Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 598/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę J. C. na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2019r., nr 282/OR14/2019 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi.
Jak wynika z przedstawionych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wnioskiem z dnia 19 października 2018 r. strona ubiegała się o przyznanie pomocy finansowej do upraw rolnych o powierzchni 51,94 ha na działce w S. o numerze ewidencyjnym: 12/4. Rozpatrując ten wniosek, Kierownik BP ARiMR uznał, że skarżąca nie jest w istocie producentem rolnym i nie prowadzi działalności rolniczej, a w konsekwencji organ odmówił przyznania stronie wnioskowanej pomocy.
Decyzją z 27 czerwca 2019 r. Dyrektor Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "Dyrektor OR ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bartoszycach (dalej jako: "Kierownik BP ARiMR") z 15 lutego 2019 r.
Utrzymując w mocy tę decyzję, Dyrektor OR ARiMR odwołał się do przepisów § 2 ust. 1 pkt 6 oraz § 13r ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.), a także art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE L z 2014 r. Nr 193 s. 1). Powołał ponadto art. 3 pkt 1-3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2017 r., poz. 1853) oraz art. 4 ust. 1 lit. a) i lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 347 s. 608).
Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L z 1995 r. Nr 312 s. 1), działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Ponadto stosownie do art. 60 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (Dz. Urz. UE L Nr 347 poz. 549 ze zm.) bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
W ocenie organu II instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że skarżąca nie prowadziła samodzielnie i na własny rachunek gospodarstwa rolnego. Rzekome gospodarstwo rolne nie stanowi jednostki samodzielnej, a deklarowane przez stronę grunty rolne stanowią część składową gospodarstwa A Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "Spółka"), w której strona pełni funkcję prezesa zarządu. Prawidłowość stanowiska organu, że osoby zarządzające Spółką stworzyły sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści majątkowych, potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 213/19.
Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 598/19 oddalił skargę J. C. na ww. decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2019r.
W ocenie Sądu I instancji istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował wobec strony art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, tj. klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa. Zgodnie z tym przepisem, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Zdaniem Sądu przepisem prawa materialnego, który dodatkowo wyznacza kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie, jest art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. na podstawie, którego działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
Zdaniem Sąd I instancji, aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w argumentacji przedstawianej w uzasadnieniach wyroków składających się na jednolitą linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, które w podobnych sprawach wielokrotnie odwoływały się do wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (publ. eur-lex.europa.eu).
W uzasadnieniu tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).
Z orzeczenia TSUE wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Mając zatem na względzie okoliczności faktyczne sprawy i zaprezentowaną wykładnię przepisów prawa w wyroku TSUE, Sąd I Instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organy wykazały w sposób niewątpliwy, że zaistniały łącznie obydwie przesłanki, poprzez które można ocenić zaistnienie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.
W ocenie Sądu, na podstawie zgromadzonego w sprawie w sprawie materiału dowodowego organy prawidłowo ustaliły, że doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej. Gospodarstwo rolne skarżącej formalnie tworzyło samodzielne gospodarstwo, w rzeczywistości jednak było to wyodrębnienie wyłącznie formalnoprawne, niestanowiące o jego samodzielności czy niezależności. Gospodarstwo to pozostawało w ścisłym związku z gospodarstwem spółki oraz osobą C. C. Wszystkie działania, które miały miejsce, stanowiły w istocie próbę dostosowania wzajemnych relacji między podmiotami, aby uzyskać maksymalne dofinansowanie. Z okoliczności sprawy wynika, że strona ustanowiła jako swego pełnomocnika C. C., który jest wspólnikiem spółki A i jednocześnie jest pełnomocnikiem 10 innych producentów rolnych, dla których jest osobą bliską.
Przychody z działalności rolniczej oraz pozyskiwane w tej działalności płatności przez wszystkich zarejestrowanych producentów rolnych wpływały na rachunek bankowy C. C. Grunty, w ramach których strona prowadziła działalność, nie były jej własnością, lecz były dzierżawione od Spółki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że w toku postępowania skarżąca nie wykazała faktu posiadania infrastruktury służącej prowadzeniu działalności rolnej m.in. w postaci budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych. Strona nie wykonywała osobiście zabiegów agrotechnicznych, zlecając prace w tym zakresie innemu podmiotowi. Poza fakturami VAT za koszenie gruntów, sporządzenie dokumentacji rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz wykonanie ekspertyzy ornitologicznej i umów na świadczenie usług agrotechnicznych skarżąca nie ponosiła żadnego ryzyka finansowego jako elementu nieodzownego w każdym rodzaju działalności produkcyjnej. Nie wykazała też, że osiągnęła dochody (za wyjątkiem płatności), jak również, że ponosiła inne koszty tej działalności niż dotyczące sporządzenia dokumentacji. Tym samym strona nie wykazała, że działała w sposób samodzielny i niezależny.
W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie normy materialnoprawnej w postaci art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2\99/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 poprzez jej mylną wykładnię.
Poza tym zarzucono naruszenie norm postępowania sądowoadministracyjnego w postaci naruszenia art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), przez rażące wykroczenie w zaskarżonym wyroku poza ustawowe zadanie kontroli działalności administracji publicznej, polegające na tym, że Sąd aprobując zaskarżoną decyzję zmienił uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia sprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c.) p.p.s.a., na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organy:
- a. art. 7 i art. 11 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – powoływanej dalej jako K.p.a.),
- b. art. 77 § 1 K.p.a. a w konsekwencji art. 80 K.p.a. - polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, a w konsekwencji na oczywistym błędnym przyjęciu, że strona miała nie być producentem rolnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. 1a rozporządzenia nr 1307/2013.
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Pismem z dnia 8 lutego 2024 r. pełnomocnik organu przesłał prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia 29 września 2023 r. sygn. akt II K 54/23 skazujący skarżącą za udział w zorganizowanej grupie przestępczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Zarzuty skargi kasacyjnej zarówno o charakterze materialnoprawnym, jak i formalnoprawnym należy uznać za bezzasadne.
Podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie - jak wynika z treści uzasadnienia powyższego środka zaskarżenia nie zgadza się z wykładnią i zastosowaniem w sprawie art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Brak jest bowiem uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów o charakterze formalnym. Okoliczność ta stanowi, że skarga w tym zakresie nie spełnia wzorca normatywnego wskazanego w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Tym samym przy ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany do orzekania przy uwzględnieniu stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut materialny jest niezasadny, a WSA w sposób kompletny dokonał analizy normatywnej sytuacji skarżącej wskazując, że z uwagi na występujące tzw. "sztuczne warunki" brak jest normatywnych podstaw do przyznania pomocy finansowej.
Przechodząc do oceny zarzutu materialnego zauważyć należy, że istnieje bogate orzecznictwo dotyczące kwestii "stworzenia sztucznych warunków", a dotyczące wykładni art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 i art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Zarówno TSUE jak i NSA wielokrotnie wypowiadały się w tym temacie (por. wyrok TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, opubl. http://eur-lex.europa.eu; a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 –działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 – bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
We wskazanych orzeczeniach zaznacza się, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym – jak wskazano wyżej – jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.
Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż na gruncie analizowanego przepisu warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności lub wniosku pomocowego. Z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18).
Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności/pomocy finansowej w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18).
Aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu pomocy, organy administracji powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w argumentacji przedstawianej w uzasadnieniu wyroków składających się na jednolitą linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, które w podobnych sprawach wielokrotnie odwoływały się do wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija (opubl. http://eur-lex.europa.eu).
Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).