Uzasadnienie
P. T. l. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej także jako "spółka", "skarżąca") wniosła skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku z 8 listopada 2019 r., I GSK 1830/19, którym Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako "NSA") – w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Zarząd Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej jako "WSA") z 27 sierpnia 2019 r., I SA/Rz 403/19: uchylił zaskarżony wyrok, oddalił skargę spółki oraz zasądził od spółki na rzecz Zarządu Województwa Podkarpackiego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że spółka w dniu 31 stycznia 2019 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "S. przez P. T. I. sp. z o.o. inkubatora przedsiębiorczości", w ramach naboru nr [....], Oś priorytetowa I. Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka; Działanie 1.3. Promowanie przedsiębiorczości; Typ projektu: Inkubatory przedsiębiorczości Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020. Na podstawie złożonych dokumentów ustalono, że spółka występuje w projekcie z partnerem, jakim jest Gmina D. (dalej "Gmina", "Partner). Jak wynikało z umowy o partnerstwie oraz aneksu do niej, Gmina udostępnia powierzchnię lokalową na potrzeby funkcjonowania inkubatora przedsiębiorczości, a także jest odpowiedzialna za obsługę techniczną tej nieruchomości. Przekazując dotację podmiotową na pokrycie kosztów bieżącej działalności jednostki, Gmina w swoim planie finansowym wyszczególniła koszty związane z bezpośrednią obsługą techniczną nieruchomości, w której będzie znajdował się inkubator przedsiębiorczości powstały w ramach projektu. Koszty te wynoszą 53.034 zł rocznie. Gmina ma również organizować wydarzenia prorozwojowe wspierające przedsiębiorczość. W ramach inkubatora przedsiębiorczości powstałego w ramach wniosku Gmina ponosi koszty niekwalifikowane. W konsekwencji, nie uczestniczy finansowo w ponoszeniu kosztów kwalifikowanych projektu.
Projekt uzyskał negatywną ocenę formalną. W ocenie Zarządu Województwa Podkarpackiego (dalej "Instytucja Zarządzająca") projekt nie spełnił kryterium formalnego standardowego pn. Kwalifikowalność zakresu rzeczowego projektu, a to z tego względu, że złożone przez spółkę wyjaśnienia nie potwierdziły zasadności i konieczności realizacji projektu w partnerstwie. Regulamin konkursu w § 9 ust. 11 doprecyzowuje rolę partnera i warunki, które musi on spełniać w realizacji planowanego przedsięwzięcia: "Udział partnera w realizacji projektu nie może mieć charakteru symbolicznego, nieznacznego czy pozornego. Udział partnerów w projekcie powinien być uzasadniony oraz przyczyniać się do osiągnięcia celów projektu w większym wymiarze niż przy zaangażowaniu w jego realizację jedynie wnioskodawcy, spowodować synergię lub umożliwić całościowe potraktowanie zagadnienia, którego dotyczy projekt. Każdy partner musi mieć przyporządkowane faktyczne zadania w realizacji projektu." Instytucja Zarządzająca oceniła, że udział Gminy w projekcie ma charakter symboliczny i nieznaczny. Orzekając na skutek protestu spółki, Zarząd Województwa Podkarpackiego uchwałą z 27 maja 2019 r. nie uwzględnił protestu.
WSA w Rzeszowie wyrokiem z 27 sierpnia 2019 r. (I SA/Rz 403/19) uwzględnił skargę spółki. Sąd I instancji napisał, że trudno zgodzić się z Instytucją Zarządzającą, iż udział Partnera w projekcie jest nieznaczny i nieuzasadniony w kontekście wymogów, zawartych w regulaminie konkursu. Dopuszczalne jest, aby Partner wniósł tylko zasoby ludzkie, doświadczenie albo tylko potencjał technologiczny. Partnerem może być również podmiot, który wnosi jedynie wkład finansowy lub zapewnia odpowiedni potencjał organizacyjny niezbędny do realizacji projektu. Najważniejsze jest, aby podmioty tworzące partnerstwo wspólnie posiadały odpowiedni potencjał ludzki, techniczny i finansowy do realizacji danego przedsięwzięcia. Sformułowania zawarte w § 9 ust. 11 regulaminu konkursu mają charakter niedookreślony i nie wynika z nich bezpośrednio, w jakiej proporcji ma pozostawać wkład finansowy wniesiony przez partnera w stosunku do wkładu zaangażowanego przez wnioskodawcę. Z Regulaminu wynika jedynie, że udział partnera nie może mieć charakteru symbolicznego, nieznacznego czy pozornego.
W skardze kasacyjnej Zarząd Województwa Podkarpackiego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając m.in. naruszenie:
- przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię
- art. 33 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018r., poz. 1431 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa") w związku z § 9 ust. 11 regulaminu konkursu, poprzez błędne przyjęcie, że udział partnera w projekcie jest nieznaczny;
- art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej poprzez błędne przyjęcie, że Instytucja Zarządzająca nie oceniła całości dokumentów w zakresie spełnienia przez skarżącego kryteriów wyboru projektu;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy, która to okoliczność uniemożliwiła kontrolę instancyjną wyroku.
NSA w uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku wskazał między innymi, że spółka we wniosku o dofinansowanie nie umieściła zadań, które w ramach realizacji projektu miałby wykonywać partner. Zgodnie z postanowieniami Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie, wnioskodawca zobowiązany był przedstawić w pkt B.1 wniosku krótki opis identyfikujący przedmiot projektu, natomiast przedstawienie realizowanego zakresu rzeczowego projektu w podziale na poszczególne zadania powinno znaleźć odzwierciedlenie w pkt B.2 wniosku, który z kolei jest podstawą do przygotowania zestawienia wydatków w Tabeli wydatków D.3. Zgodnie z Instrukcją w pkt D.3 wniosku należało wykazać wszystkie wydatki, które będą ponoszone w ramach projektu i są uzasadnione oraz niezbędne do jego realizacji. W razie konieczności należało także podać dodatkowe informacje dot. kosztów niekwalifikowanych. Wnioskodawca w pkt B.2 wniosku nie ujął żadnych zadań, które miałby realizować partner. W pkt D.3 nie wykazał (zarówno po stronie wydatków kwalifikowalnych jak i niekwalifikowalnych) żadnych wydatków związanych z zadaniami realizowanymi przez partnera. W odniesieniu do partnera projektu - Gminy Dębica nie założono zadań związanych z realizacją zakresu rzeczowego projektu polegającego na utworzeniu inkubatora przedsiębiorczości rozumianego zarówno jako inwestycja w środki trwałe jak również jako utworzenie jednostki prowadzącej kompleksowy program wsparcia początkującego przedsiębiorcy, zgodnie z definicją zawartą w Regulaminie konkursu. Podczas oceny formalnej wnioskodawca został wezwany o uzupełnienie punktu D.3 wniosku o dofinansowanie, gdzie miał ująć koszty związane z zadaniami realizowanymi przez partnera. Powyższego nie wykonano. W konsekwencji element weryfikacji kryterium formalnego standardowego pn. Kwalifikowalność zakresu rzeczowego projektu, nie został spełniony.
NSA podkreślił, że partner ma mieć przyporządkowane faktyczne zadania w realizacji projektu, a planowane do realizacji przez niego zadania mają wynikać z zakresu rzeczowego projektu. Wspólna realizacja projektu, rozumianego jako przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia celu założonego we wniosku, powinna polegać na wniesieniu, przez partnerów projektu, zasobów odpowiednich do zakresu planowanych zadań. Opis zakresu rzeczowego pochodzi z części B wniosku o dofinansowanie pn. Opis projektu. W żadnym z punktów części B wniosku (w B.1 czy B.2) nie umieszczono opisu zadań, które realizować ma partner. Nie określono również wymiaru finansowego zadań partnera w punkcie D.3 wniosku o dofinansowanie. Tym samym udział partnera w realizacji projektu ma charakter symboliczny, nieznaczny, pozorny.
Spółka, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, na podstawie art. 285a § 3 w zw. z art. 285f § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) wniosła skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem ww. wyroku NSA z 8 listopada 2019 r., I GSK 1830/19, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem, w całości. Pełnomocnik napisał, że na podstawie 285e § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi NSA zarzuca:
- rażące naruszenie art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) w zw. z art. 4 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące europejskiego funduszu rozwoju regionalnego, europejskiego funduszu społecznego, funduszu spójności, europejskiego funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich oraz europejskiego funduszu morskiego i rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące europejskiego funduszu rozwoju regionalnego, europejskiego funduszu społecznego, funduszu spójności i europejskiego funduszu morskiego i rybackiego oraz uchylające Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ("Rozporządzenie"), polegające na jego rażąco błędnym zastosowaniu i uznaniu, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy spełnione zostały przesłanki czy też idee wdrożenia oraz uznanie, że zasady te są przejrzyste oraz niedyskryminujące i sprowadzające się do uznania, że nabór wniosków w ramach zaskarżonego konkursu nie narusza ww. przepisu w zakresie zasady przejrzystości, gdy tymczasem brzmienie regulaminu jest nieprecyzyjne i pozostawia możliwość dowolnej interpretacji co jest oczywiście sprzeczne m.in. z dyrektywną zawartą w art. 4 ust. 4 Rozporządzenia nakazującą Państwom Członkowskim aby: na odpowiednim szczeblu terytorialnym, zgodnie z ich ramami instytucjonalnymi, prawnymi i finansowymi, oraz wyznaczone przez nie w tym celu podmioty powinny być odpowiedzialne za przygotowywanie oraz wdrażanie programów i wykonywanie swoich zadań we współpracy z właściwymi partnerami, o których mowa w art. 5, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy;
- rażące naruszenie art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) rozporządzenia w zw. z art. 2 oraz art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, poprzez zaniechanie przyznania skarżącej konstytucyjnych praw dotyczących w szczególności udziału w ramach realizowania konkursu - naboru rzekomo zgodnego z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) w zw. z art. 4 ust. 4 rozporządzenia i w konsekwencji do doprowadzenia do ich naruszenia, w tym rażącego naruszenia konstytucyjnego porządku prawnego w tym urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz doprowadzenia do ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (31 ust. 3 Konstytucji) oraz równości wobec prawa w tym w szczególności prawa do równego traktowania przez władze publiczne oraz faktu, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny - poprzez uznanie, że zasady Regulaminu są przejrzyste oraz niedyskryminacyjne i w efekcie sprowadzają się do uznawania, że nabór wniosków w ramach zaskarżonego konkursu nie narusza ww. przepisu w zakresie zasady przejrzystości, gdy tymczasem brzmienie regulaminu jest nieprecyzyjne i pozostawia możliwość dowolnej interpretacji co jest oczywiście sprzeczne z dyrektywną zawartą w art. 4 ust. 4 nakazującą Państwom Członkowskim aby: na odpowiednim szczeblu terytorialnym, zgodnie z ich ramami instytucjonalnymi, prawnymi i finansowymi oraz wyznaczone przez nie w tym celu podmioty powinny być odpowiedzialne za przygotowywanie oraz wdrażanie programów i wykonywanie swoich zadań we współpracy z właściwymi partnerami, o których mowa w art. 5, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy;
- rażące naruszenie art. 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy spełnione zostały wszelki okoliczności do uznania że nabór wniosków w ramach zaskarżonego konkursu nie narusza ww. przepisu w zakresie zasady przejrzystości, gdy tymczasem brzmienie regulaminu naboru jest nieprecyzyjne i pozostawia możliwość dowolnej interpretacji, co jest oczywiście sprzeczne z dyrektywną zawartą w art. 4 ust. 4, nakazującą Państwom Członkowskim aby: na odpowiednim szczeblu terytorialnym, zgodnie z ich ramami instytucjonalnymi, prawnymi i finansowymi, oraz wyznaczone przez nie w tym celu podmioty powinny być odpowiedzialne za przygotowywanie oraz wdrażanie programów i wykonywanie swoich zadań we współpracy z właściwymi partnerami, o których mowa w art. 5, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy;
- rażące naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że właściwa instytucja przeprowadziła wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wszystkim wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, gdy tymczasem okoliczności sprawy nie pozwalają na uznanie że wybór projektu został dokonany w oparciu o przejrzyste kryteria;
- rażące naruszenie art. 46 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) rozporządzenia, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że właściwa instytucja nie miała obowiązku dokonania rozstrzygnięcia konkursu w ramach naboru zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej przy uwzględnieniu dyrektywy wynikającej z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) rozporządzenia, co doprowadziło do rażąco błędnego zastosowania i uznania, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy spełnione zostały przesłanki czy też idee wdrożenia przez uznanie, że zasady są przejrzyste oraz niedyskryminacyjne i w efekcie sprowadzają się do uznania, że nabór wniosków w ramach zaskarżonego konkursu nie narusza ww. przepisu w zakresie zasady przejrzystości, gdy tymczasem brzmienie regulaminu jest nieprecyzyjne i pozostawia możliwość dowolnej interpretacji co jest oczywiście sprzeczne z dyrektywną zawartą w art. 4 ust. 4 rozporządzenia;
- rażące naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w wyniku uznania, że kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia, podane w regulaminie, spójne są z dyrektywą wynikającą z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) rozporządzenia w zakresie w jakim rażąco błędnie zastosowano i uznano, w świetle okoliczności niniejszej sprawy, że spełnione zostały przesłanki czy też idee wdrożenia przez uznanie, że zasady są przejrzyste oraz niedyskryminacyjne i w efekcie sprowadzają się do uznawania, że nabór wniosków w ramach zaskarżonego konkursu nie narusza ww. przepisu w zakresie zasady przejrzystości, gdy tymczasem brzmienie regulaminu jest nieprecyzyjne i pozostawia możliwość dowolnej interpretacji, co jest oczywiście sprzeczne z dyrektywną zawartą w art. 4 ust. 4 rozporządzenia;
- rażące naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. A rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1303/13 w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji oraz art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, poprzez bezzasadne uznanie, że projekt skarżącej nie spełnienia kryterium formalnego przy jednoczesnym uznaniu spełnienia tej przesłanki przez inny podmiot znajdujący się w analogicznej sytuacji, czym organ naruszył prawo do dobrej administracji przejawiające się w sprawiedliwym rozpatrzeniu sprawy a także zasadę proporcjonalności;
- rażące naruszenie art. 125 ust. 1 rozporządzenia 966/2012 oraz art. 125 ust. 3 lit. A rozporządzenia 1303/2013 przez dokonanie oceny projektu w sposób dowolny i sprzeczny z zasadą równego dostępu do pomocy, przez niezapewnienie projektowi warunków oceny porównywalnych do innych wniosków, które uzyskały pozytywną ocenę formalną spornego kryterium, w sytuacji, w której brak było podstaw do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w takim samym położeniu;
- rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 87 Konstytucji poprzez brak uznania regulaminu konkursu za niezorganizowane źródło prawa i zastosowanie go jako podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego samodzielnie, zamiast łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego;
- rażące naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, jak również dokonania oceny merytorycznej projektu;
- naruszenie art. 5 ust. 4 Traktatu o UE z Maastricht poprzez jego niezastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2019 r., I GSK 1830/19, podlega odrzuceniu z uwagi na niespełnienie wymogów, o których mowa w art. 285d i w art. 285e § 1 pkt 5 P.p.s.a.
Ustawodawca przewidział możliwość złożenia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 285a § 3 P.p.s.a. od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi. W doktrynie wskazuje się, że stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest szczególnego rodzaju nadzwyczajnym środkiem prawnym o charakterze procesowym, służącym zaskarżeniu prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem (L. Bagińska, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, Warszawa 2009, s. 10). Co istotne, w przypadku zaskarżenia orzeczenia NSA ustawodawca wymaga, aby niezgodność z prawem wynikała z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Naruszenie to ma dotyczyć konkretnej normy prawa Unii Europejskiej, która była stosowana w rozpoznawanej sprawie lub powinna być stosowana, przy czym naruszenie takiej normy, jak wyżej zostało wskazane, ma charakter rażący. Przez niezgodność z prawem, o której mowa w art. 285a § 3 p.p.s.a., a której stwierdzenie uzasadnia uwzględnienie skargi (na podstawie art. 285k § 2 p.p.s.a.), rozumieć należy oczywistą i rażącą obrazę prawa, niebudzącą żadnych wątpliwości, mającą elementarny i kwalifikowany charakter, jako szczególnie rażąco błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie prawa, które jest oczywiste, niewymagające głębszej analizy prawniczej, z góry widoczne, będące wynikiem oczywiście błędnej wykładni lub wadliwego zastosowania prawa, co można stwierdzić "na pierwszy rzut oka". Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w orzeczeniu w sprawie C-224/01 (...) (ECR 2003, s. I-10239) - odwołując się do zasady pewności prawa - wskazał, że państwo może ponieść odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną orzeczeniem sądowym tylko wtedy, gdy sąd naruszył prawo w sposób oczywisty. Oczywistość naruszenia należy widzieć bardzo wąsko, bez potrzeby głębszej analizy prawnej (wyrok NSA z 17.07.2019 r., I FNP 3/19, LEX nr 2724087.
Ustawodawca określił szczególne wymogi, jakie powinna spełniać skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Przede wszystkim powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 w zw. z art. 285l P.p.s.a.). Zgodnie z art. 285d P.p.s.a. taką skargę można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia z prawem, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda. Podstawą skargi nie mogą być jednak zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów. Z kolei w art. 285e § 1 P.p.s.a. zastrzeżono, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia powinna zawierać:
- oznaczenie orzeczenia, od którego jest wniesiona, ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości lub w części;
- przytoczenie jej podstaw oraz ich uzasadnienie;
- wskazanie przepisu prawa, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne;
- uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody, spowodowanej przez wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy;
- wykazanie, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe;
- wniosek o stwierdzenie niezgodności orzeczenia z prawem.
W myśl natomiast art. 285e § 2 P.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony. Prawodawca uregulował tylko niezbędne, charakterystyczne dla skargi kwestie, a w przypadkach nieuregulowanych przepisami działu normującego postępowanie wywołane wniesieniem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej (art. 285l P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 285j zdanie pierwsze P.p.s.a. NSA rozpoznaje skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw, co do zasady na posiedzeniu niejawnym, chyba że ważne względy przemawiają za wyznaczeniem rozprawy. Stosownie zaś do art. 285h § 1 P.p.s.a. NSA odrzuca na posiedzeniu niejawnym skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez sąd niższej instancji, skargę wniesioną po upływie terminu, skargę niespełniającą wymagań określonych w art. 285e § 1, jak również skargę z innych przyczyn niedopuszczalną. Co istotne w niniejszej sprawie, z art. 285f § 2 P.p.s.a. jasno wynika, że przewodniczący wzywa o poprawienie lub uzupełnienie skargi jedynie w przypadku stwierdzenia niezachowania warunków formalnych określonych w art. 285e § 2 (wymagania przewidziane dla pisma strony).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wymogi określone w art. 285e § 1 P.p.s.a. są elementami konstrukcyjnymi tej skargi, a zatem w przypadku ich niespełnienia skarga nie może podlegać sanacji poprzez ewentualne wezwanie strony do uzupełnienia powstałych w tym zakresie braków. Skargę niespełniającą wymagań określonych w art. 285e § 1 P.p.s.a. NSA odrzuca na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 285h § 1 P.p.s.a. (por. postanowienia wymienione w orzeczeniu NSA z 15.02.2019 r., I GNP 1/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach; dalej jako CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy NSA stwierdza, że zgodnie z art. 285e § 1 pkt 2 P.p.s.a., jednym z wymogów skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest przytoczenie podstaw skargi oraz ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność wskazania jednej lub obu podstaw, o których mowa w art. 285d P.p.s.a., a więc na podaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia z prawem. Oceniając wniesioną skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia stwierdzić należy, że skarga - z tej perspektywy - została wadliwie skonstruowana, gdyż nie spełnia wymogu określonego w art. 285e § 1 pkt 2 P.p.s.a.
Dalej NSA stwierdza, że zgodnie z art. 285e § 1 pkt 5 P.p.s.a. skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia powinna zawierać wykazanie, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Strona zobowiązana jest więc wykazać, że występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi, co obejmuje także wykazanie, dlaczego nie wykorzystała środków zaskarżenia (art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Wyjątkowość przypadku odnosi się również do przyczyn, które spowodowały, że strona nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych (S. Babiarz, K. Aromiński, 2. Wymogi formalne [w:] S. Babiarz, K. Aromiński, Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce, Warszawa 2015.) Tymczasem zawodowy pełnomocnik w ogóle nie wykazał w skardze, że wykluczona jest lub była możliwość uzyskania zmiany przedmiotowego orzeczenia NSA w drodze skargi o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazane zostało, że ponieważ skarga dotyczy wyroku NSA, jego zmiana lub uchylenie w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie były i nie są możliwe. Należy wskazać, że zgodnie z przepisami działu VII P.p.s.a., dotyczącego instytucji wznowienia postępowania, istnieją możliwości żądania wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem (art. 270 i nast. P.p.s.a.). Można więc żądać wznowienia postępowania, które zakończyło się zarówno orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak i orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z 24.01.2006 r., II FSK 1486/05, LEX nr 849751), a więc także wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Jak wskazano w orzecznictwie, już samo usytuowanie w przepisach P.p.s.a. działu dotyczącego skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, po dziale dotyczącym wznowienia postępowania (odpowiednio dział VIIa i dział VII) wskazuje, że to ten środek nadzwyczajny: skarga o wznowienie postępowania, w pierwszym rzędzie powinien być brany pod uwagę przy próbie wzruszenia prawomocnego orzeczenia.
Jak wskazuje doktryna (B. Dauter [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; komentarz do art. 285e, nb. 7; Lex) "może się wydawać, że wymóg wykazania, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe (art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a.), jest zbędny, skoro Naczelny Sąd Administracyjny w istocie dysponuje tą wiedzą. Otóż nie do końca, zwłaszcza w odniesieniu do zwrotu "i nie jest możliwe". W tym zakresie wiedzę co do możliwości wzruszenia zaskarżonego orzeczenia, np. w drodze wznowienia postępowania, może mieć wyłącznie strona. Ponadto strona ta, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, decydując się na wniesienie skargi, powinna mieć świadomość, że wzruszenie orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Podzielić należy w związku z tym pogląd, że wykazanie tych okoliczności polega na ujawnieniu i przedstawieniu ich w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości oraz dowiedzeniu ich istnienia w przekonującym uzasadnieniu, w którym niezbędne jest także przedstawienie analizy prawnej przepisów dotyczących środków zaskarżenia, których zastosowanie – w odniesieniu do zaskarżonego orzeczenia – jest niedopuszczalne lub z innych przyczyn na pewno nie mogłoby odnieść skutku (postanowienie SN z 30.09.2008 r., II CNP 74/08, Lex nr 548810). Wywód taki będzie zbędny jedynie wówczas, gdy do skargi zostaną dołączone odpisy prawomocnych orzeczeń wskazujących, że zastosowanie innych środków procesowych okazało się nieskuteczne, np. odpis prawomocnego postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej lub wyroku o oddaleniu skargi o wznowienie postępowania. Prawidłowe odniesienie się do analizowanego wymogu formalnego uchroni stronę przed pochopnym (przedwczesnym, a tym samym niedopuszczalnym) wniesieniem skargi w sytuacji, w której ma jeszcze możliwość skorzystania z innych środków zaskarżenia."
Podobne stanowisko zostało wyrażone przez J. Drachala, A. Wiktorowską i G. Rząsę w Komentarzu do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (red.: R. Hauser i M. Wierzbowski, komentarz do art. 285e, nb. 7; Legalis) i dotyczy konieczności wykazania, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe, przy czym wykazanie nie może być ograniczone do samego tylko powtórzenia ustawowej formuły. Zdaniem ww. komentatorów strona skarżąca powinna przedstawić te okoliczności w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości oraz dowieść ich istnienia i przekonująco uzasadnić. Niezbędne jest w szczególności przedstawienie analizy prawnej przepisów dotyczących środków zaskarżenia, których zastosowanie w odniesieniu do zaskarżonego orzeczenia jest niedopuszczalne lub z innych przyczyn na pewno nie mogłoby odnieść skutku.
Trzecim powodem uzasadniającym odrzucenie skargi jest brak należytego uprawdopodobnienia, że w wyniku wydania przez NSA wyroku uwzględniającego skargę kasacyjną powstała szkoda. NSA wskazuje, ze skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia z prawem, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda. Podstawą skargi nie mogą być jednak zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów (art. 285d p.p.s.a.). Z art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że chodzi o uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody, spowodowanej przez wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy. Oznacza to, że strona musiałaby wskazać nie tylko na szkodę, ale i na istnienie bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy skarżonym orzeczeniem a tą szkodą (por. postanowienie NSA z 6.09.2013 r., I FNP 5/13, LEX nr 1363464).
W niniejszej sprawie zawodowy pełnomocnik w uzasadnieniu skargi napisał tylko, że powstałą szkodę uprawdopodabnia fakt, że w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżąca została pozbawiona możliwości uzyskania dofinansowania, o które ubiegała się w ramach naboru, i wymienił kwotę dofinansowania, wskazując, że kwota dofinansowania stanowi wysokość szkody.
NSA przypomina, że w sprawie Instytucja Zarządzająca oceniła, że nie został wykazany znaczący charakteru udziału gminy Dębica, jako Partnera projektu, w jego realizacji. WSA w Rzeszowie wyrokiem z 27 sierpnia 2019 r., I SA/Rz 403/19 orzekł, że ocena projektu została przeprowadzona przez organ w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W konsekwencji WSA przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Podkarpackiego. Z kolei NSA, zaskarżonym niniejszą skargą wyrokiem z 8 listopada 2019 r., I GSK 1830/19, uchylił wyrok Sądu I instancji i oddalił skargę. NSA ocenił, że organ postąpił zgodnie z prawem oceniając negatywnie wniosek o dofinansowanie projektu, z powodu niespełnienia kryterium formalnego.
Dokonując analizy uzasadnienia skargi w omawianym zakresie NSA stwierdza, że nie stanowi uprawdopodobnienia powstania szkody wyłącznie oświadczenie skarżącego i wskazanie, że "...W wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej Skarżąca została pozbawiona możliwości uzyskania dofinansowania, o które ubiegała się w ramach naboru. Powstała więc szkoda to kwota dofinansowania tj. 19.531.385 zł."
Uzasadniając skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, wnoszący skargę jest zobowiązany do uprawdopodobnienia wszystkich przesłanek szkody, w tym związku przyczynowego pomiędzy wydaniem orzeczenia niezgodnego z prawem a wyrządzeniem stronie szkody. Nieuprawdopodobnienie wyrządzenia szkody czyni skargę niedopuszczalną i podlega ona wówczas odrzuceniu. Natomiast spełnienie przesłanki uprawdopodobnienia wyrządzenia szkody wymaga uprawdopodobnienia szkody, która już rzeczywiście wystąpiła i była następstwem kwestionowanego orzeczenia sądowego. Chodzi zatem o szkodę wyrządzoną, a więc taką, która już powstała. Minimalnym sposobem spełnienia obowiązku uprawdopodobnienia wyrządzenia szkody spowodowanej przez wydanie zaskarżonego orzeczenia powinno być po pierwsze potwierdzenie faktu, że szkoda rzeczywiście wystąpiła ze wskazaniem okoliczności jej powstania, jej rodzaju i rozmiaru. Po drugie oświadczenie o doznaniu szkody powinno zawierać uprawdopodobniające ją fakty (por. S. Babiarz, K. Aromiński, 2. Wymogi formalne [w:] S. Babiarz, K. Aromiński, Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce, Warszawa 2015). Na istnienie związku przyczynowego między wydaniem orzeczenia, którego skarga dotyczy, a szkodą wskazuje użycie w art. 285a § 1, a także w art. 285d p.p.s.a., zwrotu "przez jego wydanie". Sformułowanie to wskazuje zarazem, że wydanie orzeczenia niezgodnego z prawem samo przez się nie może stanowić przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Zdarzenie wyrządzające szkodę może natomiast stanowić realizacja tego orzeczenia (tak postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., II FNP 3/10, LEX nr 786654). Zgodnie z przyjętą konstrukcją określaną w kodeksie cywilnym przy określaniu związku przyczynowego trzeba respektować dyspozycję art. 361 § 1 k.c., w myśl którego zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. Sens zwrotu ograniczającego odpowiedzialność tylko do normalnych następstw wyjaśnia teoria adekwatnego związku przyczynowego. W takim kierunku wypowiada się też Sąd Najwyższy (por. postanowienie SN z dnia 27.07.2007 r., IBU 6/07, OSNP 2008, nr 17–18, poz. 271).
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 285h § 1 w zw. z art. 285e § 1 pkt 2, pkt 4 i pkt 5 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 i art. 285l P.p.s.a.