Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1002/20

Uzasadnienie

Postanowieniem z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 843/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił bez rozpatrzenia skargę D. W. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oraz zwrócił uiszczony wpis sądowy.

Ze stanu sprawy przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP") z dnia [...] kwietnia 2020 r. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone stronie skarżącej 20 kwietnia 2020 r. Skarga została przesłana bezpośrednio do WSA w Warszawie – przesyłką nadaną w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe – w dniu 8 maja 2020 r.

Sąd I instancji pozostawił skargę bez rozpatrzenia, wobec złożenia jej po terminie, zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 818).

Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) postanowieniu Sądu I instancji zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj.:
2. a) art. 15zzs ust. 2 w zw. z art. 14a ust. 3 i 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię i uznanie, iż termin w przedmiocie wniesienia skargi w postępowaniu wniosku o dofinansowanie projektu rozpoczął bieg i nie uległ zawieszeniu.
3. b) art. 15zzs ust. 2 w zw. z art. 14a ust. 3 i 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię i uznanie, iż przepisy te skierowane są do strony w sytuacji gdy adresatem tych przepisów jest Sąd i ich ewentualne naruszenie nie powinno szkodzić stronie.
4. c) art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) przez ich niezastosowanie w sytuacji gdy termin na wniesienie skargi w niniejszej sprawie był zawieszony.
5. d) art. 14a ust. 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) w zw. z art. 14 ust. 3 tej ustawy przez ich błędną wykładnię, i przyjęcie, iż zawieszenie dotyczy spraw uregulowanych w ust. 5 nie zaś ust. 3 skoro przepis ten odsyła do ust. 3.
6. e) art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818) w zw. z art. 14a ust. 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię, i przyjęcie, iż instrukcyjny charakter terminu tam określonego jest równoznaczny z terminem oznaczonym przez ustawę na rozstrzygnięcie sprawy.
7. f) art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818) przez brak pouczenia przez organ w decyzji o nieuwzględnieniu protestu o ewentualnym braku zawieszenia terminów do wniesienia skargi do sądu.
8. g) art. 61 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818) przez ich niewłaściwe zastosowanie i pozostawienie skargi bez rozpatrzenia w sytuacji gdy wniesiona została ona w terminie, co winno obligować sąd do jej rozpatrzenia.
9. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj.:
10. a) art. 2, 7, 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), przez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji gdy strona została pozbawiona prawa do sądu przez ewentualny brak zawieszenia terminów procesowych co w odniesieniu do innych spraw podlegających zawieszeniu powoduje, iż nie znalazła się w równiej sytuacji wobec prawa, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawa.

Nadto, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wniósł o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie co do zgodności art. 15zzs ust. 2 w zw. z art. 14a ust. 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z Konstytucją, w tym przede wszystkim z art. 2, 7, 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 Konstytucji w zakresie jakim przepisy te ograniczają, w okresie pandemii, prawo do sądu stronom, poprzez niezawieszenie terminów do wnoszenia pism procesowych, w zależności od kategorii rozpoznawanych spraw przez w sądy, w sytuacji gdy strony mają w znacznym stopniu ograniczone prawo do przemieszczania się, korzystania z pomocy profesjonalnych prawników, korzystania z usług pocztowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest bezzasadna i dlatego podlega oddaleniu.

Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 z późn. zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"), reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a.

Ustawa wdrożeniowa wprowadza też pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a., m.in. skrócone zostały terminy do wniesienia skargi i skargi kasacyjnej, wprowadzono termin do rozpatrzenia skargi, a także przewidziano tryb jej wniesienia bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, a w przypadku, o którym mowa w art. 54 ust. 3 - w terminie 14 dni od dnia upływu terminu na uzupełnienie protestu lub poprawienie w nim oczywistych omyłek, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga podlega wpisowi stałemu. Z kolei, jak stanowi art. 61 ust. 6 pkt 1 ustawy wdrożeniowej wniesienie skargi po terminie, o którym mowa w ust. 2, powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] kwietnia 2020 r. zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 20 kwietnia 2020 r. Oznacza to, że 14-dniowy termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego upłynął 4 maja 2020 r. (poniedziałek). Jak wynika z akt sądowych, skarga została nadana 8 maja 2020 r. (koperta k. 62).

