości, że w drodze zwyczajnych środków odwoławczych Zarząd Województwa P. nie miał możliwości kwestionowania stanowiska NSA wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Jednakże takie uzasadnienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku NSA nie jest wystarczające.
Jak wskazuje się bowiem w piśmiennictwie (Dauter B. Kabat A., Niezgódka-Medek M.; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; WKP 2018 wyd. VII; pkt 7 komentarz do art. 285e p.p.s.a.) – może się wydawać, że wymóg wykazania, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe (art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a.), jest zbędny, skoro Naczelny Sąd Administracyjny w istocie dysponuje tą wiedzą. Otóż nie do końca, zwłaszcza w odniesieniu do zwrotu "i nie jest możliwe". W tym zakresie wiedzę co do możliwości wzruszenia zaskarżonego orzeczenia, np. w drodze wznowienia postępowania, może mieć wyłącznie strona. Ponadto strona ta, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, decydując się na wniesienie skargi, powinna mieć świadomość, że wzruszenie orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Podzielić należy w związku z tym pogląd, że wykazanie tych okoliczności polega na ujawnieniu i przedstawieniu ich w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości oraz dowiedzeniu ich istnienia w przekonującym uzasadnieniu, w którym niezbędne jest także przedstawienie analizy prawnej przepisów dotyczących środków zaskarżenia, których zastosowanie – w odniesieniu do zaskarżonego orzeczenia – jest niedopuszczalne lub z innych przyczyn na pewno nie mogłoby odnieść skutku (postanowienie SN z 30 września 2008 r., II CNP 74/08, LEX nr 548810). Wywód taki będzie zbędny jedynie wówczas, gdy do skargi zostaną dołączone odpisy prawomocnych orzeczeń wskazujących, że zastosowanie innych środków procesowych okazało się nieskuteczne, np. odpis prawomocnego postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej lub wyroku o oddaleniu skargi o wznowienie postępowania. Prawidłowe odniesienie się do analizowanego wymogu formalnego uchroni stronę przed pochopnym (przedwczesnym, a tym samym niedopuszczalnym) wniesieniem skargi w sytuacji, w której ma jeszcze możliwość skorzystania z innych środków zaskarżenia.
Powyższe potwierdza także Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego (wyd. C.H. Beck 5 wyd. str. 1252-1253) – skarżący powinien przedstawić te okoliczności w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości oraz dowieść ich istnienia i przekonująco uzasadnić. Niezbędne jest w szczególności przedstawienie analizy prawnej przepisów dotyczących środków zaskarżenia, których zastosowanie w odniesieniu do zaskarżonego orzeczenia jest niedopuszczalne lub z innych przyczyn na pewno nie mogło odnieść skutku (por. postanowienie SN z 23 stycznia 2009 r., I CNP 111/08, Legalis).
Stanowisko takie przedstawiono również – w powołanym przez pełnomocnika Gminy w odpowiedzi na skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku NSA – w Komentarzu do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. Tadeusza Wosia (wyd. Wolters Kluwer, 6 wydanie, str. 1335). Stwierdzono w nim, że wymagania przewidziane w art. 4245 § 1 pkt 5 k.p.c. (któremu odpowiada art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a.) nie jest spełnione, jeżeli skarżący bez przeprowadzenia analizy prawnej w zakresie możliwości wzruszenia zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych ogranicza tę część skargi do stwierdzenia, że od zaskarżonego orzeczenia nie przysługuje skarga kasacyjna (postanowienie SN z 17 sierpnia 2005 r., I CNP 5/05, OSNC 2006, nr 1, poz. 17). Skarżącego obciąża nie tylko obowiązek wykazania, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było możliwe, ale także wykazanie, że nie jest możliwe. Skarżący powinien zatem wykazać, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej zaskarżonym orzeczeniem jest niedopuszczalne ze względu na rodzaj zaskarżonego orzeczenia albo zarzuty przeciwko temu orzeczeniu nie mieszczące się w podstawach skargi o wznowienie postępowania. Tylko w następstwie przeprowadzenia takiego wywodu prawnego skarżący spełni obowiązek wykazania, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia nie tylko nie było, ale nie jest możliwe (por. postanowienie SN z 28 lutego 2006 r., I CNP 79/08, Lex nr 560493). Ponadto wskazano, że co do zasady, od orzeczeń NSA skarga nie przysługuje, chyba że oparta zostanie na zarzucie, że niezgodność z prawem orzeczenia tego Sądu wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Także wówczas muszą być spełnione pozostałe przesłanki decydujące o przedmiotowej dopuszczalności zaskarżenia, czyli wydanie orzeczenia musi być zdarzeniem które, spowodowało szkodę i wykluczona ma być możliwość uzyskania zmiany tego orzeczenia w drodze skargi o wznowienie postępowania.
Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący Zarząd Województwa P., nie wykazał wystarczająco przesłanki z art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a. – co trafnie podnosi pełnomocnik Gminy wnosząc o odrzucenie skargi – ponieważ nie wyjaśnił dlaczego wykluczona jest lub była możliwość uzyskania zmiany orzeczenia NSA w drodze skargi o wznowienie postępowania. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z przepisami Działu VII dotyczącego Wznowienia postępowania istnieją możliwości żądania wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem (a więc także wyrokiem NSA) – por. art. 270 p.p.s.a. i następne. Tym bardziej, że już samo usytuowanie w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisów Działu VII Wznowienie postępowania przed Działem VIIa Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, sugeruje że to ten środek nadzwyczajny w pierwszym rzędzie powinien być brany pod uwagę przy próbie wzruszenia prawomocnego orzeczenia. Dodać należy, że po wydaniu zaskarżonego wyroku NSA z 18 maja 2017 r. Trybunał Sprawiedliwości UE wyrokiem z 15 czerwca 2017 r. w sprawie C-436/15 wypowiedział się co do naruszenia wskazywanego przez skarżącego art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 w zakresie interpretacji terminu przedawnienia nieprawidłowości, której dopuszczono się w ramach "programu wieloletniego". Podstawą zaś wznowienia postępowania, o której mowa w art. 272 § 3 p.p.s.a. może być orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE, wydane w trybie pytania prejudycjalnego, nawet jeżeli to orzeczenie nie zostało doręczone stronie wnoszącej skargę o wznowienie postępowania (por. uchwała 7 sędziów NSA z 16 października 2017 r. I FPS 1/17; pub. ONSAiWSA 2018/1/1).
Konkludując brak w rozpoznawanej skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia NSA elementu konstrukcyjnego takiej skargi, jakim jest wykazanie, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe, a więc wymogu z art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a., skutkuje koniecznością odrzucenia skargi, na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a., jako niespełniającej wymagań określonych w art. 285e § 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 285h § 1 w zw. z art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
O zwrocie wpisu sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 i art. 285l p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż art. 285l w zw. z art. 209 p.p.s.a. nie przewidują możliwości przyznania kosztów postępowania w przypadku odrzucenia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia.