Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2135/18 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę kasacyjną M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Po 738/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 31 lipca 2017 r. w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.
Skarżący wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem tego orzeczenia, zaskarżając je w całości i zarzucił naruszenie następujących przepisów:
- art. 4 i 5 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L.2013.347.487) – zwanego dalej "rozporządzeniem 1305/2013" w związku z art. 184 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wydanego po rozpoznaniu decyzji organów odmawiających przyznania skarżącemu płatności w zakresie których skarżący posiadał pełne uprawnienie do uzyskania, a czym Sąd zniwelował założenie i cele ww. rozporządzenie opisane w art. 4 tego rozporządzenia i art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe z zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędne zastosowanie do stanu faktycznego dotyczącego skarżącego i uznanie, że mimo braku wypełnienia w sytuacji skarżącego elementu obiektywnego i subiektywnego zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, zarzut ten jest na tyle uprawniony, aby utrzymać w mocy odmowę przyznania na rzecz skarżącego wnioskowanych płatności,
- art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, 9WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/2005 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez zastosowanie ich, względnie poprzez akceptację ich zastosowania przez organ, pomimo braku łącznego wystąpienia przesłanek ich zastosowania, przy czym – zdaniem skarżącego – okoliczności faktyczne wskazane w decyzji i powtórzone w wyroku odpowiadają ustawowym przesłankom zastosowania innej normy prawa materialnego, a mianowicie, w zależności od realizowanego Pakietu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 a contrario właściwej normy § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 415), które przesłanki w sposób jednoznaczny wykluczają się wzajemnie z przesłankami art. 60 rozporządzenia 1306/2013 a także art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/2005,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi kasacyjnej przy braku poczynienia przez Naczelny Sąd Administracyjny własnych ustaleń co do tego, czy w sytuacji skarżącego uprawnione było zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji 65/2011 czy pkt 15 preambuły do rozporządzenia 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 178/2003.
Skarżący poniesionej szkody upatrywał w nieuzyskaniu wnioskowanych płatności i wywołanym tym spadku konkurencyjności prowadzonego gospodarstwa.
Strona wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła także o skierowanie do TSUE pytania prejudycjalnego dotyczącego stanu faktycznego sprawy.
Odpowiedzi na skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku jest nieuzasadniona i podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że skarga ta zaliczana jest do nadzwyczajnych środków prawnych, przysługujących stronom postępowania przed sądem administracyjnym wówczas gdy, jak stanowi art. 285a § 3 i art. 285d p.p.s.a., prawomocny wyrok wydano z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia z prawem, co spowodowało wyrządzenie stronie szkody. Przy czym, w przypadku orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawy skargi ograniczono do rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Skarga wniesiona od wyroku NSA nie uruchamia zatem postępowania przed sądem administracyjnym w kolejnej instancji, lecz ma na celu wyeliminowanie z obrotu tych orzeczeń, których wadliwość oznaczałaby w istocie naruszenie zobowiązania lojalnej współpracy, o którym mowa w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej. Nie służy też skarga temu, by po raz kolejny analizować zasadności przyjętych za podstawę wyrokowania podstaw faktycznych sprawy ani też temu, by weryfikować prawidłowość czynności postępowania podjętych przez sądy administracyjne wykonujące kontrolę legalności administracji.
Rażącego naruszenia norm Unii Europejskiej w rozumieniu art. 285a § 3 p.p.s.a. upatrywać można zasadniczo w błędnej wykładni tych norm, bądź ich wadliwym zastosowaniu albo niezastosowaniu (pominięciu). Przy czym zarzut błędnego zastosowania albo niezastosowania przybrać może zasadniczo postać wadliwej decyzji walidacyjnej co do tego, jakie przepisy prawa powinny znajdować zastosowanie w sprawie, dlatego że w pozostałym zakresie wiąże się nieodłącznie z podstawą faktyczną wydanej w sprawie decyzji. Zakwestionowanie ustaleń przyjętych w decyzji administracyjnej wymagałoby z kolei podniesienia zarzutu natury procesowej, co w świetle powołanych wyżej przepisów jest niedopuszczalne. Innymi słowy niesamoistność błędu subsumpcji automatycznie eliminuje możliwość skutecznego sformułowania takiego zarzutu w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia sądu administracyjnego.
Ta ostatnia uwaga jest szczególnie istotna, bo skarżący w złożonej skardze nie powołuje się na nieprawidłową wykładnię przepisów prawa unijnego, nie wskazuje także na błędy walidacyjne. Zarzuty sprowadzają się natomiast do twierdzenia o błędnym zastosowaniu przepisów prawa unijnego, niezastosowaniu przepisów krajowych i kwestionowania przyjętych przez organy, a uznanych przez sądy administracyjne obu instancji za prawidłowe, ustaleń faktycznych. Wprawdzie skarżący wskazuje w podstawie skargi liczne przepisy prawa materialnego zawarte w aktach prawa unijnego, w uzasadnieniu cytuje nawet poglądy orzecznictwa TSUE na ten temat, ale już zarzuty kieruje wobec faktów stanowiących podstawę wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. Skarżący twierdzi bowiem, że posiadał pełne uprawnienie do uzyskania płatności i że nie wystąpiły przesłanki do przypisania mu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania. W uzasadnieniu złożonego środka prawnego zawarto nawet w zestawieniu tabelarycznym katalog uznanych przez organy i sądy administracyjne za prawdziwe faktów, które skarżący podważa.
Z powodu takiej ich konstrukcji, nieuzasadnione są dwie pierwsze grupy zarzutów skargi. Z kolei ostatni zarzut jest nietrafny z tego powodu, że podniesienie w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutów dotyczących przepisów postępowania jest niedopuszczalne. Niezależnie od tego warto podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zobowiązuje sądu administracyjnego do czynienia własnych ustaleń w sprawie. Przeciwnie, istota sądowej kontroli polega jedynie na weryfikacji legalności czynności ustalania faktów sprawy przez organy administracji.
Jeżeli zaś chodzi o żądanie wystąpienia do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, to NSA nie dostrzega w tej sprawie dostatecznych do tego podstaw; nie zrodziły się w tej sprawie wątpliwości dotyczące wykładni któregokolwiek z unormowań prawa unijnego. W zawartym w skardze wniosku nie wskazano nawet jednego przepisu tego prawa, którego wykładni TSUE miałby się podjąć. Podano natomiast po raz kolejny istotne zdaniem skarżącego elementy stanu faktycznego.
Nie można zatem przyjąć, że wyrok NSA z 18 sierpnia 2021 r. dotknięty jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do stwierdzenia jego niezgodności z prawem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 285k § 1 p.p.s.a. oddalił skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.