W związku z powyższym skarga została wniesiona po terminie, co musiało prowadzić do pozostawienia jej bez rozpatrzenia, co prawidłowo uczynił Sąd I instancji.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących kwestii biegu terminów w postępowaniu sądowoadministracyjnym w kontekście wprowadzonego stanu epidemii związanej z COVID-19, należy wskazać, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, dalej: ustawa COVID-19), który wszedł w życie 31 marca 2020 r., "w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: 1) postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych [...] – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". Przepis ten został dodany do ww. ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r.

Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z 13 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 433) i obowiązywał od 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491).

Należy, zatem przyjąć, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, w związku, z czym w rozpoznawanej sprawie z uwagi na datę doręczenia zaskarżonego rozstrzygnięcia (20 kwietnia 2020 r.) sugerować to może, że termin do wywiedzenia skargi nie rozpoczął biegu. Tak jednak nie jest z uwagi na charakter niniejszej sprawy tj. należącej do kategorii spraw pilnych.

Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), art. 15 zzs został uchylony. Zmiana ta weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Jednakże w myśl art. 68 ust. 7 ww. ustawy, terminy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia jej wejścia w życie. Oznacza to, że ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminu nastąpiło dnia 23 maja 2020 r.

Działanie art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID-19 zasadniczo wstrzymało terminy procesowe i sądowe w postępowaniach sądowoadministracyjnych, jednak nie we wszystkich tego rodzaju postępowaniach.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 15zzs ust. 2 ustawy COVID-19 wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w art. 15zzs ust. 1, nie dotyczy terminów w rozpoznawanych przez sądy między innymi w sprawach wskazanych w art. 14a ust. 4 i 5 ustawy COVID-19. Art. 14a ustawy COVID-19 wprowadził kategorię spraw "pilnych" (zob. art. 14a ust. 3 ustawy COVID-19). W ust. 5 tego przepisu wskazano, że "sprawami pilnymi, o których mowa w ust. 3, są sprawy, w przypadku, których ustawa określa termin ich rozpatrzenia przez sąd oraz sprawy wniosków o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności". W art. 61 ust 5 ustawy wdrożeniowej określono termin rozpatrzenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny – 30 dni od dnia wniesienia środka zaskarżenia.

W związku z powyższym sprawy związane z ustawą wdrożeniową z uwagi na zakreślony w niej termin rozpoznania sprawy przez Sąd - należą do kategorii spraw pilnych, o jakich mowa w cyt. wyżej przepisie. W konsekwencji, w odniesieniu do ciągu czynności procesowych związanych z wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia i złożonym względem niego środkiem zaskarżenia (skargą) - znalazł zastosowanie wyjątek z art. 15zzs ust. 2 w zw. z art. 14a ust. 5 ustawy COVID-19. Oznacza to, że po doręczeniu rozstrzygnięcia (tj. 20 kwietnia 2020 r.) termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg na ogólnych (normalnych) zasadach. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, terminowi do wniesienia skargi uchybiono, a więc wniesiony środek zaskarżenia został pozostawiony bez rozpatrzenia.

Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego kasacyjnie o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że wyłącznie wątpliwości sądu mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności aktu normatywnego. Instytucja pytania prawnego, przewidziana w art. 193 Konstytucji RP, nie daje zatem stronie postępowania sądowoadministracyjnego uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest zatem, po pierwsze, wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, po drugie, warunkiem wystąpienia z takim pytaniem jest też by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Tak więc ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest tym samym dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy, przy uwzględnieniu zasady rozpoznawania sprawy w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) - uznać należało, że od odpowiedzi na pytanie prawne co do konstytucyjności wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa nie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się ze skargi kasacyjnej w jej granicach.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej.