Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1265/15 oddalił skargę L. G. na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych we wniosku o płatności na 2013 rok.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wezwaniem z dnia [...] czerwca 2015 r., doręczonym w dniu 29 czerwca 2015 r., skarżąca L. G., reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata, została wezwana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lesznie do uzupełnienia braków formalnych wniosku na rok 2013 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych.
Pismem z dnia 6 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się do organu o przedłużenie terminu do ustosunkowania się do wezwania z uwagi na wyjazd skarżącej.
W dniu 17 lipca 2015 r. skarżąca złożyła wniosek na rok 2013 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych.
Wezwaniem z dnia 6 sierpnia 2015 r., doręczonym w dniu 18 sierpnia 2015 r., skarżąca została wezwana do usunięcia wątpliwości, z uwagi na to, że jej wniosek może być rozpatrzony jako wniosek o przywrócenie terminu lub jako wniosek na rok 2013 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych.
Skarżąca wskazała, że jej pismo ma być potraktowane jako wniosek o przywrócenie terminu.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lesznie odmówił przywrócenia terminu do usunięcia braków we wniosku.
Organ wskazał w uzasadnieniu, że nie było podstaw do przedłużenia terminu. Organ wskazał również, że prośba o przywrócenie terminu nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż skarżąca nie złożyła żadnych dokumentów potwierdzających, że rzeczywiście mogła się stawić na wezwanie do usunięcia braków.
Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r., w którym powołała się na zły stan zdrowia. Złożyła również do akt sprawy zaświadczenie z dnia 1 września 2015 r., wystawione przez lekarza sądowego, że w dniach 29 czerwca – 15 lipca 2015 r. nie mogła stawić się na wezwanie organu.
Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ II instancji wskazał, że prośba o przywrócenie terminu została złożona po terminie, albowiem braki formalne skarżąca uzupełniła w dniu 17 lipca 2015 r., a wniosek o przywrócenie terminu został złożony dopiero w dniu 31 lipca 2015 r. Ponadto, strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Początkowo strona wskazywała, że wyjeżdża na urlop. Następnie zaś przedstawiła zaświadczenie lekarskie, z którego wynikało, że była chora. Zdaniem organu twierdzenia te są sprzeczne z wcześniejszymi twierdzeniami skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę skarżącej wskazał, że skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata, została wezwana do usunięcia braków formalnych wniosku. Wezwanie do usunięcia braków zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 29 czerwca 2015 r. Termin do usunięcia braków upływał zatem z dniem 6 lipca 2015 r. W ostatnim dniu ww. terminu pełnomocnik skarżącej zwrócił się o przedłużenie terminu. W swoim piśmie wskazał, że skarżąca w okresie biegu terminu do ustosunkowania się do wezwania przebywała poza miejscem zamieszkania. Dopiero w dniu 15 lipca 2015 r. skarżąca przesłała organowi prawidłowo wypełniony wniosek wraz z wymaganym załącznikiem. Po wezwaniu przez organ skarżąca sprecyzowała również, że uzupełnienie wniosku stanowi jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu.
W niniejszej sprawie organ II instancji nie miał racji twierdząc, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony po terminie. Skarżąca złożyła uzupełniony wniosek o przyznanie płatności w dniu 15 lipca 2015 r. Organ I instancji wezwał następnie skarżącą do sprecyzowania, czy pismo stanowi jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu. Skarżąca, pismem nadanym w dniu 24 sierpnia 2015 r., wskazała, że składa wniosek o przywrócenie terminu. Organ I instancji uznał zatem, że wolą skarżącej było złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Skoro organ I instancji przypisał takie znaczenie czynnościom dokonanym przez skarżącą nie można uznać, że stanowisko organu II instancji w kwestii terminowości złożenia wniosku o przywrócenie terminu było prawidłowe.
Należy wskazać, że skarżąca ustanowiła pełnomocnika w sprawie administracyjnej. Następnie zdecydowała się na wyjazd, którego termin, według jej twierdzeń, pokrywał się z terminem do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności. Skarżąca wskazywała, że niezbędne dokumenty zostały w domu podczas jej wyjazdu. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego skarżąca przedstawiła zaświadczenie lekarskie, z którego wynikały inne okoliczności, a mianowicie, że nie mogła się stawić na wezwanie organu w dniach od 29 czerwca 2015 r. do 15 lipca 2015 r. z uwagi na chorobę.
W ocenie Sądu okoliczności wskazane przez skarżącą w żadnym stopniu nie uprawdopodabniają braku winy w uchybieniu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wbrew twierdzeniom skarżącej uzupełnienie braków formalnych wniosku nie wymagało znacznego wysiłku. Skarżąca miała poprawić jeden punkt formularza i przedstawić załącznik do wniosku. Powyższe mogło zostać wykonane również przez pełnomocnika. Sąd uznał, że organ prawidłowo wskazał, że na podstawie przedkładanych dokumentów i oświadczeń skarżącej powstały wątpliwości w zakresie twierdzeń skarżącej, co do tego, czy przyczyną uchybienia terminu był wyjazd czy też choroba. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie wskazała twierdzeń, z których wynikałaby główna przyczyna uchybienia terminu i dopiero na etapie postępowania odwoławczego uzupełniła materiał dowodowy o zaświadczenie lekarskie. Podkreślenia natomiast wymaga, że w swoim piśmie z dnia 6 lipca 2015 r. pełnomocnik wskazał, że skarżąca przebywała na wyjeździe w okresie biegu terminu do uzupełnienia braków formalnych.
Z treści pisma wynika, że wyjazd ten już się zakończył. W tej sytuacji, skoro wyjazd się zakończył, nawet pomimo choroby skarżącej, mogła uzupełnić braki formalne wniosku, posługując się pełnomocnikiem.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) zarzucając obrazę przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wadliwą kontrole zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż stron ponosi winę za niedochowanie terminu, podczas gdy choroba, którą przebyła podczas wyjazdu, uniemożliwił jej dokonanie czynności.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1265/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu. Wezwaniem z 24 czerwca 2015 r., doręczonym 29 czerwca 2015 r., skarżąca L. G. – W., reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata, została wezwana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lesznie do uzupełnienia braków formalnych wniosku na rok 2013 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych. Pismem z 6 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się do organu o przedłużenie terminu do ustosunkowania się do wezwania z uwagi na wyjazd skarżącej.
W dniu 17 lipca 2015 r. skarżąca złożyła wniosek na rok 2013 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych. Wezwaniem z 6 sierpnia 2015 r., doręczonym 18 sierpnia 2015 r., skarżąca została wezwana do usunięcia wątpliwości z uwagi na to, że jej wniosek może być rozpatrzony jako wniosek o przywrócenie terminu lub jako wniosek na rok 2013 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych. Skarżąca wskazała, że jej pismo ma być potraktowane jako wniosek o przywrócenie terminu. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
W ramach obu podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. "poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem (...)" tj. naruszenie przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Przepisy art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.
Natomiast przepisy ustrojowe, jakimi są art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a., który nie zawiera § 2 (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne) sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.
Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do poglądu Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
Z kolei, prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej.
Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.
Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.
Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia. Wobec braku zarzutów, autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował stanu faktycznego przyjętego przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył przepisów postępowania.
Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.