Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 1007/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 19 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 126/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. W. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR lub organ odwoławczy) z [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Decyzją tą Dyrektor ARiMR uchylił decyzję Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [....] o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. w łącznej wysokości 119,162,21 zł. Na płatności te składały się:

1. 1. jednolita płatność obszarowa w wysokości 107 309,85 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 16 678,85 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego;
2. 2. uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 4.261,36 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 9 811,45 zł ze względu na zastosowaną modulację płatności;
3. 3. uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 771,73 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 1 776,86 zł ze względu na zastosowaną modulację płatności;
4. 4. płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych w wysokości 6.819,27 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 375,03 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego.

W skardze na decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oraz w uzupełnieniu uzasadniania skargi z dnia 9 maja 2016 r, skarżąca wniosła o jej uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, a także art. 6, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa. Skarżąca podnosiła, że w toku postępowania przed organami obu instancji konsekwentnie kwestionowała sposób przeprowadzenia kontroli na miejscu, wskazując, że:

1. • kontrole były dokonywane w terminie, kiedy dokonano zasiewów na kolejny okres wegetacyjny, tj. 2014 rok;
2. • trawy zostały wykoszone zgodnie z zapisami w planie działalności rolnośrodowiskowej, a przeprowadzenie terminowych zabiegów mogą potwierdzić pracownicy wykonujący zabiegi w osobach D. S., G. P., S. G. oraz N. W.;
3. • grunty będące w posiadaniu skarżącej posiadają nieregularny kształt, przez co utrudnione jest obliczenie ich powierzchni;
4. • protokół kontroli sporządzony został w sposób niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie regułami; jest niejednoznaczny i zawiera informacje wewnętrznie sprzeczne;
5. • powierzchnia plonów została zmniejszona na skutek grasowania zwierząt leśnych;
6. • kontrola została dokonana przez osoby nieposiadające odpowiedniego wykształcenia oraz właściwych kwalifikacji do jej przeprowadzenia oraz przez jednostkę organizacyjną, która mogła nie spełniać warunków, od których zależy przyznanie jej statusu wykonawcy zewnętrznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ze zm., dalej: ppsa). Sąd I instancji uznał za prawidłowo dokonane przez organy ustalenia faktyczne, jak też dokonaną wykładnie przepisów prawa materialnego i ich zastosowanie. Za nieuzasadnione uznał podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

B. W. zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w myśl art. 188 ppsa. Wniosła też o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1. obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 2 k.p.a w zw. z art. 7 kpa, art. 78 kpa, art. 87 k.p.a, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa, wynikłą z ograniczenia przez Sąd I instancji oceny podnoszonych w skardze na decyzję organu II instancji zarzutów obrazy art. 7 kpa, 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa jedynie do wyrażenia poglądu o ich niezasadności, bez jednoznacznego wyjaśnienia przyczyn takiego stanowiska oraz bez analizy dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście tych zarzutów, w tym bez analizy ocenianego w ten sposób materiału dowodowego na zasadność podjętej przez organ II instancji decyzji bez uzupełnienia materiału dowodowego,
2. 2. obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. art. 136 kpa w zw. z art. 6 kpa w zw z art. 8 kpa, art. 11 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, wynikającą z niezasadnego odmówienia przez Sąd I instancji racji stawianemu w skardze na decyzję organu II instancji zarzutowi obrazy art. 6 kpa w zw z art. 8 kpa, art. 11 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa i przyjęcia, że organ II instancji zwolniony był od merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania, oraz z braku należytej kontroli legalności decyzji organu II instancji, w tym z nieuwzględnienia przez Sąd I instancji, że ustalenie zakresu pozostałego do przeprowadzenia postępowania dowodowego wymaga odniesienia do art. 136 kpa, a obowiązkiem organu odwoławczego było przedstawienie w uzasadnieniu decyzji sposobu rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania i dopiero merytoryczna ich ocena w kontekście dotychczas zgromadzonych dowodów (ujawniona w treści uzasadnienia), której Sąd I instancji zaniechał, pozwalała na dalsze rozważania, czy pozostałe do przeprowadzenia dowody uzasadniają wydanie decyzji reformatoryjnej, czy też organ winien te dowody przeprowadzić we własnym zakresie, czego skutkiem było niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, która to decyzja winna ulec uchyleniu w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. 2016, poz. 718 ze zmianami, dalej: ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa, oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 19 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 126/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W dniu 18 kwietnia 2013 r. B. W. złożyła w Biurze Powiatu G. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Baniach wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych na rok 2013. [...] grudnia 2013 r. przeprowadzono w gospodarstwie producentki kontrolę na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, a od 11 do 14 lutego 2014 r. kontrolę metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikalności powierzchni oraz w zakresie realizowanego programu rolnośrodowiskowego. Skarżąca nie uczestniczyła w kontroli. Nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli zostały przedstawione na szkicu z pomiaru działek rolnych, na którym umiejscowiono kierunki wykonania zdjęć oraz opisano zastany stan faktyczny.

Pierwsza decyzja organu I instancji z [...] marca 2014 r. została uchylona przez organ odwoławczy, podobnie kolejna decyzja organu I instancji z [...] października 2014 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] września 2015 r. organ I instancji przyznał płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 116 863 zł. W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] grudnia 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przyznał płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r. w łącznej wysokości 119 162,21 złotych. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) ppsa w pkt 1. i pkt 2. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 ppsa Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10).

Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 ppsa pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny.

Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 ppsa, przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 ppsa). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku, który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 ppsa, powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ.

Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu ustrojowego, jakim jest art. 3 § 1 ppsa (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie). Wskazany przepis sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.

Ponadto Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz art. 151 ppsa Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa jest konsekwencją niestwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 ppsa skutkujących uwzględnieniem skargi.

Naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa kasator upatruje w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji naruszeń prawa, których dopuścił się organ odwoławczy, tj. naruszenia art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 poz. 267, dalej: kpa), art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 78 kpa, art. 80 kpa, art. 87 kpa, art. 136 kpa, art. 138 § 2 kpa, art. 140 kpa, art. 107 § 3 kpa W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 75 § 1 kpa

W rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania art. 6 kpa (zasada praworządności, legalności), art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa Zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2012 poz. 1164 ze zmianami, dalej ustawa o płatnościach bezpośrednich) w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności;

1. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
3. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
4. 3. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 kpa, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.

Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę oraz jej wyjaśnień autor skargi kasacyjnej winien był zarzucić naruszenie art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Artykuł 8 kpa składa się z § 1 i 2. Kasator nie wskazał, której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut, podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 78 kpa Z kolei, artykuł 136 kpa składa się z czterech paragrafów, kasator nie wskazał, której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut. Ponadto Sąd I instancji nie naruszył art. 138 § 2 kpa, ponieważ podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 138 § 1 pkt 2 kpa Nie doszło również do naruszenia art. 140 kpa, z tego powodu, że w postępowaniu przed organem odwoławczym miały odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Należy przypomnieć, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, rozpoznać ją ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Zakres ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyznaczony jest bowiem zakresem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, co oznacza, że w ponownym postępowaniu może rozpoznać i rozstrzygnąć wyłącznie tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawę, organ nie może również zmieniać jej zakresu i nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił wcześniej organ I instancji.

Podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11 kpa (zasada przekonywania) jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Omawianą zasadę organ narusza wówczas, gdy w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony bowiem może pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy (wyrok NSA w Warszawie z 6.08.1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984/2, poz. 67). Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył wskazanych przepisów postępowania akceptując sposób sporządzenia przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji ostatecznej oraz zawartą tam argumentację.

Nie poddaje się kontroli kasacyjnej zarzut naruszenia art. 87 kpa: "Organ kolegialny, właściwy do wydania decyzji w sprawie, może zlecić przeprowadzenie postępowania dowodowego lub jego części jednemu ze swych członków lub pracowników, jeżeli szczególne przepisy temu się nie sprzeciwiają."

Według art. 86 kpa, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Przyjmuje się, że dowód z przesłuchania stron jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), bowiem może być przeprowadzony wówczas, gdy po "wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku" pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przez wyczerpanie środków dowodowych należy rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej zgromadził i ocenił wyczerpująco cały materiał dowodowy zgodnie z regułami określonymi w kpa, lecz mimo tego pozostały niewyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy.

Z kolei brak środków dowodowych oznacza taką sytuację, w której organ administracji publicznej i strony postępowania nie dostarczyły dowodów niezbędnych do stwierdzenia istnienia lub nieistnienia faktów istotnych dla załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, dlaczego po wyczerpaniu środków dowodowych zostały wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy: "(...) należy w pierwszej kolejności wyjaśnić charakter raportu z kontroli, jego roli i znaczenia, jako szczególnego środka dowodowego. W razie przeprowadzenia kontroli, to właśnie protokół kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości, tj. gdy został sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę spełniającą ustawowe warunki, nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

O wadze tych dowodów świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd - co do zasady - przypisuje się im wiarygodność. Dowodom w postaci raportu z czynności kontrolnych z racji przeprowadzenia kontroli sporządzonym przez podmioty bezstronne, dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności. (...) Raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania. (...) Natomiast, wykonane podczas kontroli zdjęcia oraz ortofotomapy uwidoczniają faktyczny obszar użytkowania gruntów na działkach rolnych, pokazują też charakterystyczne granice poszczególnych pól użytkowania w postaci zadrzewień, zakrzaczeń oraz rzekę Rurzycę. Dane te pozwalały na ustalenie powierzchni i sposobu użytkowania działek rolnych deklarowanych do przyznania pomocy w sposób pewny. (...) Nadto, prawidłowo organ odwoławczy nie uznał za uzasadnioną argumentację skarżącej, jakoby wpisy w rejestrze dotyczące dat koszenia są wynikiem oczywistej omyłki, skoro z jednoznacznej treści zeznań osoby odpowiedzialnej za wypełnianie rejestru – A. K. wynika, że zapisów w rejestrze dokonywała na bieżąco, zgodnie z informacjami przekazywanymi przez skarżącą."

Zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w przepisach kpa Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 kpa formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone, Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Nie doszło też do naruszenia art. 75 § 1 kpa określającego, co może stanowić dowód w sprawie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) ppsa, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 ppsa

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa, w zw. z § 14 ust 1 pkt 1 lit c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804). Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.