Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1012/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2016r., sygn. akt V SA/Wa 3523/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. Spółka Akcyjna [...] Spółka Komandytowo – Akcyjna (dawniej A. Spółka Akcyjna 7 Spółka Komandytowo – Akcyjna w Warszawie) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] czerwca 2015r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd podał, że [...] maja 2014r. do Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód z/s w W. wpłynął wniosek "A. Spółka Akcyjna [...]" spółka komandytowo – akcyjna z siedzibą w Warszawie (obecna nazwa A. Spółka Akcyjna [...] Spółka Komandytowo – Akcyjna, dalej "Spółka", "Skarżąca") o przyznanie płatności na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2012r. poz. 1164 ze zm.; dalej: "ustawa o płatnościach"). We wniosku strona zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 86,18 ha do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO).

Decyzją z [...] lutego 2015r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód w W. (dalej "Kierownik Biura"), odmówił Spółce przyznania płatności JPO na rok 2014.

Powodem odmowy przyznania płatności było ustalenie, iż Spółka stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. W ocenie organu I instancji Spółka nie spełnia definicji producenta rolnego, o której mowa w art. 3 ust 3 ustawy z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. 2012r. poz. 86 ze zm., dalej "ustawa o systemie ewidencji"). Ponadto organ ustalił, na podstawie raportu spółki "A." S.A. (komplementariusza spółek komandytowo – akcyjnych A. nr od 1 do 12), że spółki komandytowo – akcyjne są spółkami zależnymi od Spółki "A." S.A. Spółki reprezentuje ten sam zarząd, a siedziby spółek mieszczą się pod tym samym adresem. Kierownik Biura wskazał, że grunty zgłaszane do płatności JPO, ONW i rolnośrodowiskowej zarówno przez Skarżącą, jak i inne spółki (spółki komandytowo – akcyjne [A.] nr od 1 do 12), są zarządzane przez te same osoby: P. W. (Prezes Zarządu), M. W. (Wiceprezes Zarządu), P. S. (członek Zarządu), A. S. – Prokurent i nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych i niepowiązanych ekonomicznie czy też technologicznie. To zarząd "A." S.A. w ww. osobach prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo "A. Spółka Akcyjna [...]" spółka komandytowo – akcyjna zostało sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Mazowieckiego Regionalnego Oddziału ARiMR w Warszawie (dalej: "Dyrektor Oddziału", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), decyzją z [...] czerwca 2015r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji.

Organ II instancji stwierdził, że z przedstawionych wraz z odwołaniem faktur (dotyczących roku 2014 i potwierdzających sposób działania spółki) wynika, że Spółka nie wykonywała żadnych prac polowych na deklarowanych do płatności gruntach. Wszelkie prace wykonywała spółka jawna R. P. K. W.,r. Z., S. P., której zlecono wykonanie prac przy pomocy maszyn i urządzeń będących w dyspozycji spółki R. P. Co również istotne, zbiór płodów dokonany był przez spółkę R. P., dodatkowo zajmującej się przechowywaniem zboża. Zdaniem Dyrektora Oddziału w takiej sytuacji nie można uznać, iż to Spółka decydowała, co ma być uprawiane, skoro faktyczne zbiory i ich uzyskanie leżało w gestii osoby trzeciej, której zlecono dokonanie tych zbiorów. To osoba trzecia wykonująca prace była zainteresowana w uzyskaniu jak najlepszych plonów. Takich motywów działania nie można przypisać Spółce.

Spółka nie była podmiotem, który na deklarowanych do płatności gruntach prowadził działalność rolniczą, a to oznacza, że podmiot ten nie był zainteresowany zbiorami ani produkcją rolniczą, która była prowadzona faktycznie przez inny podmiot. W ocenie organu odwoławczego Spółka prowadziła natomiast działania (złożenie wniosku, zlecenie prac polowych) zmierzające tylko i wyłącznie do uzyskania samej płatności ONW. Działalność Spółki skupiona na uzyskaniu dopłat realizowanych przez ARiMR nie może zostać uznana za działalność rolniczą, której definicję określono w art. art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (zwanego dalej: rozporządzeniem nr 73/2009). Z tego też względu Dyrektor Oddziału uznał, iż Skarżąca nie spełnia definicji rolnika wskazanej w art. 2 lit. a) powołanego rozporządzenia.

Organ opisał powiązania między A. S.A. w W. a utworzonymi przez nią spółkami komandytowo – akcyjnymi, w tym Spółką skarżącą. W ocenie organu, nawet gdyby uznać, że każda ze spółek prowadzi działalność rolniczą na deklarowanych do płatności gruntach, to jednak w tym przypadku ewentualnym rolnikiem należałoby uznać spółkę A." S.A., a za jednostkę produkcyjną należałoby uznać poszczególne spółki komandytowo – akcyjne. W ocenie organu, mimo że spółki te działają na rzecz i ryzyko wspólników i mimo swobody układania stosunków gospodarczych, bezpośredni wpływ na podejmowane decyzje i sposób działania w nich ma podmiot dominujący – spółka A. S.A., sprawująca faktyczny zarząd w spółkach zależnych. Zdaniem organu spółki komandytowo – akcyjne prowadzą taką samą działalność polegającą na zlecaniu firmom zewnętrznym wykonywania prac i zabiegów rolniczych, niezbędnych do otrzymywania dopłat. Wbrew zaś twierdzeniom odwołującej się, organ II instancji wskazał, że spółki nie były powoływane według podziału terytorialnego. Działały one, jak wskazał organ w tych samych województwach i obszary ich działania pokrywały się. W tej sytuacji argument spółki o konieczności powołania kolejnej według położenia geograficznego uznano za chybiony.

