Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 100/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 581/21, oddalił skargę A. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 28 kwietnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia uzyskanego za wycofanie owoców w ramach bezpłatnej dystrybucji.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 12 stycznia 2016 r. A. K. złożył w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego w Warszawie powiadomienie dotyczące udzielenia pomocy w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw". Na tej podstawie strona przeprowadziła w dniu 23 czerwca 2016 r. operację wycofania z rynku owoców. Następnie po zrealizowaniu dostawy jabłek do odbiorcy, w dniu 22 lipca 2016 r. producent złożył do OT ARR w Warszawie wniosek o przyznanie wsparcia obejmujący wycofanie z rynku na bezpłatną dystrybucję 434 kg jabłek z pow. 0,05 ha.

Decyzją z 10 września 2016 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie przyznał stronie wsparcie w kwocie 784,36 zł (176,81 EUR).

Następnie, w dniu 9 września 2019 r. Dyrektor ARiMR wniósł do Prezesa ARiMR o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 10 września 2016 r.

Decyzją z 4 listopada 2019 r. Prezes ARiMR, na wniosek Dyrektora ARiMR, stwierdził nieważność decyzji z 10 września 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 30 marca 2020 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Prezesa ARiMR.

W dalszej kolejności, w dniu 11 sierpnia 2020 r. Dyrektor Mazowieckiego OR ARiMR wydał decyzję o odmowie przyznania wsparcia z tytułu wycofania na bezpłatną dystrybucję 434 kg jabłek, realizowanego w ramach mechanizmu tymczasowego wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ARiMR z 14 grudnia 2020 r.

Zarówno decyzja z 30 marca 2020 r. (w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wsparcia), jak i decyzja z 14 grudnia 2020 r. (o odmowie przyznania wsparcia) zostały zaskarżone do WSA.

Następnie decyzją z 8 lutego 2021 r. Dyrektor ARiMR ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 784,36 zł, powiększoną o odsetki naliczone na podstawie okresu, który upłynął między otrzymaniem płatności a zwrotem przez beneficjenta.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ARiMR z 28 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwota nienależnie pobranych środków finansowych wynika w tym przypadku z kwoty ustalonej w decyzji w sprawie przyznania przedmiotowych płatności, a jednocześnie z zaistnienia przesłanek skutkujących obowiązkiem zwrotu płatności na mocy ostatecznej decyzji o odmowie przyznania wsparcia.

Prezes ARiMR wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, prowadzone w przedmiotowej sprawie jest konsekwencją wydania przez Dyrektora ARiMR decyzji z 11 sierpnia 2020 r. o odmowie przyznania wsparcia producentowi. Decyzja ta jest bowiem ostateczna. Zatem wypłacona stronie na mocy decyzji z 10 września 2016 r. (która to została wyeliminowana z obrotu prawnego) kwota wsparcia w wysokości 784,36 PLN, podlega zwrotowi jako nienależna, ponieważ po stwierdzeniu przez Prezesa ARiMR nieważności tej decyzji, jedyną decyzją mającą moc prawną w niniejszym postępowaniu jest decyzja z 11 sierpnia 2020 r. odmawiająca przyznania stronie wsparcia z tytułu wycofania 434 kg jabłek. Z tego względu kwota 784,36 zł jest kwotą nienależnie pobraną i powinna zostać zwrócona przez producenta wraz z należnymi odsetkami. Wskazał też, że decyzja wydana w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej wsparcie jest ostateczna, pomimo iż złożono od niej skargę do WSA.

Organ wyeliminował z obrotu prawnego wadliwą decyzję z dnia 10 września 2016 r. o przyznaniu wsparcia finansowego w sposób przewidziany prawem. Jednocześnie organ nie stwierdził podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego rozpatrzenia przez sądy administracyjne wniesionych skarg. Organ odwoławczy nie stwierdził także, by w sprawie doszło do przedawnienia dochodzenia zwrotu przyznanego wsparcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Na wstępie Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U z 2019 r., poz. 1505), w którym następuje określenie nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.

Zdaniem WSA, organy orzekające w przedmiotowej sprawie zasadnie uznały, że kontrolowane postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest konsekwencją faktu, że decyzja z 11 sierpnia 2020 r. wydana przez Dyrektora ARiMR o odmowie przyznania wsparcia skarżącemu jest decyzją ostateczną, a wcześniejsza decyzja z 10 września 2016 r. o przyznaniu wsparcia temu producentowi została wyeliminowana z obrotu prawnego, w związku ze stwierdzeniem jej nieważności przez Prezesa ARiMR w dniu 4 listopada 2019 r. Organy ARiMR ustaliły bowiem, że skarżący nie był podmiotem, który spełniał kryteria określone w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1468 ze zm.).

WSA zauważył, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 214/21) oddalił skargę na decyzję Prezesa ARiMR z 14 grudnia 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję z 11 sierpnia 2020 r. Strona nie wniosła od tego wyroku skargi kasacyjnej.

Odnosząc się zarzutu przedwczesnego wszczęcia postępowania na podstawie art. 29 ustawy o ARiMR i wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia, Sąd wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia jest postępowaniem odrębnym. W związku z tym może się ono toczyć niezależnie od postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej wsparcie oraz decyzji o odmowie przyznania wsparcia. Ponadto, Sądowi z urzędu jest wiadome, że wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 519/20 WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2020 r.

Zdaniem Sądu I instancji, organy orzekające dokonały prawidłowej oceny, że ustalona w niniejszym postępowaniu kwota 784,36 zł, wypłacona stronie na mocy decyzji z dnia 10 września 2016r., jest kwotą nienależnie pobraną i podlega zwrotowi wraz z należnymi odsetkami. Z tego też względu, w sytuacji gdy skarżący otrzymał nienależne świadczenie, to zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Ponadto, w ocenie WSA, w sprawie prawidłowo wyliczono należne odsetki stanowiące na dzień 8 lutego 2021 r. kwotę 102,89 zł. Brak jest podstaw do uznania, wbrew zarzutom skargi, że art. 67 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. U. UE. L. z 2017 r. Nr 138, str. 4 z późn. zm.) nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego, iż wydanie decyzji w części dotyczącej powiększenia ustalonej kwoty do zwrotu o odsetki nastąpiło bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji nie stwierdził także, by w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na kontrolowane rozstrzygnięcie. Zdaniem WSA stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy jest jasny i nie budzi wątpliwości. Materiał dowodowy został w wystarczający sposób przeanalizowany, a wyciągnięte z niego wnioski nie są dowolne. Organy umożliwiły skarżącemu zajęcie stanowiska i czynny udział w sprawie, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest przekonywające i zrozumiałe, a tym samym spełnia przesłanki z art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 8 lutego 2021 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, strona zrzekła się rozprawy.

W skardze kasacyjnej postawiono następujący zarzuty:

1. I. Naruszenia prawa materialnego:
2. 1. przepisów art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR poprzez ich bledną wykładnię i w jej wyniku błędne zastosowanie, w wyniku przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że
3. 1) postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności prowadzone na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest postpowaniem samodzielnym i niezależnym od wydania prawomocnej decyzji w postpowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej pomoc:
4. a) w każdej sprawie – w sytuacji kiedy taka wykładnia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest właściwa jedynie w przypadku gdy decyzja przyznająca pomoc ma charakter deklaratoryjny, a nie jak w niniejszej sprawie konstytutywny,
5. b) w stanie faktycznym niniejszej sprawy – w sytuacji gdy z ustaleń faktycznych organów obu instancji i ustaleń WSA je przyjmujących wynika, że ustalenie nienależnie pobranej płatności i jej wysokość jest konsekwencją faktu, że decyzja z 11 sierpnia 2020 r. o odmowie przyznania wsparcia skarżącemu jest decyzją ostateczną, a wcześniejsza decyzja z 10 września 2016 r. o przyznaniu wsparcia skarżącemu została wyeliminowana z obrotu prawnego w związku ze stwierdzeniem jej nieważności, co oznacza, że w istocie nie dokonano odrębnych ustaleń w postpowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych środków, a oparto się o rozstrzygnięcia z innych postępowań, zakończonych decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o odmowie przyznania wsparcia i decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 listopada 2019 r.. stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Trenowanego Agencji Rynku Rolnego z dnia 10 września 2016 r.;
6. 2) postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie zostało wszczęte przedwcześnie. co wynika z niewłaściwego przyjęcia przez WSA, że ustalenia w oparciu o art. 29 ust. 1 i 2 ustawy ARiMR kwoty nienależnie pobranych płatności jest postpowaniem samodzielnym i niezależnym od prawomocnej decyzji wydanej w wyniku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej pomoc;
7. 3) przez nienależnie pobrane środki publiczne (w rozumieniu tych przepisów) należy rozumieć kwotę wypłaconą przez organ, w sytuacji gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek istniał, ale wygasł, przy czym ze skarżonego wyroku wynika, że to wygaśnięcie jest rozumiane błędnie jako stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu pomocy jedynie decyzją ostateczną, a nie prawomocną.
8. 2. przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR poprzez ich błędną wykładnię i jej wyniku błędne zastosowanie tych przepisów w związku z art. 67 rozporządzenia 2017/891, poprzez przyjęcie przez WSA, że:
9. 1) art. 29 ust. 1 tej ustawy stanowi podstawę do nałożenia kary administracyjnej w postaci odsetek, o których mowa w art. 67 rozporządzenia 2017/891, a nie jedynie podstawę do ustalenia nienależnie pobranych środków publicznych (również przyjęte przez WSA) nie obejmuje odsetek,
10. 2) art. 29 ust. 2 tej ustawy określa właściwość organów właściwych do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w art. 67 rozporządzenia 2017/891, w sytuacji gdy z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że określa on jedynie właściwość organów w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, a zatem nieobejmującej ustalenia odsetek
11. - co doprowadziło do wydania wyroku (i) wbrew literalnemu brzmieniu art. 67 rozporządzenia 2017/891, z którego nie wynika, że jest on adresowany do organów państwa członkowskiego UE albo że określa ich właściwość w tym zakresie i wbrew art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz (ii) bez uwzględnienia, że w części dotyczącej powiększenia ustalonej do zwrotu o odsetki decyzji organu I i II instancji zostały wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.
12. 3. przepisu art. 67 rozporządzenia 2017/891 poprzez jego błędną wykładnię i w jej wyniku błędne zastosowanie do skarżącego, w sytuacji w której skarżący nie jest zakresem tego przepisu i przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie;
13. 4. przepisów art. 70 i 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.; dalej: o.p.) w zw. z art. 29 ust. 1 i 7 ustawy o ARiMR poprzez ich błędną wykładnię i w jej wyniku błędne zastosowanie art. 70 o.p. i niezastosowanie art. 68 o.p., co doprowadziło WSA do wydania wyroku wbrew temu, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki przedawnienia dochodzenia zwrotu przyznanego wsparcia.
14. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
15. 1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR i art. 70 i 68 o.p. i w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, poprzez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest postępowaniem samodzielnym i niezależnym od wydania prawomocnej decyzji w wyniku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej pomoc, w sytuacji gdyż ustaleń faktycznych organów obu instancji i ustaleń WSA je przyjmujących wynika, że ustalenie nienależnie pobranej płatności i jej wysokość jest konsekwencją faktu, że decyzja z 22 sierpnia 2020 r. o odmowie przyznania wsparcia skarżącemu jest decyzją ostateczną, a wcześniejsza decyzja z 10 września 2016 r. o przyznaniu wsparcia skarżącemu została wyeliminowana z obrotu prawnego, w związku ze stwierdzeniem jej nieważności, co oznacza, że w istocie nie dokonano odrębnych ustaleń w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych środków, a oparto się o rozstrzygnięcia z innych postępowań, i co doprowadziło WSA do naruszenia art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez brak orzeczenia w granicach sprawy, w tym nie uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nie rozpatrzenie zarzutów zawartych w skardze do WSA, w zakresie:
16. 1) naruszenia przez organ art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
17. 2) braku uwzględnienia przez organ, że wsparcie zostało przyznane stronie w wyniku błędu organu przyznającego;
18. 3) naruszenia art. 7, 8, 77 i 107 k.p.a. – poprzez:
19. - wydanie decyzji w II instancji przed wydaniem prawomocnego wyroku w przedmiocie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2020 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 listopada 2019 r. stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Trenowanego Agencji Rynku Rolnego z dnia 10 września 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia,
20. - niepełne uzasadnienie prawne skarżonej decyzji poprzez całkowite pominięcie uzasadnienia prawnego w zakresie dotyczącym wniosku o zawieszenie postępowania zawartego w odwołaniu Skarżącego z dnia 26 lutego 2021 r., jak również całkowite pominięcie uzasadnienia prawnego w zakresie braku podstaw do zastosowania art. 67 rozporządzenia 2017/891 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do nałożenia kary administracyjnej w postaci odsetek, o których mowa w art. 67 rozporządzeniem 2017/891,
21. 4) zarzutów skargi w zakresie przedawnienia – co w efekcie doprowadziło WSA do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego (art. 29 ust. 1 i 2 w związku z art. 29 ust. 1 i 7 ustawy o ARiMR) i do ich błędnego zastosowania w zakresie wskazanym pkt 1.1 i 1.4. powyżej (zarzuty naruszenia prawa materialnego) oraz do bezpodstawnego oddalenia skargi.
22. 2. naruszenie przepisu art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR poprzez uznanie w uzasadnieniu wyroku, że przez nienależnie pobrane środki publiczne (w rozumieniu przepisów art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR) należy rozumieć kwotę wypłaconą przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek istniał, ale wygasł, przy braku odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego wyroku co do stanu faktycznego i prawnego przyjętego za podstawę, że to wygaśnięcie w niniejszej sprawie jest rozumiane jako stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu pomocy jedynie decyzją ostateczną a nie prawomocna – co doprowadziło WSA do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego (art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR) i do ich błędnego zastosowania w zakresie wskazanym pkt 1.1. powyżej (zarzuty naruszenia prawa materialnego) i bezpodstawnego oddalenia skargi.
23. 3. naruszenie przepisu art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 (ewentualnie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) i art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR oraz w związku art. 67 rozporządzenia 2017/891 i nieuchylenie decyzji organów obu instancji, w wyniku dokonania przez WSA błędnej oceny decyzji organów organy I i II w części dotyczącej powiększenia ustalonej kwoty do zwrotu o odsetki i nie uwzględnienia, że decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa oraz poprzez przejęcie błędnej oceny stanu prawnego w zakresie stosowania art. 67 rozporządzenia 2017/891 i bezpodstawne stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, iż z przepisu tego wynika jednoznacznie, że organ stwierdzając nienależnie pobraną kwotę ma obowiązek zastosowania sankcji - bez analizy treści tego przepisu i wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, z którego nie wynika, że jest on adresowany do organów albo że określa ich właściwość w tym zakresie – co doprowadziło WSA do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego (art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR) w zakresie wskazanym pkt 1.4 i bezpodstawnego oddalenia skargi, w sytuacji wydania decyzji administracyjnych objętych skargą, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.
24. 4. naruszenie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 68 o.p. poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu Wyroku i w wyniku tego również w ustaleniach WSA - analizy stanu faktycznego i prawnego w zakresie przesłanek przedawnienia dochodzenia zwrotu przyznanego wsparcia, co uniemożliwia kontrole instancyjną orzeczenia i doprowadziło WSA do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego (art. 70 i 68 o.p.) w związku z art. 29 ust. 1 i 7 ustawy o ARiMR) oraz doprowadziło WSA do ich błędnego zastosowania w zakresie wskazanym pkt 1.4. powyżej (zarzuty naruszenia prawa materialnego), a w efekcie do braku uchylenie decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki przedawnienia dochodzenia zwrotu przyznanego wsparcia oraz do bezpodstawnego oddalenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Zarzuty te dotyczą zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego i naruszenia przepisów prawa materialnego. W zarzutach tych przewijają się trzy główne kwestie sporne, a mianowicie: brak prawomocności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej pomoc, nałożenie decyzją o zwrocie obowiązku zwrotu odsetek, a także upływ terminu przedawnienia zwrotu pomocy unijnej.

Wszystkie te zarzuty, jak wyżej to już zauważono, są w okolicznościach sprawy nieusprawiedliwione. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ich zaakceptowania.

Rozpoczynając rozważania, należy przede wszystkim wskazać, że niezasadne są zarzuty dotyczące braku odniesienia się przez Sąd I instancji do stanu faktycznego i prawnego jaki został przyjęty za podstawę rozstrzygania.

Przypomnieć zatem należy, że w dniu 12 stycznia 2016 r. skarżący kasacyjnie złożył w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego w Warszawie powiadomienie o udzielenie pomocy w ramach mechanizmu Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (DOWIII). Na podstawie złożonego powiadomienia strona przeprowadziła w dniu 23 czerwca 2016 r. operację wycofania z rynku owoców. Następnie po zrealizowaniu dostawy jabłek do odbiorcy, w dniu 22 lipca 2016 r. producent złożył wniosek o przyznanie wsparcia, który obejmował wycofanie z rynku na bezpłatną dystrybucję 434 kg jabłek z pow. 0,05 ha.

Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie wydał w dniu 10 września 2016 r. decyzję przyznającą stronie wsparcie w kwocie 784,36 zł. Na tej podstawie na rzecz producenta w dniu 27 września 2016 r. została zrealizowana płatność.

W zaskarżonym wyroku wskazano, że zostało wszczęte postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej wsparcie. W konsekwencji tego wszczęcia zostały wydane decyzje dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy. W następnej kolejności zostały wydane przez organy decyzje o odmowie przyznania wsparcia. Sąd I instancji powołał się też na zaskarżenie wskazanych wyżej decyzji do sądu administracyjnego, z przywołaniem jednego z zapadłych wyroków.

W powołanym wyżej wyroku z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 214/21 WSA oddalił skargę skarżącego na decyzję wydaną w przedmiocie odmowy przyznania wsparcia. Strona nie wniosła od tego wyroku skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu wspomnianego orzeczenia WSA stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne są więc ustalenia, że skarżący nie spełniał warunków udziału i uzyskania wsparcia w przedmiotowym mechanizmie, ponieważ od 30 października 2007 r. jest członkiem uznanej grupy producentów owoców i warzyw F. Sp. z o.o., która w latach 2013-2015 i 2016-2018 realizowała również ten program. Skarżący w dacie składania powiadomienia (12 stycznia 2016 r.), wycofania jabłek na bezpłatną dystrybucję (23 czerwca 2016 r.) oraz składania wniosku (22 lipca 2016 r.) nie był podmiotem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz w art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1031/2014. Przepisy te pod względem podmiotowym wskazują wyraźnie jedynie dwie grupy producentów, które mogą występować w przedmiotowym mechanizmie wsparcia.

W świetle przywołanych uregulowań prawnych nie istniały podstawy, aby skarżący jako indywidualny producent rolny uczestniczył w programie pomocowym w sytuacji, gdy w takim programie uczestniczyła organizacja producentów, której skarżący był członkiem. W takich warunkach producent mógł dokonywać wycofania owoców z rynku na bezpłatną dystrybucję jedynie za pośrednictwem swojej organizacji producentów. Występując z wnioskiem o wsparcie jako indywidualny producent działał niezgodnie z obowiązującymi go przepisami prawa krajowego i unijnego.

Dalej w wyroku tym WSA skonstatował, że z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności Sąd miał na względzie, że skarżący, składając wniosek o przyznanie wsparcia, oświadczył, że zna warunki uczestnictwa w tym programie i zobowiązuje się do ich przestrzegania. Niewątpliwie, podpisując takie oświadczenie, miał świadomość obowiązujących go przepisów krajowych i unijnych, regulujących udział w przedmiotowym mechanizmie, a członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, biorącej udział w tym samym programie, był już od 2007 r. Zauważyć należy, że na skarżącym ciążył obowiązek podania we wniosku danych zgodnie z prawdą i zasadami procedury przyznawania przedmiotowego wsparcia.

W kontekście powyższego nie budzi żadnych wątpliwości stwierdzenia Sądu I instancji, który w swych rozważaniach wskazał, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy organy orzekające dokonały prawidłowej oceny, że ustalona w niniejszym postępowaniu kwota 784,36 zł, wypłacona stronie na mocy decyzji z dnia 10 września 2016 r., jest kwotą nienależnie pobraną i podlega zwrotowi wraz z należnymi odsetkami. Z tego też względu w sytuacji gdy skarżący otrzymał nienależne świadczenie to zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W dalszej części uzasadnienia WSA przedstawił przepisy i ich wyjaśnienie usprawiedliwiające orzeczony zwrot pomocy unijnej wraz z odsetkami.

W tych okolicznościach nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zarzutów skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego jaki został przyjęty za podstawę rozstrzygania.

Przechodząc do głównych zarzutów skargi kasacyjnej, a konkretnie do pierwszego z nich, stwierdzić należy, że zasadnie organy rozstrzygające sprawę przyjęły, co słusznie zaakceptował też Sąd I instancji, iż wystarczającą przesłanką do wydania decyzji o zwrocie pomocy była ostateczność decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu pomocy, organy nie musiały oczekiwać na rozstrzygniecie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji przez sąd administracyjny, tj. na prawomocny wyrok WSA, czy też rozstrzygniecie NSA.

Przede wszystkim wskazać tu należy na art. 76 § 1 k.p.a., który to przepis przewiduje, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Takim dokumentem urzędowym jest decyzja administracyjna. W myśl zaś art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z kolei art. 16 § 1 przewiduje, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Z przywołanych przepisów postępowania administracyjnego w sposób jednoznaczny wynika, że organy treścią wydanych i doręczonych decyzji są związane. Przymiot ostateczności tych decyzji pozwala na pełne ich stosowanie. Dopiero ich wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych lub w postępowaniu sądowym spowoduje, ze nie będą one wywoływały skutków prawnych.

Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 504/21, LEX nr 3246217). Decyzja ostateczna podlega wykonaniu, a jej ostateczny charakter wyklucza w trybie zwykłym dalszą kontrolę prawną (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1662/07, LEX nr 526181).

Wypada w tym kontekście zwrócić też uwagę na treść art. 61 § 1 p.p.s.a., z którego to wynika, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że samo wniesienie skargi na decyzję organu odwoławczego nie wstrzymuje jej wykonania, co wprost wynika z art. 61 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2962/21, LEX nr 3230071). Ostateczne decyzje administracyjne co do zasady podlegają wykonaniu - art. 61 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II FZ 1504/14, LEX nr 1538986).

Zatem decyzja ostateczna zaskarżona do sądu w myśl art. 61 § 1 p.p.s.a. podlega wykonaniu, wywołuje skutki prawne, może stanowić podstawę do dalszych działań organu opartych na innych regulacjach prawnych. Dlatego też usprawiedliwione było w okolicznościach sprawy wydanie decyzji o zwrocie pomocy unijnej, bez oczekiwania na uprawomocnienie się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej tę pomoc.

W zarzutach kasacyjnych strona mówi też o wniosku o zawieszenie postępowania, nie wskazuje jednak jakie w tym zakresie przepisy zostały naruszone i w jaki sposób doszło do ich naruszenia. Mając zatem na względzie wskazane braki, jak i przedstawioną powyżej argumentację, wszystkie zarzuty postawione w zakresie wyżej wskazanym, należało uznać za nieusprawiedliwione.

Nie można też, w ocenie NSA, zgodzić się z twierdzeniami skarżącego kasacyjnie co do popełnionego przez organy błędu podczas przyznawania pomocy.

W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne są ustalenia, że skarżący kasacyjnie nie spełniał warunków udziału i uzyskania wsparcia w przedmiotowym mechanizmie, ponieważ od 30 października 2007 r. był członkiem uznanej grupy producentów owoców i warzyw F. Sp. z o.o., która w latach 2016-2018 realizowała również ten program. Skarżący w dacie składania powiadomienia (12 stycznia 2016 r.), wycofania jabłek na bezpłatną dystrybucję (23 czerwca 2016 r.) oraz składania wniosku (22 lipca 2016 r.) nie był podmiotem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz w art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014. Przepisy te pod względem podmiotowym wskazują więc wyraźnie 2 grupy producentów, które mogą występować w przedmiotowym mechanizmie wsparcia.

Co istotne skarżący kasacyjnie, składając wniosek o przyznanie wsparcia oświadczył, że zna warunki uczestnictwa w tym programie i zobowiązuje się do ich przestrzegania (strona 2 wniosku, punkt 1 oświadczenia). Niewątpliwie, podpisując takie oświadczenie, miał świadomość obowiązujących go przepisów krajowych i unijnych, regulujących udział w przedmiotowym mechanizmie, a członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, biorącej udział w tym samym programie, był już od 2007 r. Fundamentalne znaczenia ma to, że zarówno w powiadomieniu o zamiarze wycofania z rynku jabłek, jak i we wniosku o przyznanie wsparcia skarżący poświadczył nieprawdę wskazując, że jest producentem indywidualnym, niebędącym członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. Ta okoliczność jest zaś niesporna.

Tym samym w okolicznościach sprawy nie można mówić o błędzie popełnionym przez organ podczas przyznawania pomocy. Dlatego też postawione w tym zakresie zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W przedmiocie odsetek stwierdzić należy, że określenie ich wysokości w decyzji o zwrocie pomocy było w pełni usprawiedliwione. Wskazać w tym przedmiocie należy, że podstawę prawną do ich naliczenia stanowił art. 67 rozporządzenia delegowanego Komisji nr 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011. Przepis ten został powołany przez organ I instancji w podstawie prawnej decyzji orzekającej o zwrocie wsparcia. W myśl art. 67 ust. 1 tego rozporządzenia organizacje producentów i zrzeszenia organizacji producentów lub inne odnośne podmioty zwracają nienależnie wypłaconą pomoc z odsetkami i płacą kary przewidziane w niniejszej sekcji.

Odsetki są naliczane: na podstawie okresu, który upłynął między otrzymaniem nienależnej płatności a jej zwrotem przez beneficjenta (lit. a); według stawek stosowanych przez Europejski Bank Centralny przy głównych operacjach refinansowania publikowanych w serii "C" Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej i obowiązujących w dniu, w którym dokonano nienależnej płatności, powiększonych o trzy punkty procentowe (lit. b). Zgodnie z ust. 2 tego artykułu odzyskaną pomoc, odsetki i nałożone kary wpłaca się do EFRG.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 288 zdanie drugie rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Zatem przepis wspomnianego wyżej art. 67 rozporządzenia Komisji znajduje w sprawie bezpośrednie zastosowanie. Można zatem było w oparciu o ten przepis naliczyć kwestionowane przez stronę odsetki.

Tak więc, zarzuty postawione w tym zakresie należało uznać za nieusprawiedliwione.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia, wskazać przede wszystkim należy, że w zarzutach dotyczących tej kwestii skarżący kasacyjnie powołuje się na naruszenia przepisów dotyczących Ordynacji podatkowej. W zakresie zarzutów procesowych należy pokazać wpływ takiego naruszenia na wynik sprawy. Tego w skardze kasacyjnej nie przedstawiono. Podnieść dalej należy, że powołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy Ordynacji podatkowej, a mianowicie art. 68 i art. 70 tego aktu, do przedawnienia należności unijnych nie znajdują zastosowania.

Zauważyć w tym miejscu należy, że NSA wypowiedział się już w zakresie przedawnienia zwrotu uzyskanej przez skarżącego kasacyjnie pomocy. Dokonał tego w wyroku dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pomoc. W wyroku z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 596/21, stwierdził, że organ jest władny do kontroli realizacji programów w czasie ich trwania oraz po ich zakończeniu. Przeszkodą w podjęciu działań mogą być jedynie wskazane przez prawo okoliczności, w tym upływ terminu przedawnienia do dochodzenia danych należności, co w sprawie nie miało miejsca. Należność została przyznana i wypłacona stronie we wrześniu 2016 r., a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 10 września 2016 r. zostało wszczęte i zakończone decyzją z 4 listopada 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją z 30 marca 2020 r.

Do przedawnienia zwrotu wsparcia znajdują zastosowanie przepisy unijne. W myśl art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy tego aktu okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust.

1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. Natomiast art. 3 ust. 1 akapit 3 powołanego aktu przewiduje, że przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

W okolicznościach stanu faktycznego, jak to już wyżej zauważono we wcześniejszym wyroku NSA, należność została przyznana i wypłacona stronie we wrześniu 2016 r., a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 10 września 2016 r. zostało wszczęte i zakończone decyzją z 4 listopada 2019 r. (utrzymaną w mocy decyzją z 30 marca 2020 r.). Zatem niewątpliwie od roku przyznania pomocy w roku 2016 do dnia pierwszej czynności organu zmierzającej do odzyskania nienależnej pomocy (2019) nie upłynął jeszcze okres 4 lat, o którym stanowi art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Decyzja o zwrocie pomocy została zaś wydana w dniu 8 lutego 2021 r., została utrzymana w mocy decyzją z dnia 28 kwietnia 2021 r., a więc przed upływem ponownie liczonego w myśl art. 3 ust. 1 akapit 3 ww. rozporządzenia terminu 4 lat. Tym samy nie można w okolicznościach faktycznych sprawy mówić o przedawnieniu zwrotu pomocy nienależnie przyznanej skarżącemu kasacyjnie.

Uzupełnić powyższe jeszcze należy o wskazanie, iż Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków europejskich w wyrokach: z 26 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 379/18; z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 744/18; z 16 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1909/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował istotę omawianej instytucji przedawnienia z powołaniem się na orzecznictwo TSUE, którą w całości skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i akceptuje: "(...) przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepisy szczególne, tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.

Tak więc, zarzuty postawione w tym zakresie należało uznać za nieusprawiedliwione.

Ze względu na przedstawioną argumentację wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zarówno te dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu, jak i te odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).