Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A w B. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawarte w piśmie z [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu [...] kwietnia 2013 r. A złożyła w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych".
Pismem z [...] maja 2015 r. organ odmówił przyznania wnioskowanej pomocy, z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 17 października 2007 r.).
Podniósł, że skarżąca była dwukrotnie zobowiązywana do:
- - przedłożenia dokumentów wskazujących na możliwość posadowienia planowanego do zakupu zbiornika na olej napędowy, tj. ostatecznego pozwolenia na budowę wraz z projektem budowlanym - w sytuacji, gdy na podstawie przepisów prawa budowlanego istnieje obowiązek uzyskania tych pozwoleń/decyzji;
- - zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi, potwierdzonego przez ten organ wraz z oświadczeniem, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu (oryginał) lub zaświadczeniem wydanym przez właściwy organ, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych.
A dostarczyła zgłoszenie robót budowlanych polegających na posadowieniu dwupłaszczyznowego zbiornika naziemnego wyposażonego w układ dystrybucyjny z 4 maja 2015 r., natomiast nie dostarczyła ww. oświadczenia lub zaświadczenia. Zdaniem ARiMR, nie przedstawiła zatem dokumentów wskazujących na możliwość przeprowadzenia inwestycji.
Skarżąca była również dwukrotnie zobowiązywana do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie samoistne lub zależne gospodarstwa, w którym będzie realizowana operacja. Z przedstawionych dokumentów wynikało, że zbiornik na paliwo i waga najazdowa będą zlokalizowane na działce nr [...] położonej w B. Brak jednak było dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości.
Wyrokiem z 24 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A w B. na pismo ARiMR z [...] maja 2015 r.
Stwierdził, że kwestią sporną jest, czy - w przypadku posadowienia zbiornika na olej - konieczne jest uzyskanie ostatecznego pozwolenia na budowę wraz z projektem budowlanym - w przypadku, gdy na podstawie przepisów prawa budowlanego istnieje obowiązek uzyskania tych pozwoleń/decyzji; zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi, potwierdzonego przez ten organ wraz z oświadczeniem wnioskodawcy, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwy organ nie wniósł sprzeciwu lub zaświadczenia wydanego przez właściwy organ, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych.
WSA w Warszawie nie zgodził się ze stwierdzeniem, że posadowienie planowanego zbiornika na olej napędowy nie wymaga dokumentów w postaci ostatecznego pozwolenia na budowę wraz z projektem lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Sama skarżąca dokonała zgłoszenia robót budowlanych dopiero [...] maja 2015 r., a więc już po drugim wezwaniu ze strony Agencji. Z tego zgłoszenia nie wynika, iż miał być to obiekt ruchomy; to stwierdzenie pojawiło się dopiero w skardze do Sądu. Zgodnie z prawem budowlanym, A powinna także złożyć oświadczenie, że właściwy organ nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia. Zgodnie z przepisem art. 28 prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ponieważ strona nie złożyła specyfikacji zbiornika na paliwo ani jego montażu, organ zasadnie miał wątpliwości odnośnie posadowienia wskazanego we wniosku zbiornika.
Z uwagi zatem na niezłożenie w terminie stosownych dokumentów dotyczących budowy zbiornika na paliwo, pomimo dwukrotnego wezwania, uzasadnione było działanie ARiMR polegające na odmowie przyznania wnioskowanej pomocy, zgodnie z § 14 ust. 5 rozporządzenia z 17 października 2007 r.
Za zasadny Sąd uznał zarzut dotyczący niesłusznego wezwania strony do złożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do działki nr [...]. Strona przedłożyła bowiem decyzję z [...] czerwca 2013 r. dotyczącą inwestycji polegającej na budowie wagi samochodowej. Ta inwestycja również miała być realizowana na tej samej działce co zbiornik na paliwo i znajdowała się w aktach sprawy - została dołączona przez skarżącą do wniosku o pozwolenie na budowę. W tej sytuacji zbyteczne było wzywanie do dostarczenia dokumentu potwierdzającego uprawnienia do przedmiotowej nieruchomości, co jednak nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A w B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie:
- - art. 10 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013, poz. 173) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że brak jest podstaw do zawarcia ze skarżącym przez ARiMR umowy o przyznaniu pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych", w sytuacji gdy skarżący spełnił wszystkie wymagania do przyznania pomocy i w związku z tym ARiMR miała obowiązek zawarcia umowy;
- - art. 3 pkt 7 oraz art. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przez to nieuzasadnione przyjęcie, że posadowienie planowanego do zakupu zbiornika na olej napędowy wymaga dokumentów w postaci ostatecznego pozwolenia na budowę wraz z projektem lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, w sytuacji gdy posadowienie planowanego do zakupu ruchomego dwupłaszczowego zbiornika naziemnego na olej napędowy nie wymaga dokumentów w postaci ostatecznego pozwolenia na budowę wraz z projektem lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych;
- - art. 22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnioną odmowę przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej, w sytuacji, gdy przez skarżącego zostały spełnione warunki przyznania pomocy;
- - § 14 ust. 3, ust. 4 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że ARiMR zasadnie wzywała skarżącą do przedłożenia dokumentów wskazujących na możliwość posadowienia planowanego do zakupu zbiornika na olej napędowy, tj.: ostatecznego pozwolenia na budowę wraz z projektem budowlanym lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi, potwierdzonego przez ten organ i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że wskutek nieprzedłożenia przez skarżącą tych dokumentów istniała podstawa do odmowy przyznania pomocy finansowej, w sytuacji gdy posadowienie planowanego do zakupu zbiornika na olej napędowy nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i brak było podstaw do wzywania skarżącej do przedłożenia powyższych dokumentów, a wskutek nie przedłożenia przez skarżącą powyższych dokumentów brak było podstaw do odmowy przyznania pomocy;
- - art. 151 ppsa przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy administracji naruszyły przepisy art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie został w sposób wyczerpujący rozpatrzony cały materiał dowodowy, w szczególności nie zapoznano się ze znajdującą się w aktach sprawy specyfikacją zbiornika na olej napędowy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Oznacza to, że NSA jako Sąd II instancji związany jest podstawami oraz wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej. Związanie to sprowadza się do możliwości badania naruszenia tylko tych przepisów, które zostały przez stronę skarżącą kasacyjnie wyraźnie wskazane.
Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy jedynie w granicach zarzutów kasacyjnych, wnoszący środek prawny powinien w myśl art. 176 ppsa wskazać konkretny przepis, który jego zdaniem został naruszony oraz wykazać, na czym owo naruszenie polega, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania - dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Ów formalizm wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia.
Argumentacja autora środka prawnego została oparta na powiązanych ze sobą, określonych w art. 174 ppsa podstawach kasacyjnych, to jest zarzutach naruszenia rozważanych w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, to jest art. 151 ppsa przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy nie został w sposób wyczerpujący rozpatrzony cały materiał dowodowy.
Przepis art. 151 ppsa jest przepisem ogólnym, wynikowym, warunkiem zastosowania którego w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej, co oznacza, że nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Chcąc zatem wskazać na naruszenie art. 151 ppsa, skarżący kasacyjnie jest zobowiązany powiązać go bezpośrednio z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym - jego zdaniem - uchybił wojewódzki sąd administracyjny, np. art. 141 § 4 ppsa, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie lub gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania.
Pomijając zasadniczą kwestię, iż nie odwołuje się do art. 141 § 4 ppsa, skarżący kasacyjnie w istocie nie zarzuca, aby uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub że sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną. W gruncie rzeczy zarzut zmierza jedynie do podjęcia polemiki z ustalonym, a ocenionym i zaakceptowanym przez Sąd I instancji stanem faktycznym sprawy. Treść zarzutu nie koresponduje zatem z treścią powołanego przepisu. Niemniej, analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie orzeczenia zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej jest w pełni możliwe, zwłaszcza że środek prawny nie zawiera zarzutów podważających ustalony stan faktyczny, co pozwala uznać ten przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku za w pełni miarodajny.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że w istocie są one powtórzeniem tych wskazanych w skardze i jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami oraz wnioskami Sądu I instancji, nie wnosząc do sprawy nowych elementów.
Podstawa wsparcia finansowego w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" wynika z przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich... Zasady dotyczące przyznawania pomocy w tym zakresie określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej... Przepis § 14 ust. 3 wskazanego rozporządzenia precyzuje, że jeśli wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia... wymagań, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem - zgodnie z § 14 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia - odmowy przyznania pomocy.
Ponieważ każda inwestycja ma inny charakter, aby nie było wątpliwości, że są spełnione kryteria przyznawania pomocy ze środków publicznych, wnioskodawca jest zobowiązany do złożenia wszystkich dokumentów potwierdzających rzetelność ubiegania się o wsparcie finansowe na realizowaną operację.
W sprawie, wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy A nie złożyła specyfikacji zbiornika na paliwo, który za uzyskane środki zamierzała posadowić. Mając na uwadze utrwalony pogląd wskazujący, iż zbiornik na paliwo powinien być kwalifikowany jako obiekt budowlany (m.in. wyrok NSA z 31 sierpnia 2005 r., OSK 1922/04; wyrok WSA w Białymstoku z 10 03 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 847/08; wyrok WSA w Szczecinie z 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 773/07 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Prawo budowlane, Komentarz Z. Niewiadomski, W-wa 2006, s. 56), mając uzasadnione wątpliwości co do charakteru obiektu i jednocześnie będąc odpowiedzialnym za rozdysponowywane, pochodzące z budżetu unijnego środki finansowe, organ zasadnie wzywał do spełnienia warunków wynikających z prawa budowlanego.
Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że w sprawie została wyczerpana ścieżka dwukrotnego wezwania do uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy. Skarżąca kasacyjnie ostatecznie nie złożyła oświadczenia, że Starostwo Powiatowe w P. nie zgłosiło sprzeciwu wobec zamierzonego posadowienia zgłoszonego obiektu ani też nie dostarczyła stosownego zaświadczenia. Wobec powyższego dokumentacja do wniosku o przyznanie pomocy trafnie została uznana za niekompletną, co uzasadniało odmowę przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
Zgłoszenie przez A robót budowlanych miało miejsce dopiero w dniu [...] maja 2015 r., czyli już po kolejnym wezwaniu ze strony Agencji. Z tego zgłoszenia nie wynika - jak słusznie zauważył Sąd I instancji, iż miał to być obiekt ruchomy. Takie stwierdzenie pojawiło się dopiero w skardze do Sądu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).