Organ II instancji za rolnika uznał spółkę A. S.A. Dla ustalenia bowiem gospodarstwa, w świetle definicji art. 2 lit. a) – c) rozporządzenia nr 73/2009 nie ma znaczenia fakt, jak podał organ, że poszczególne jednostki produkcyjne (spółki komandytowo – akcyjne) nie są położone w bliskim sąsiedztwie, a fakt, że są one położone na terenie RP oraz fakt, że są zarządzane przez tę samą grupę osób – w tym przypadku zarząd osoby prawnej – spółki A. S.A. Organ II instancji przyjął, że ma do czynienia z gospodarstwem o rozproszonej formie prowadzonym w postaci wielu jednostek produkcyjnych (spółek komandytowo – akcyjnych zarządzanych przez tę samą grupę osób – Zarząd spółki A. S.A.). O tym, że jest to nadal to samo gospodarstwo, decyduje bowiem fakt sprawowania czynnej kontroli przez spółkę A. S.A. nad spółkami komandytowo – akcyjnymi, która umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych spółek.

Oddalając skargę Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że istota sporu sprowadza się do dokonania przez Sąd oceny, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy organy orzekające dokonały prawidłowego ustalenia, że Skarżąca nie spełnia definicji rolnika wskazanej w art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, bowiem jej utworzenie, jak i pozostałych spółek komandytowo – akcyjnych, oznaczonych kolejnymi cyframi od 1 do 12 przez "A." S.A. z siedzibą w W. i zależnych od tej samej osoby prawnej - ubiegających się o płatności w roku 2014r. (płatności obszarowe, płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowe) - prowadzi do obejścia przepisów modulacyjnych, co w przypadku wniosku o płatność ONW i płatność rolnośrodowiskową stanowiło podstawę odmowy przyznania Skarżącej pomocy na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25, s. 8 z 28 stycznia 2011r. ze zm., dalej "rozporządzenie nr 65/2011").

W ocenie Sądu w sprawie występuje gospodarstwo o rozproszonej formie prowadzone w formie wielu jednostek produkcyjnych (spółek komandytowo – akcyjnych) zarządzanych przez tę samą grupę osób – zarząd Spółki "A." S.A. O tym, że jest to nadal to samo gospodarstwo, decyduje fakt sprawowania czynnej kontroli przez spółkę "A. S.A. nad spółkami komandytowo – akcyjnymi, która umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych spółek. W wydanej decyzji zasadnie podkreślono, że zależność spółek komandytowych od spółki założyciela "A." S.A. wynika z przepisów art. 132 ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 1030 ze zm., dalej; "k.s.h.") oraz przepisów ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości (Dz.U. z 2017r., poz. 2342 ze zm.).

Sąd uznał za chybione zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Zdaniem Sądu analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś nie występuje, zarzucane skargą, przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, nie ma też nieuprawnionych wniosków wypływających z tej oceny. Strona skarżąca, na której ciąży ciężar dowodu, mimo kierowanych do niej wezwań nie przedstawiła takiej argumentacji, która usprawiedliwiałaby powstanie kilkunastu spółek komandytowo – akcyjnych i występowania przez każdą z nich z osobna o płatności, o które równie dobrze mógł wystąpić jeden podmiot. Nadesłane przez Skarżącą dokumenty zostały w sposób szczegółowy opisane i ocenione przez Dyrektora Oddziału, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. w ramach podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a., polegające na niesłusznym przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że uzasadnienie decyzji, której legalność była kontrolowana przez sąd, spełnia wymogi określone przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i że decyzja ta w związku z tym poddaje się kontroli legalności, podczas gdy uzasadnienie to nie spełnia wymogów stawianych przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez co niemożliwe jest dokonanie pełnej oceny jej zgodności z przepisami postępowania, jak i przepisami prawa materialnego, a także nie zostają spełnione ogólne cele postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie przyjęcia za zasadny tego zarzutu decyzja winna była być a limine uchylona lub stwierdzona jej nieważność;
2. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, tj. niewłaściwe zaprezentowanie stanu sprawy (w tym stanu faktycznego ustalonego przez organ) oraz podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich wyjaśnienie, co w szczególności polegało na tym, że argumenty odnoszące się do stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu administracyjnym oraz przepisy prawa materialnego, których zastosowanie było przez sąd oceniane, zostały zaprezentowane w taki sposób, że dwa powody uznania zaskarżonej decyzji za prawidłową, tj. przyjęcie, że skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu odpowiednich przepisów oraz przyjęcie, że płatności należy jej odmówić z powodu stworzenia sztucznych warunków w celu ich uzyskania w sposób niezgodny z celem danego wsparcia, wzajemnie się przenikają i wzajemnie tłumaczą, co można lapidarnie określić w ten sposób, że zdaniem sądu skarżąca nie jest rolnikiem, bo stworzyła sztuczne warunki oraz że warunki, uznane za sztuczne, są sztuczne, bo skarżąca nie jest rolnikiem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż taka prezentacja argumentacji faktycznej i prawnej nie daje możliwości dokładnego i pełnego zrozumienia podstaw faktycznych i prawnych uznania przez sąd za zgodną z prawem zaskarżonej decyzji, a także poddania wyroku kontroli kasacyjnej, ponadto odzwierciedla ona wadliwy sposób rozumowania sądu, stojącego za uznaniem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem;
3. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) oraz art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 184 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na wykroczeniu poza określoną tymi przepisami rolę sądu administracyjnego jako organu sprawującego kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, poprzez przyjęcie, że podstawą prawną decyzji ocenianej przez wojewódzki sąd administracyjny był przepis art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej: "rozporządzenie nr 2988/95") i przepis art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/200 (tj. przepisów sankcjonujących stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego wsparcia), podczas gdy przepisy te nie zostały przyjęte przez organ wydający decyzję jako jej podstawa prawna, ani wprost - poprzez podanie ich jako podstawa prawna w sentencji decyzji lub w treści jej uzasadnienia - ani nawet w sposób dorozumiany, np. poprzez podanie argumentów uzasadniających odmowę przyznania płatności z tego powodu, co oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny, wydając zaskarżony wyrok, w istocie zadziałał jako organ administracji trzeciej instancji, stosując samodzielnie przepis prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przepis ten niezastosowany przez organ, wydający decyzję ocenioną zaskarżonym wyrokiem, przewiduje sankcję odmowy przyznania płatności;
4. rażące naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 134 § 2 p.p.s.a., polegające na orzeczeniu na niekorzyść skarżącej, poprzez przyjęcie przez sąd, że zaskarżona decyzja oparta była na innych podstawach prawnych, niż te w niej wskazane, tj. na art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 i przepis art. 30 rozporządzenia 73/2009 (tj. przepisów sankcjonujących stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego wsparcia), co pogorszyło sytuację skarżącej w ten sposób, że uczyniło przedmiotem sprawy inne kwestie faktyczne i prawne niż te, które były przedmiotem postępowania przed organem administracji publicznej, a wzięcie których pod uwagę doprowadziło sąd do uznania, że te dodatkowe kwestie faktyczne i prawne, przemawiają za tym, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji było prawidłowe, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż te dodatkowo przyjęte przez sąd racje faktyczne i prawne doprowadziły go do uznania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem;
5. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 2) i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust, 2 pkt 1, 2, 3, 4 i ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej "ustawa o płatnościach"), a także w związku z art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że modyfikacja zasad postępowania dowodowego w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, prowadzić powinna do przyjęcia, że w postępowaniu tym nie obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, czego konsekwencją jest, że to strona powinna dostarczać organowi dowody na wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym na "okoliczności negatywne" (np. takie, że warunki, w jakich ubiega się o płatności, nie są "sztuczne", w tym też usprawiedliwiające powstanie innych spółek ubiegających się o płatności), podczas gdy, prawidłowo wykładając ww. przepisy, modyfikacje ogólnych zasad postępowania administracyjnego w postępowaniu w sprawie przyznania płatności bezpośrednich należy rozumieć w ten sposób, że co prawda na organie nie spoczywa pełen ciężar ustalania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a spoczywa on również na stronie, gdyż "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne" (art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach), ale nie oznacza to jednak, że:

• organ jest zupełnie wyłączony z aktywności w postępowaniu dowodowym i z oceny dowodów mu znanych,
• na stronie postępowania spoczywa ciężar przedstawienia dowodów na wszystkie istotne okoliczności,
• na stronie spoczywa ciężar przedstawiania dowodów na okoliczności "negatywne" (np. że nie stworzyła sztucznych warunków w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95),
• organ może przedstawiać twierdzenia na temat faktów, a strona, nie zgadzając się z nimi, powinna dowieść, że nie są one prawdziwe, przy czym, jeśli nie uda się jej przekonująco dowieść, że twierdzenie to jest nieprawdziwe, to organ jest uprawniony przyjąć, że to nieobalone przez stronę twierdzenie jest zgodne z prawdą,
• ubiegając się o płatności strona winna przedstawić okoliczności uzasadniające, że nie ma podstaw faktycznych do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności (np. na podstawie przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95),
• organ, zauważając, że być może zaistniały przesłanki faktyczne do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności (np. na podstawie przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95), nie musi udowodnić wszystkich tych przesłanek, a to strona winna dowieść, że nie są one spełnione, a oznacza to, że:
• na stronie ubiegającej się o płatność spoczywa ciężar udowodnienia jedynie okoliczności, uzasadniających przyznanie jej płatności (w przypadku płatności obszarowych wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach),
• w razie nieudowodnienia tych okoliczności organ nie ma obowiązku, stosując zasadę prawdy obiektywnej, prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy strona spełnia przesłanki przyznania płatności,
• ale w razie wykazania przez stronę tych podstawowych przesłanek faktycznych przyznania płatności, to na organie spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności uzasadniających odmowę ich przyznania (np. na podstawie przepisu sankcjonującego stworzenie sztucznych warunków), a nie na stronie, która nie jest obowiązana dowodzić, że przesłanki negatywne nie zostały spełnione, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przez pryzmat modyfikacji zasad postępowania dowodowego sąd ocenił prawidłowość postępowania dowodowego i poczynionych w nim ustaleń na temat stanu faktycznego sprawy, w wyniku których organ ustalił (według sądu prawidłowo), że skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu odpowiedniego przepisu prawa materialnego (art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach) i że są podstawy do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności z powodu stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wymaganych do ich otrzymania (art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95), a gdyby sąd w sposób właściwy, wskazany powyżej, wyłożył przepisy modyfikujące zasady postępowania dowodowego w sprawie przyznania płatności, powinien wtedy bardziej restrykcyjnie ocenić to w jaki sposób organ poczynił ustalenia faktyczne, w szczególności nie mógłby wymagać, żeby skarżąca przedstawiała argumentację usprawiedliwiającą powstanie innych spółek występowanie również przez nie o płatności;

6. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 i ust. 3 ustawy o płatnościach, poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że organ, wydający ocenianą nim decyzję, dokonał oceny zebranego przezeń materiału dowodowego w szczególności dokumentów i twierdzeń przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji), w sposób zgodny z ustanowionymi tymi przepisami regułami, podczas gdy organ ten materiał dowodowy ocenił w sposób dowolny (przekroczył dostępną mu swobodę) oraz wybiórczy (nie wyciągnął z niego wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia wniosków), a także że nie poczynił w ogóle ustaleń faktycznych na temat części istotnych kwestii, które powinny były zostać ustalone, aby można było ocenić, czy i w jakim zakresie zastosowanie winny mieć odpowiednie przepisy prawa materialnego, czy to te zastosowane w sprawie (np. przepis art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95) czy też te, których organ stwierdził, że zastosowania nie mają (przepis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach), w szczególności sąd niesłusznie przyjął za prawidłowo ustalone (mające odzwierciedlenie w materiale dowodowym, ocenionym prawidłowo, logicznie i bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów) że:

• to nie skarżąca decydowała, co ma być uprawiane,
• decyzje co do upraw podejmowały osoby (rolnicy), którym zlecono ich wykonanie,
• skarżąca nie była zainteresowana uzyskaniem jak najlepszych plonów,
• skarżąca podejmowała działania zmierzające tylko i wyłącznie do uzyskania samych płatności,
• działalność skarżącej nie może być uznana za działalności rolniczą,
• działalność rolniczą prowadzi nie skarżąca, a A. S.A. (komplementariusz skarżącej),
• gospodarstwo skarżącej jest jednostką produkcyjną wielkiego gospodarstwa rolnego o rozproszonej formie,
• grunty należące do gospodarstwa zostały podzielone,
• działania skarżącej sprowadzały się tylko do złożenia wniosku o płatności i zlecania prac innym podmiotom,
• skarżąca spółka, podobnie jak inne spółki, mające tego samego komplementariusza, zostały utworzona w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia,
• przyznanie wsparcia byłoby sprzeczne z celem wsparcia, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niedowolna i niewybiórcza ocena materiału dowodowego oraz poczynienie ustaleń na wszystkie istotne okoliczności mogło (zdaniem skarżącej powinno) doprowadzić do uznania, że niesłusznie sąd uznał za prawidłowe ustalenie organu, że skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu odpowiedniego przepisu prawa materialnego (art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach) i że są podstawy faktyczne do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności z powodu stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wymaganych do ich otrzymania (art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95);

2. w ramach podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 w związku z art. 2 lit. b) i c) tego rozporządzenia oraz w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z art. 8 § 1, art. 132 i art. 137 § 1 k.s.h. oraz w związku z art. 336 i 338 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (dalej "k.c."), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy o płatność ubiega się spółka komandytowo – akcyjna, której komplementariusz jest komplementariuszem również w innych spółkach komandytowo – akcyjnych, ubiegających się o płatności:

• gospodarstwo tworzy ogół nieruchomości rolnych, którymi władają spółki komandytowo – akcyjne, a nie że każda z nich włada i zarządza odrębnym gospodarstwem,
• spółki te nie są rolnikami w rozumieniu tych przepisów,
• a rolnikiem tym jest komplementariusz tych spółek, jako sprawujący "czynną kontrolę" nad spółkami komandytowo – akcyjnymi, i tylko on może ubiegać się o płatności, a nie poszczególne spółki, podczas gdy należało przyjąć, że w takiej sytuacji:
• każda ze spółek włada i zarządza odrębnym gospodarstwem i że
• każda z nich jest rolnikiem, a więc jest uprawniona ubiegać się o płatność o ile spełnia pozostałe (inne niż status rolnika) przesłanki jej przyznania, która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż w jej rezultacie sąd uznał, iż skarżącej nie należy przyznać płatności, gdyż nie spełnia definicji rolnika w rozumieniu tych przepisów;

2. naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach w związku z art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 w związku z art. 2 lit. b) i c) tego rozporządzania poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu w ustalonym przez organ wydający decyzję stanie faktycznym sprawy, że Skarżąca nie spełnia definicji rolnika określonej tymi przepisami, w szczególności z tego powodu, że nie prowadzi działalności rolniczej, w związku z czym uznaniu, że nie należało przyznawać jej płatności, podczas gdy nawet przyjmując uznany przez sąd za prawidłowo ustalony stan faktyczny, stwierdzony przez organ, nie było podstaw do przyjęcia, że Skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, w związku z czym nie było też podstaw do uznania, że Skarżącej nie należą się płatności na podstawie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 2988/95") oraz art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:

• błędnym przyjęciu, że celem systemu wsparcia, w ramach którego skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności, z którym niezgodne byłoby przyznanie skarżącej płatności w wyniku stworzenia sztucznych warunków wymaganych do jego otrzymania, jest tzw. modulacja, wprowadzona w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów, podczas gdy należało przyjąć, że modulacja nie należy do celów tego wsparcia, a także na błędnym zrozumieniu istoty modulacji, która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż w jej wyniku sąd uznał, iż przyznanie skarżącej płatności w związku ze stworzeniem przez nią sztucznych warunków byłoby sprzeczne z tak rozumianym celem wsparcia, o które skarżąca się ubiegała; a także
• błędnym zrozumieniu zasady zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, jako dążenia do zmniejszania rozwarstwienia społecznego i zwiększania spójności społecznej, podczas gdy jest to złożony kompleks zróżnicowanych celów, przede wszystkim mających doprowadzić do tego, by wzrost gospodarczy nie powodował nieodwracalnych strat w środowisku naturalnym oraz jakości życia na obszarach wiejskich, która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż w jej wyniku sąd uznał, iż przyznanie skarżącej płatności w związku ze stworzeniem przez nią sztucznych warunków byłoby sprzeczne z tak rozumianym celem wsparcia, o które skarżąca się ubiegała; a także
• błędnym przyjęciu, że przepisy te ustanawiają ogólną klauzulę, pozwalającą organom administracji odmawiać płatności w razie stwierdzenia obejścia prawa, w istocie podobną do obejścia prawa znanego w polskim prawie cywilnym (z art. 58 § 1 k.c.), podczas gdy przepisy te należy uznać za specyficzną sankcję, związaną z różnymi ustanawianymi na mocy prawa unijnego systemami wsparcia, która nie ma zastosowania w razie obejścia prawa po prostu, ale wyłącznie gdy przyznanie wsparcia byłoby sprzeczne z celem wsparcia, a nie tylko prowadziłoby do obejścia przepisu prawa, a którego zastosowanie wymaga:
• wykazania, że podmiot ubiegający się o płatność stworzył warunki, wymagane do uzyskania wsparcia (czyli że spełnia przesłanki przyznania wsparcia),
• wykazania, że warunki te zostały stworzone sztucznie,
• zidentyfikowania konkretnych celów danego systemu wsparcia,
• wykazania, że otrzymanie płatności przez danego wnioskodawcę będzie obiektywnie sprzeczne z konkretnym celem (celami) wsparcia (element obiektywny),
• wykazania, że wnioskodawca, tworząc te warunki zamierzał wsparcie uzyskać w sposób niezgodny z tym celem (celami) wsparcia (element subiektywny), która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż w jej wyniku sąd uznał, iż przyznanie skarżącej płatności prowadzi do obejścia przepisów zmniejszających stawkę płatności wraz ze wzrostem areału deklarowanego do płatności, co nawet jeśli uznać za obejście prawa (ustanawiającego to zmniejszanie się płatności), nie może być wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności; a także
• błędnym przyjęciu, że na podstawie tych przepisów można odmówić przyznania płatności w sytuacji, gdy system wsparcia, w ramach którego rolnik ubiega się o płatność, nie przewiduje zmniejszania się wielkości wsparcia wraz ze wzrostem areału deklarowanego przez wnioskodawcę do tej płatności (degresja, błędnie nazywana w wyroku modulacją), a więc gdy płatność uzyskana w ramach warunków, uznanych za sztuczne, wyniesie tyle samo, co w sytuacji, gdyby o płatność ubiegano się w ramach warunków nieuznanych za sztuczne, podczas gdy należało przyjąć, ze sankcja, ustanowiona tymi przepisami nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy stworzenie warunków uznanych za sztuczne nie ma znaczenia dla wielkości uzyskanego w tych warunkach wsparcia, która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż w jej wyniku sąd uznał, iż pomimo tego, że płatności bezpośrednie na rok 2014 były przyznawane według stałej stawki za zadeklarowany hektar, to że można zastosować sankcję odmowy przyznania płatności z stworzenia sztucznych warunków;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 2988/95") oraz art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, w ustalonym przez organ wydający decyzję stanie faktycznym sprawy, że należało zastosować sankcje, tymi przepisami przewidzianą, tj. uznać, że Skarżącej należało odmówić przyznania płatności z powodu stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści niezgodnych z celem wsparcia, podczas, gdy nie było podstaw do takiego przyjęcia, między innymi dlatego że:

• decyzją - kontrolowaną zaskarżonym wyrokiem - nie stosowano tych przepisów, ani też nie stwierdzono przesłanek faktycznych ich zastosowania, a także dlatego, że
• warunki, wymagane do otrzymania płatności, stworzone przez skarżącą, nie zostały stworzone w sposób sztuczny,
• że warunki nie zostały te stworzone wyłącznie w celu otrzymania płatności w sposób niezgodny z celem wsparcia rozumianym jako zrównoważony rozwój obszarów wiejskich i tzw. modulacja płatności,
• że otrzymanie przez skarżącą płatności obiektywnie nie godziłoby w cel wsparcia (płatności), o którą się ubiegała oraz
• że skarżąca warunki uznane za sztuczne stworzyła, mając zamiar pozyskać płatności w sposób niezgodny z celami wsparcia, zatem przepisy te nie powinny zostać przez organ zastosowane w decyzji zaskarżonej przed wojewódzki sąd administracyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu.

W niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

Analiza treści zarzutów (opartych na obu podstawach kasacyjnych) oraz towarzyszącej im argumentacji prowadzi do wniosku, że źródłem ich sformułowania była odmienna, od dokonanej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, wykładnia prawa materialnego. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi błędne przyjęcie, że gospodarstwo rolne tworzy ogół nieruchomości rolnych, którymi władają spółki komandytowo – akcyjne, a nie każda z nich, a także, że rolnikiem w rozumieniu tych przepisów jest spółka akcyjna – komplementariusz tych spółek, a nie poszczególne spółki. Podniosła też, że nie zostało wykazane, aby stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania płatności w sposób niezgodny z celem danego wsparcia. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Sąd, podobnie jak organ, błędnie przyjął, że celem systemu wsparcia jest modulacja płatności. Sąd, jak i organ, błędnie też rozumie zasadę zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. To z kolei, zdaniem autora skargi kasacyjnej doprowadziło do błędnego przyjęcia, że przepisy prawa unijnego ustanawiają ogólną klauzulę, pozwalającą organom na odmówienie płatności w razie stwierdzenia obejścia prawa, podczas gdy przepisy te pozwalają na odmówienie płatności wyłącznie w sytuacji, gdyby jej przyznanie było sprzeczne z celem wsparcia, a nie tylko, gdyby prowadziło do obejścia prawa w zakresie zmniejszenia stawek płatności wraz ze wzrostem areału deklarowanego do płatności.

W związku z powyższym wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w połączeniu z przepisami k.p.a. oraz przepisami ustawy o płatnościach przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego i przerzucenia na stronę ciężaru udowodnienia okoliczności uzasadniających odmowę przyznania płatności.

W stanie prawnym właściwym dla tej sprawy kwestie płatności na gruncie prawa krajowego regulowały przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujących się do objęcia tą płatnością, zgodnie z art. 124 ust 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli m.in.:

1. posiada w tym dniu działki rolne o powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP w załączniku nr VII do rozporządzenia 1121/2009, tj. 1,00 ha,
2. wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3. jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach użyte w ustawie pojęcie rolnik, oznacza rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, a gospodarstwo rolne oznacza gospodarstwo w rozumieniu art. 2 lit. b) powyższego rozporządzenia.

Rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009 określa się natomiast osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą.

Gospodarstwo rolne, zgodnie z art. 2 lit. b) rozporządzenia nr 73/2009 rozumiane jest jako wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

"Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009 oznacza z kolei produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6.

W stanie faktycznym sprawy organ ustalił, że wnosząca skargę kasacyjną jako spółka komandytowo – akcyjna zadeklarowała do płatności JPO na 2014r. działki rolne o łącznej powierzchni 86,18 ha. Spółka była jedną ze spółek o tym statusie prawno-organizacyjnym, w której komplementariuszem była ta sama spółka akcyjna. Nadto, organ ustalił, że zależność spółki komandytowo – akcyjnej od spółki akcyjnej wyrażała się w tym, że siedziby obu spółek mieściły się pod tym samym adresem, grunty zgłoszone do płatności były zarządzane przez te same osoby, które stanowiły zarząd spółki akcyjnej: P. W. (Prezes Zarządu), M. W. (Wiceprezes Zarządu), P. S.(Członek Zarządu), A. S. (Prokurent). Wobec tego organ uznał, że spółka wnosząca skargę kasacyjną nie stanowiła odrębnego gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 2 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, samodzielnego i niepowiązanego ekonomicznie czy technologicznie ze spółką akcyjną, a tym samym, że podmiotem prowadzącym gospodarstwo rolne nie była spółka komandytowo – akcyjna, lecz spółka akcyjna, która de facto ponosiła nakłady i uzyskiwała z tego tytułu zyski. Organ wskazał też, że spółka wnosząca skargę kasacyjną nie wykonywała żadnych prac polowych na deklarowanych do płatności gruntach. Wszelkie prace wykonywała spółka jawna "R. P. K. W.,r. Z., S..", P. która też zbierała płody rolne i je przechowywała. Organ uznał więc, że spółka wnosząca skargę kasacyjną nie prowadziła na tych gruntach działalności rolniczej, w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, a tym samym nie może być uznana za rolnika, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Zdaniem organu celem utworzenia "siostrzanych" spółek komandytowo – akcyjnych, w tym wnoszącej skargę kasacyjną, było dążenie spółki akcyjnej do uzyskania wyższej płatności JPO, co jest sprzeczne z celami wsparcia. Skarżąca nie spełnia definicji producenta rolnego i została sztucznie utworzona w celu uzyskania wyższych płatności. Przyznanie zatem wnioskowanej przez Skarżącą płatności byłoby sprzeczne z dyspozycją art. 30 rozporządzenia nr 73/2009.

Z tym stanowiskiem nie zgada się wnosząca skargę kasacyjną, czego wyrazem są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu błędnej wykładni art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009 w zw. z art. 2 lit. b) i c) tego rozporządzenia oraz w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia, art. 8 § 1 i art. 137 § 1 k.s.h., art. 336 i art. 338 k.c., a także zarzutu niewłaściwego zastosowania § 2 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 lit. a), b) i c) rozporządzenia nr 73/2009, należy wskazać, że formułując ten zarzut strona nie zauważa zasadniczej w tej sprawie kwestii, a mianowicie, że obowiązkiem organu było zbadanie, czy nie zachodzą okoliczności wskazujące na stworzenie przez podmiot sztucznych warunków dla uzyskania wnioskowanej płatności.

Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 12 września 2013r., sygn. akt C-434/12 dokonując wykładni tego przepisu orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich, jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

2. Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zatem, organ rozpoznając wniosek o przyznanie płatności JPO był zobowiązany do zbadania, czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania, a w razie stwierdzenia ich istnienia – do jej odmówienia. Na przeszkodzie w zajęciu takiego stanowiska nie stoi ani to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo przez inny podmiot, ani to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno – prawne. W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nie objętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z dnia 16 marca 2006r. w sprawie C – 94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53). Przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wprowadza bowiem generalną klauzulę pozwalającą organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt 2.a. i 2.b. petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji za niezasadny należało też uznać zarzut ujęty w pkt 2.c. i 2.d. petitum skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia.

Zadaniem wsparcia finansowego z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) jest przyczynienie się do osiągnięcia celów określonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 takich, jak:

1. poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;
2. poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;
3. poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej, zgrupowanych wokół czterech osi, określonych w tytule IV tego rozporządzenia, tj.:

Oś 1: poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego, wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego, które dotyczy:

• środków, których celem jest upowszechnianie wiedzy i poprawa potencjału ludzkiego poprzez: działania informacyjne i kształcenie zawodowe, działania, które ułatwiają podejmowanie działalności przez młodych rolników (osoby, które mają mniej niż 40 lat i po raz pierwszy podejmują działalność jako kierujący gospodarstwem) i strukturalne dostosowanie ich gospodarstw, wcześniejsze emerytury rolników, którzy decydują się na zaprzestanie działalności w celu przekazania gospodarstwa innym rolnikom, i robotników rolnych, którzy decydują się na ostateczne zaprzestanie wszelkiej pracy na roli. Beneficjenci muszą, między innymi, mieć nie mniej niż 55 lat i nie być jeszcze w normalnym wieku emerytalnym wymaganym w danym państwie członkowskim, korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów, tworzenie usług doradczych dotyczących gospodarstwa rolnego, usług z zakresu zarządzania nim i z zakresu zastępstwa. Korzystanie z tych usług ma pomóc ocenić wydajność ich gospodarstwa i ją podnieść;
• środków mających na celu restrukturyzację i rozwój kapitału rzeczowego poprzez: modernizację gospodarstw rolnych i leśnych i poprawę ich sytuacji ekonomicznej poprzez wprowadzenie, między innymi, nowych technologii, zwiększenie wartości dodanej podstawowych produktów rolnych i leśnych, a więc wspieranie inwestycji, których celem jest poprawa wydajności w sektorze przetwórczym i handlowym podstawowych produktów, przy jednoczesnym uproszczeniu warunków uzyskania pomocy inwestycyjnej w porównaniu z obecnie obowiązującymi warunkami, ulepszanie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa, przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku klęsk żywiołowych oraz wprowadzanie odpowiednich działań zapobiegawczych;
• środków, których celem jest poprawa jakości produkcji i produktów rolnych poprzez: pomoc rolnikom w dostosowaniu się do wymagających norm opartych na prawodawstwie wspólnotowym poprzez częściowe pokrycie dodatkowych kosztów lub utraconych dochodów wynikających z nowych obowiązków, wspieranie rolników biorących udział w systemach jakości żywności, wspieranie grup producentów w działalności informacyjnej i promocyjnej na rzecz produktów wytwarzanych w ramach systemów jakości żywności,
• dla nowych państw członkowskich przewidziane są środki przejściowe, które dotyczą: wspierania gospodarstw rolnych niskotowarowych w fazie restrukturyzacji, wspierania tworzenia grup producentów, wspierania gospodarstw rolnych, które są w fazie restrukturyzacji, w tym różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej.

Oś 2: poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich, co ma przyczynić się, w zakresie planowania przestrzennego wsparcie, do zrównoważonego rozwoju poprzez zachęcanie, w szczególności rolników i posiadaczy lasów, do stosowania metod użytkowania gruntów zgodnych z potrzebą zachowania krajobrazu i środowiska naturalnego oraz ochrony i poprawy zasobów naturalnych. Do kluczowych kwestii, którymi należy się zająć, zalicza się różnorodność biologiczną, zarządzanie terenami Natura 2000, wód i gleb oraz łagodzenie zmian klimatu. W rozporządzeniu przewidziano więc płatności z tytułu naturalnych utrudnień na obszarach górskich oraz płatności na innych obszarach z utrudnieniami (wskazanych przez państwa członkowskie na podstawie obiektywnych wspólnych kryteriów) i płatności rolnośrodowiskowe lub leśnośrodowiskowe, które pokrywają jedynie zobowiązania wykraczające poza właściwe normy obowiązkowe. Pomoc obejmuje też środki wsparcia dla inwestycji niedochodowych związanych z wykonywaniem zobowiązań podjętych w ramach systemów rolno- lub leśnośrodowiskowych, lub innych celów rolnośrodowiskowych, jak również środki mające na celu ulepszenie zasobów leśnych dla celów ochrony środowiska (pomoc na rzecz pierwszego zalesiania gruntów, zakładania systemów rolnoleśnych czy przywracanie potencjału leśnego oraz wprowadzanie działań zapobiegających klęskom żywiołowym).

Oś 3: jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej, tym celu zostały przewidziane środki dotyczące:

• różnicowania w kierunku działalności nierolniczej, wsparcia na rzecz tworzenia i rozwoju mikroprzedsiębiorstw, zachęcania do prowadzenia działalności związanej z turystyką, jak również ochrony dziedzictwa naturalnego, jego poprawy i zarządzania nim, aby w ten sposób przyczynić się do zrównoważonego rozwoju gospodarczego,
• poprawy jakości życia na obszarach wiejskich, co wiąże się przede wszystkim z odnową i rozwojem wsi oraz zachowaniem i poprawą stanu dziedzictwa wsi,
• szkoleń zawodowych dla podmiotów gospodarczych działających w wyżej wymienionych dziedzinach, oraz
• nabywania umiejętności i aktywizacji w celu przygotowania i wdrożenia lokalnej strategii rozwoju.

Oś 4: LEADER, które wskazuje na:

• wdrażanie lokalnych strategii rozwoju poprzez lokalne partnerstwa publiczno-prywatne, zwane "lokalnymi grupami działania". W ramach strategii mających zastosowanie do wyznaczonych obszarów wiejskich należy osiągnąć cele przynajmniej jednej z trzech osi wymienionych powyżej,
• projekty współpracy międzyterytorialnej lub transnarodowej, które mogą wdrażać lokalne grupy działania.

Z powyższego wynika zatem, że zasadniczym celem wsparcia jest pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności bezpośrednich dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, określanym mianem "modulacji", a także – na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół wskazanych wcześniej osi. Mimo że działania takie, jak: utworzenie na podstawie przepisów k.s.h. spółek komandytowo – akcyjnych, w których komplementariuszem jest ta sama spółka akcyjna, posiadanie gruntów rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, czy też powierzenie prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które z kolei wykluczają przyznanie płatności podmiotom tworzącym sztuczne warunki do ich uzyskania, a więc podmiotom, które de facto ukrywają faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności. Innymi słowy nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu o charakterze procesowym (pkt 1.a. – 1.f. petitum skargi kasacyjnej) należy stwierdzić, że nie jest on również zasadny.

Dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Również organ przeprowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi regułami.

Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach postępowanie w sprawie przyznania płatności jest prowadzone według przepisów k.p.a. z pewnymi ograniczeniami wynikającymi z dalszych postanowień tego artykułu.

Wynika z nich, że organ, przed którym toczy się postępowanie:

1. stoi na straży praworządności;
2. jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Natomiast strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Wyrażona w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach zasada praworządności odpowiada regule z art. 6 ("Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.") i art. 7 k.p.a. in principio ("W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.") Zasadę prawdy materialnej, wynikającą z art. 7 k.p.a. i rozwiniętą następnie w art. 77 § 1 tego kodeksu, zredukowano jednak do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Stąd też, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach organ jest obowiązany jedynie do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Potwierdza to również kolejny przepis – art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach. Tak więc w postępowaniu w sprawie płatności, inaczej niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym, w którym strona jest uprawniona – a nie zobowiązana – do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, został rozłożony ciężar dowodzenia.

W związku z tym inaczej, niż w art. 9 k.p.a. ("Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.") zostało uregulowane informowanie (art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach, a także inaczej, niż w art. 10 k.p.a. ("§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. § 2. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. § 3. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.") uregulowano zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach). W obu tych przypadkach ustawodawca uzależnił to od wyraźnej woli strony. Wyłączył też stosowanie art. 81 k.p.a. ("Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.").

Z powyższych względów nie można więc podzielić poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej co do bezpodstawnego przerzucenia przez organ ciężaru dowodzenia na stronę postępowania w zakresie tzw. "okoliczności negatywnych" świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu otrzymania płatności. Jeśli bowiem zdaniem strony w sprawie istniały dowody zaprzeczające twierdzeniom organu, to powinna była je przedstawić, w przeciwnym razie należy uznać stanowisko organu w tym zakresie za prawidłowe.

Z przedstawionych wcześniej powodów nie jest zasadny również zarzut sporządzenia przez organ uzasadnienia decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie zawiera niezbędne elementy oraz wyjaśnia zajęte przez organ stanowisko pod względem faktycznym i prawnym, wskazuje zasadnicze powody, dla których organ nie uznał podmiotu za rolnika płatności JPO i odmówił jej przyznania. Brak akceptacji ze strony wnoszącej skargę kasacyjną, bez wskazania odpowiedniej argumentacji, popartej dowodami świadczącymi o odmiennym, niż przyjął organ, stanie rzeczy czyni ten zarzut bezpodstawnym.

Nie można też zarzucić organowi naruszenia art. 8 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a także art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W konsekwencji należy uznać za niezasadny zarzut naruszenia przepisów p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a więc w materii objętej skargą (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), w wyniku której zastosował środek prawny określony w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz sporządził uzasadnienie wyroku, które odpowiada wymogom ustawowym (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Ze względu na wynik kontroli Sąd oddalił skargę jako niezasadną (art. 151 p.p.s.a.). Konsekwencją oddalenia skargi stało się utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, zatem sytuacja prawna Skarżącej nie uległa zmianie i nie ma podstaw do twierdzenia, że przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie narusza zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a. sąd może uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części jedynie wówczas, gdy stwierdzi:

• naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
• naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
• inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w sprawie nie miało miejsca.

Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił bowiem, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a przez to, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Podniesiona w tym zakresie argumentacja ma charakter polemiczny i ma na celu obalenie tezy, że na stronie ciążył obowiązek przedstawienia dowodów na okoliczność spełnienia warunków do uzyskania płatności, a także wykazanie, że dokonane przez organ ustalenia są wewnętrznie sprzeczne, bo wzajemnie się przenikają i wzajemnie tłumaczą ("skarżąca nie jest rolnikiem, bo stworzyła sztuczne warunki oraz że warunki, uznane za sztuczne, są sztuczne, bo skarżąca nie jest rolnikiem").

Tymczasem przyjęcie, że wnosząca skargę kasacyjną nie spełnia warunków dla uznania jej za rolnika, nie stoi w sprzeczności z ustaleniem organu, że strona podjęła działania w celu stworzenia sztucznych warunków otrzymania płatności ONW. Wręcz należy stwierdzić, że ustalenia w tej kwestii są ze sobą powiązane.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Na koniec należy zauważyć, że zaprezentowane w niniejszym orzeczeniu poglądy mają potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Konkludując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.).