Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1132/15 oddalił skargę F. "[...]" we W. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor) z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2014.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
W dniu [...] maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności ONW na rok 2014.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wezwano stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie deklaracji działki rolnej A. W odpowiedzi na wezwanie w dniu [...] września 2014 r. strona złożyła korekta wniosku.
Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu wezwał F. "[...]" do złożenia wyjaśnień w związku z zaistnieniem okoliczności wskazujących na stworzenie przez F. "[...]" sztucznych i pozornych warunków sprzecznych z celami danego działania do otrzymania pomocy finansowej, o czym mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L z dnia 23 grudnia 1995 r. - dalej: rozporządzenie nr 2988/95). Wezwał skarżącą do dostarczenia dokumentów mogących stanowić dowód potwierdzający fakt samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz samodzielnego posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności przez podmioty: G. Sp. z o.o., F. "[...]", B. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o., I. Sp. z o.o. oraz J.S. i E.S.
W odpowiedzi z [...] lutego 2015 r. skarżąca zwróciła się z prośbą o wyjaśnienie pojęcia "sztucznego stwarzania przez podmioty reprezentowane przez E. S. warunków do uzyskania korzyści w sprzeczności z celami sektorowymi", wskazując, iż takie sugestie mogą naruszać wizerunek firmy. W treści złożonego pisma oświadczyła również, iż wszystkie podmioty reprezentowane przez E. S. prowadzą samodzielne i odrębne gospodarstwa rolne na powierzchniach deklarowanych w dokumentacji przedłożonej do ARiMR we Wrocławiu. Dodał, że strona nie posiada własnego sprzętu z uwagi na pierwszy rok funkcjonowania i w sezonie 2014 korzystała z usług zewnętrznych. Za usługi zapłaciła plonem. Pozostały plon, jako towar niskiej jakości został przekazany okolicznym rolnikom jako materiał podściółkowy.
Dodatkowo wskazał, iż podmioty wymienione w wezwaniu z dnia 22 stycznia 2015 r. są odrębnymi bytami w obrocie gospodarczym, posiadają odrębność prawną i osobową, a jako takie, zgodnie z Kodeksem Handlowym, Ordynacją podatkową i ustawą o ustroju rolnym i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa należy traktować rozdzielnie, nawet jeśli są reprezentowane przez tego samego pełnomocnika. Do pisma załączono umowę z dnia [...] lipca 2014 r. zawartą pomiędzy F. "[...]" reprezentowaną przez T. S. - prezesa Zarządu, a C. K. na dokonanie wykoszenia użytku zielonego na działce rolnej nr [...], wysuszenie pokosu i jego belowanie oraz protokół z dnia [...] sierpnia 2014 r. z wykonania zleconych zadań przez skarżącą.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił stronie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014. U podstaw tego rozstrzygnięcia legła konstatacja, że doszło do stworzenia, z udziałem skarżącej, sztucznych warunków do otrzymania płatności obszarowych, o czym mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.
Orzekając na skutek odwołania, Dyrektor decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.
Skarżąca nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem wywiodła skargę do WSA we Wrocławiu.
Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie uznał, że prawidłowo przeprowadzone przez organy postępowanie doprowadziło do uzasadnionego wniosku, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami. Stąd w badanej sprawie zasadnie organy odmówiły przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazując, iż w jej realiach w sposób sztuczny stworzono warunki do otrzymania korzyści w sprzeczności z celami sektorowego prawodawstwa rolnego. Jej realia pozwalają na konstatację, iż doszło do sztucznego podziału jednego w istocie gospodarstwa rolnego pomiędzy G. sp. z o.o., F. "[...]", B. sp. z o.o., M. sp. z o.o., I. sp. z o.o., J. S. oraz E. S. Do takich wniosków prowadzą wyjaśnione przez organ okoliczności, z których wynika, iż w latach 2004 – 2008 działka ewidencyjna o numerze [...] położona w Gminie M., w obrębie G. do płatności obszarowych została zadeklarowana przez E. S. która wraz z mężem M. S. jest jej właścicielem.
Z kolei w roku 2014 r. działka ta we wniosku o przyznanie płatności została zadeklarowana przez dwa podmioty – tj. G. sp. z o.o. na areale 10,00 ha oraz F. "[...]" na areale 12,00 ha, przy czym co istotne w przypadku pierwszej spółki jej wspólnikami są syn E. S. T.. oraz małżonek M. S. W przypadku zaś F. "[...]" T. S. wchodzi w skład jej rady.
Odnośnie zaś działki nr [...] należącej do E. S. i działki nr [...], której właścicielem jest M. S., położonych w obrębie P. Sąd I instancji zauważył, że w latach 2004 – 2013 deklarowane one były do płatności przez E. S., podczas gdy w roku 2014 r. E. S. zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr [...] tylko na areale 13,44, zaś powierzchnia jej 10,00 ha została zadeklarowana przez J. S. Z kolei działka nr [...] na areale 11,91 ha została zadeklarowana do płatności przez spółkę z o.o. M., której udziałowcami są T. S. oraz M. S. – będący jednocześnie również prezesem zarządu.
WSA zaznaczył, że swoiste powiązania da się również zauważyć wobec nieruchomości znaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], należących do M. S., które w latach 2004 – 2013 były deklarowane do płatności obszarowej również przez E. S. Z kolei w 2014 roku powyższe nieruchomości zostały zadeklarowane do płatności odpowiednio na 12,47 ha i 1,71 przez I. sp. z o.o., której udziałowcami i członkami zarządu są E. S. i T. S. jako jej prezes. Ponadto E. S. została ustanowiona pełnomocnikiem umocowanym do reprezentacji wszystkich powyższych podmiotów przed organami ARiMR, jak również, fakt, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego F. "[...]" nie przedstawiła żądnych dowodów potwierdzających prowadzenie przez nią działalności rolniczej, np. faktur na zakup środków produkcji czy też środków ochronnych. Zaniechano również przedstawienia dowodów potwierdzających prowadzenie przez wyżej wymienione podmioty odrębnych gospodarstw rolnych w rozumieniu z art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r.
W kontekście powyższego w ocenie WSA skoro wskazane wyżej podmioty, w tym skarżąca fundacja nie są samodzielne pod względem technicznym, są ze sobą ściśle powiązane osobowo lub kapitałowo i nie można wykluczyć, że zostały utworzone w celu pobierania zwiększonych dopłat przez sztuczny podział gospodarstwa rolnego (deklarowanie do płatności nie jednego całego obszaru gruntu, tylko ich części w celu uzyskania maksymalnej wielkości płatności), stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez kilka podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne, to tym samym działalność taka nie może być uznana za działalność rolniczą.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożyła skarżąca. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżanemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., wyrażające się w niedostrzeżeniu przez Sąd (i w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji) całkowitego zaniechania podjęcia przez organy administracji publicznej niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym niedostrzeżeniu sprzecznego z prawem zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organy administracyjne całego materiału dowodowego skutkujące poczynieniem szeregu nieodpowiadających prawdziwemu stanowi rzeczy (bo opartych jedynie na ogólnikowych i wybiórczych spostrzeżeniach) ocen, polegające na:
- a) błędnym ustalaniu, istotnych z punktu widzenia § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013, okoliczności odnoszących się do stanu posiadania przez skarżącą nieruchomości, w tym gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia - tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji - dowodów w postaci oględzin, przesłuchania świadków, przesłuchania stron, a nadto zaniechaniu zbadania rzeczywistego położenia przestrzennego deklarowanego gospodarstwa, skutkujące wadliwym, niepopartym zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym i całkowicie dowolnym kwestionowaniem przez organ stanu posiadania nieruchomości, tytułu prawnego do jej użytkowania, czy też w/w położenia przestrzennego przedmiotowych działek gruntu, stanowiących w rzeczywistości odrębne gospodarstwo rolne;
- b) wadliwym przyjęciu, że jeżeli strona w innym postępowaniu jest jednocześnie pełnomocnikiem skarżącej, która na swoją rzecz ubiega się o przyznanie płatności pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to taka sytuacja procesowa miałaby rzekomo wskazywać na sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego stwarzanie warunków do uzyskania przedmiotowej pomocy;
- c) błędnym ustaleniu, że skoro pełnomocnik podmiotów ubiegających się o płatność został upoważniony do odbioru w ich imieniu i na ich rzecz należności, to taki stan rzeczy - przy braku dowodów przeciwnych oraz zaniechaniu w istocie ich przeprowadzenia - miałby rzekomo przemawiać za przyjęciem nieodpowiadającej wszak rzeczywistości, oceny o niesamodzielności gospodarczej reprezentowanych przez tego pełnomocnika stron, w tym o niesamodzielności odrębnych i niezależnie zarządzanych gospodarstw rolnych;
- d) nieznajdującym odzwierciedlenia w materiale dowodowym niniejszej sprawy przyjęciu, że strony postępowania w innych sprawach - tj. J. S., E. S., G. Sp. z o.o., I. Sp. z o.o., B. Sp. zo.o., M. Sp. z o.o.- są do tego stopnia powiązane kapitałowo ze skarżącą, że miałoby to przemawiać za (całkowicie dowolnym wszak i błędnym) ustaleniem "niesamodzielności gospodarczej skarżącej";
- e) wadliwym przyjęciu, że prowadzone przez stronę gospodarstwo rolne miałoby być rzekomo "zarządzane" przez E., podczas gdy gospodarstwem, którym zarządza tylko i wyłącznie strona niniejszego postępowania (i to jedynym) jest gospodarstwo rolne wskazywane we wniosku, co z kolei - w pełni aktualizując stosowanie dyspozycji przepisu art. 2 lit b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., stanowiącego, że "gospodarstwo" to wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdującego się na terytorium tego samego państwa, oraz przesłanek wyrażonych w Załączniku Nr 1, w tymdefinicji gospodarstwa rolnego, do rozporządzenia Komisji WE nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 -nakazywało uwzględnić wniosek w postępowaniu administracyjnym, po uprzednim uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a) przepisów art. 4 ust. 1, art. 36 i art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez ich niezastosowanie, mimo że zarówno cele określone w przepisie art. 4 ust. 1 rozporządzenia, jak i przesłanki wyartykułowane w art. 36 i art. 37 rozporządzenia (tj. w szczególności poprawy konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej) - już tylko w kontekście zgromadzonego jak dotąd w niniejszej sprawie materiału dowodowego - w pełni aktualizowały się na gruncie postępowania administracyjnego, co przemawiało za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a niezastosowanie wszak których doprowadziło w istocie do sprzecznego z nakazanym m.in. przepisami sektorowego prawodawstwa rolnego zaniechaniem uczynienia przez organy administracji zadość nałożonym na nie obowiązkom;
- b) art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, wyrażające się w jego wadliwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazywał organ drugiej instancji i czemu dał wyraz Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - gdy płatność, i to w zbliżonej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia;
- c) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, wyrażające się w jego wadliwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazywał organ drugiej instancji i czemu dał wyraz Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - gdy płatność, i to w zbliżonej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia;
- c) art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1166/2008 oraz art. 2 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, stanowiących definicję legalną gospodarstwa rolnego, polegające na ich błędnym niezastosowaniu, mimo tego, że gospodarstwo rolne skarżącej - jako wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym jednostka (posadowiona na wyodrębnionej działce ewidencyjnej gruntu o nr [...], położonej w Województwie D., Powiecie M., Gminie M., obrębie G.), posiadająca oddzielne kierownictwo i prowadząca działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej - spełnia wszystkie przesłanki wskazane w naruszonym przepisie art. 2 lit a) w/w rozporządzenia nr 1166/2008 oraz art. 2 lit. b) rozporządzenia nr 73/2009;
- d) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się przesłanki do przyznania skarżącej, jako posiadaczowi gospodarstwa rolnego, wnioskowanej pomocy, co - wobec braku zaistnienia, a nadto braku udowodnienia w postępowaniu administracyjnym, przesłanek stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 - nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości;
- e) § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy, co nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.
Zaznaczyć należy, iż Naczelny Sad Administracyjny rozpoznawał już sprawy dotyczące podmiotów powiązanych ze Skarżącą, a wyrażoną tam argumentację Sąd w obecnym składzie w całości podziela (wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2018r. sygn. akt I GSK 999/18, I GSK 1229/18, I GSK 117/18, wyrok NSA z dnia 9 września 2018r., sygn. akt I GSK 901/18, dostępne w CBOSA).
Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Skarżąca poprzez swoje działania wraz z innymi podmiotami stwarzała sztuczne warunki, w celu pozyskania korzyści, w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego.
Wobec sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej ukierunkowanych na wykazanie, iż działania Skarżącej nie zmierzały do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści niezgodnie z celami wsparcia, zasadnym jest odniesienie się do nich w sposób łączny.
Należy w związku z tym wskazać, że w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowej zastosowanie mają przepisy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.
Przepis art. 64 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że stworzyli sztucznie warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami takiego systemu wsparcia. Natomiast przepis art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
Wykładni przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, dokonał Trybunał Sprawiedliwości UE, w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12, wskazując, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają zaistnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach elementu obiektywnego, do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach elementu subiektywnego, do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
Wskazał również, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzec Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.
Podkreślić należy, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem nr 2988/95. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
Należy również wskazać, że w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa ma miejsce wówczas, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji oparł się na takim właśnie rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe wnioski organu wyprowadzone z ustalonych w sprawie przesłanek faktycznych, co do stworzenia przez Skarżącą wraz z innymi powiązanymi podmiotami sztucznych warunków do uzyskania płatności.
Za trafnością powyższych wniosków przemawia to, że wszystkie powiązane podmioty składały wnioski o płatności wyłącznie w odniesieniu do użytków zielonych (łąk trwałych), z których nie uzyskiwały żadnych korzyści gospodarczych. Zbiory trawy służyły częściowo jako wynagrodzenie za usługi koszenia, a pozostała część była rozdawana okolicznym rolnikom jako materiał podściółkowy. Skarżąca nie wskazywała na żadne inne cechy po stronie powiązanych podmiotów, które wskazywałyby na gospodarczą celowość powołania każdego z nich, jako samodzielnego podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne, w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1166/2008. Dotyczy to również celowości ich wyodrębnienia ze względów technicznych i ekonomicznych.
Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w tej mierze w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę. Tym samym ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z danego faktu wywodzi skutki prawne, a więc wykazania że spełnia warunki do uzyskania danej płatności
W niniejszej sprawie, zauważyć należy jednak, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z faktu stworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia, a więc to na organie ciąży obowiązek wykazania stworzenia sztucznych warunków celem otrzymania wsparcia. Ustalenia dokonane przez organ winny natomiast wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego materiału dowodowego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do sformułowanych zarzutów zauważyć należy, że zarzuty określone w punkcie I. dotyczące naruszenia przepisów postępowania zmierzają do zakwestionowania zaaprobowanych przez Sąd I instancji dokonanych na podstawie ustalonego stanu faktycznego przez organy ocen, że Skarżąca tworząc wspólnie z innymi podmiotami sztuczne warunki do uzyskania płatności zamierzała uzyskać płatności w wysokości większej, niż byłoby to należne bez tworzenia sztucznych warunków.
Skarżąca kwestionując dokonaną ocenę nie podważyła jednak ustaleń faktycznych, w oparciu o które dokonano oceny. Podkreślić należy, iż dokonana ocena co do stworzenia sztucznych warunków zostały przyjęte przez organy i przez Sąd I instancji w oparciu o ustalenie, że między Skarżącą, a innymi wymienionymi w zaskarżonej decyzji i wyroku Sądu I instancji podmiotami (spółkami, fundacją i osobami fizycznymi) istnieją, nie zanegowane przez Skarżącą, powiązania rodzinne i organizacyjne. Wszystkie podmioty reprezentowane są bowiem przez E. S. jako pełnomocnika (z wyjątkiem reprezentowania jej samej przy niektórych czynnościach prawnych). Na jej rachunek bankowy miały być również przekazane środki uzyskane, z tytułu przyznanych płatności do gruntów rolnych. Te same osoby fizyczne powiązane bliskimi więzami pokrewieństwa lub powinowactwa (mąż żona, syn), tworzą osoby prawne, wchodzą w skład ich organów zarządzających lub nadzorczych Deklarowane dotychczas, w latach 2004-2013 do płatności, gospodarstwo rolne E. S. zostało, podzielone pomiędzy powyższe podmioty.
Nadto, mimo iż położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności, przez powiązane podmioty nie uzasadniało podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, zostały one zadeklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych. Poszczególne działki stanowią bowiem jednolity, zwarty obszar gruntów. Części tych jednolitych działek ewidencyjnych, wykazywanych jako działki rolne, będące w posiadaniu poszczególnych powiązanych ze sobą podmiotów, nie są również wydzielone żadnymi granicami naturalnymi. Działki tworzące nowe gospodarstwa rolne deklarowane do płatności przez podmioty powiązane stanowią własność E. S. i jej małżonka.
Tych faktów, w istocie Skarżąca nie negowała. Zarzucając wadliwe ustalenia stanu posiadania przedmiotowych działek rolnych i tytułu prawnego do ich posiadania (pkt 1 lit a) nie powołuje się na żadne okoliczności faktyczne i dowody na ich potwierdzenie, z których wynikałyby inne, od ustalonych przez organy fakty, tytuły prawne Skarżącej do wskazywanych przez nią działek czy wreszcie na fakt prowadzenia przez nią samodzielnie gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziłyby wskazane we wniosku i użytkowane przez nią działki rolne. Wskazuje natomiast na świadków, nie wskazując kogo organy pominęły, czy jakiego wniosku dowodowego Skarżącej nie uwzględniły. Natomiast położenie działek rolnych, czy działek ewidencyjnych wynikało materiałów graficznych dołączonych do wniosku Skarżącej i pozostałych podmiotów o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.
Zauważyć należy, że zarzuty podniesione w pkt 1 lit b-e, w istocie nie sprowadzają się do kwestionowania wskazanych już ustaleń faktycznych, lecz stanowią polemikę z dokonaną przez organy i Sąd I instancji oceną ustalonych okoliczności, polegających na tym, że E. S. była pełnomocnikiem wszystkich powiązanych podmiotów, płatności dla wszystkich podmiotów miały wpływać na jej rachunek bankowy, pomiędzy wskazanymi podmiotami istniały powiązania rodzinne i organizacyjne polegające na tym, że ta sama grupa powiązanych rodzinnie osób, bądź bezpośrednio występowała o płatności, bądź czyniły to spółki i fundacja założone przez tę grupę osób i przez nie zarządzane lub nadzorowane.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że ustalając zasadnicze dla sprawy, w świetle wskazanego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, okoliczności faktyczne, organy nie naruszyły przepisów art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. przy uwzględnieniu omówionych wyżej postanowień art. 21 ustawy o w.r.o.w. W szczególności w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., zauważyć należy iż został on powiązany z pominięciem okoliczności, której bliżej nie zostały sprecyzowane, jak też nie tyle z oceną dowodów, co wnioskami z nich wyciągniętymi.
Stanowisko Skarżącej sprowadza się bowiem zasadniczo do polemiki z poczynionymi ustaleniami i wnioskiem, iż doszło do stworzenia przez grupę podmiotów, w tym Skarżącej, sztucznych warunków. Skarżąca swoją aktywność procesową ograniczyła do gołosłownych zarzutów kwestionujących dokonane ustalenia. Natomiast uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Wyłącznie negowanie przyjętych faktów i zgłaszanie ogólnych zastrzeżeń co do przeprowadzonych dowodów nie spełnia wymogu wykazania, istnienia uchybienia, jak i tego, że to ewentualne uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierując się wyżej zaprezentowana wykładnią art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe wnioski organu wyprowadzone ze wskazanych wyżej przesłanek faktycznych, co do stworzenia przez Skarżącą wraz z innymi powiązanymi podmiotami sztucznych warunków do uzyskania płatności.
Prawidłowość takich wniosków potwierdza to, że wszystkie powiązane podmiotu składały wnioski o płatności wyłącznie w odniesieniu do użytków zielonych (łąk trwałych), z których nie uzyskiwały żadnych korzyści gospodarczych. Zbiory trawy służyły częściowo jako wynagrodzenie za usługi koszenia, a pozostała część była rozdawana okolicznym rolnikom jako materiał podściółkowy. Skarżąca nie wskazywała na żadne cechy po stronie powiązanych podmiotów, które wskazywałyby na gospodarczą celowość powołania każdego z nich jako samodzielnego podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1166/2008.
Nie uzasadnione okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Zauważyć należy, że zarzuty te dotyczą niewłaściwego zastosowania omówionych wyżej art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 (zarzuty 2 lit. b i lit. c). Natomiast stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków bez naruszenia przepisów postępowania, skutkowało prawidłowym zastosowaniem powyższych przepisów prawa materialnego i odmową przyznania płatności.
Podkreślić należy, iż w postępowaniu stwierdzono stworzenie sztucznych warunków do uzyskania dopłat, co skutkowałoby uzyskaniem dopłat w wysokości wyższej, niż dopłaty należne bez stworzenia sztucznych warunków Skarżąca twierdziła natomiast, że płatności przyznane zarówno w przypadku stworzenia sztucznych warunków, jak i bez stworzenia tych warunków, byłyby w zbliżonej wysokości.
Natomiast wykładnia powyższych przepisów nie pozwala na gradację w ich zastosowaniu w zależności od wielkości nienależnej korzyści, jaką chce uzyskać podmiot stwarzający sztuczne warunki do uzyskania płatności.
Podkreślić przy tym należy, że różnica w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, między deklaracjami podmiotów powiązanych, a hipotetyczną deklaracją zgłoszoną przez jeden podmiot wynosi ponad 90 000 zł, co jest kwotą znaczną.
Wskazać również należy, że zgodnie z punktem 2 preambuły rozporządzenia nr 1698/2005, przy ustalaniu wspólnej polityki rolnej i specjalnych środków służących jej realizacji, uwzględnia się szczególny charakter gospodarki rolnej, wynikający ze struktury społecznej rolnictwa oraz z różnic strukturalnych i przyrodniczych między poszczególnymi regionami rolniczymi.
Punkt 11 tej preambuły stanowi, że w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, niezbędne jest skupienie się na ograniczonej liczbie zasadniczych celów na poziomie wspólnotowym, dotyczących konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa, gospodarowania gruntami, środowiska naturalnego, jakości życia i różnicowania działalności na tych obszarach, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji, od wyludniających się i podupadających oddalonych obszarów wiejskich, aż po podmiejskie obszary wiejskie znajdujące się pod rosnącą presją centrów miejskich.
W punkcie 23 wskazano, że powinno się zachęcać do usprawnień w przetwarzaniu i obrocie podstawowymi produktami rolnymi i leśnymi poprzez wsparcie inwestycji, których celem jest m.in., położenie nacisku na jakość, poprawę efektywności w zakresie środowiska naturalnego, poprzez ukierunkowanie, co do zasady, na mikro-, małe i średnie przedsiębiorstwa i inne przedsiębiorstwa o określonym rozmiarze, które mają większe możliwości dodania wartości do produktów lokalnych, przy jednoczesnym uproszczeniu warunków uzyskania pomocy inwestycyjnej w porównaniu z warunkami ustanowionymi w rozporządzeniu (WE) nr 1257/1999.
Natomiast w punkcie 35 wskazano, że płatności rolnośrodowiskowe powinny nadal odgrywać znaczną rolę we wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich oraz w udzielaniu odpowiedzi na wzrastający popyt społeczeństwa na usługi środowiskowe.
Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów:
- a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;
- b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;
- c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.
Cele określone w ust. 1 są wykonywane w ramach czterech osi określonych w tytule IV - art. 4 ust. 2 w/w rozporządzenia.
Zgodnie z art. 36 lit. a) ppkt iv, tytułu IV, dotyczącego poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich rozporządzenia nr 1698/2005, wsparcie o którym mowa w niniejszej sekcji, dotyczy środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych, poprzez płatności rolnośrodowiskowe.
Natomiast zgodnie z art. 39 tego rozporządzenia, Państwa Członkowskie udostępnią wsparcie przewidziane w art. 36 lit. a) ppkt iv) (płatności rolnośrodowiskowe), na obszarze całego swojego terytorium zgodnie ze swoimi szczególnymi potrzebami
Z preambuły powyższego rozporządzenia oraz z jego przepisów wynika zatem, że Państwom Członkowskim pozostawiono możliwość dostosowania przeznaczenia wsparcia, w zakresie płatności rolnośrodowiskowych do szczególnego charakteru gospodarki rolnej, wynikającej ze struktury społecznej rolnictwa, oraz różnic strukturalnych i przyrodniczych pomiędzy poszczególnymi regionami, kładąc nacisk na wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich.
Biorąc powyższe pod uwagę i mając na względzie rozporządzenie nr 1698/2005, stwierdzić należy, że zgodnie z wolą ustawodawcy, wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowych winno być skierowane przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie według określonego systemu skonstruowanego degresywnie. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma więc na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych.
Podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki, przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy dla podmiotu dokonującego podziału, w rzeczywistości przyczyniając się do kumulacji wskazanej pomocy w rękach jednego podmiotu, co jest sprzeczne z celami wsparcia przewidzianego dla danego systemu. Kumulacja wsparcia u jednego podmiotu stoi bowiem w oczywistej sprzeczności z przeznaczeniem środków, które winny być ukierunkowane na zrównoważony rozwój obszarów wiejskich. Okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.
Tak więc Sąd I instancji zasadnie uznał, że dokonano prawidłowej oceny elementu obiektywnego, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności, jak również oceny, czy został spełniony cel zamierzony przez dany system wsparcia. Ominięcie bowiem przepisów dotyczących modulacji płatności, powoduje przyznanie płatności sprzecznie z celami wsparcia.
Dodać również należy, że w świetle przedstawionych okoliczności, zasadne było stwierdzenie zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami, co pozwala na uznanie, że prawidłowo został oceniony element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.
Prowadzenie bowiem przez osoby ze sobą powiązane, tego samego rodzaju działalności, korzystanie z tego samego wsparcie agrotechnicznego, lokalizowanie siedziby prowadzonej działalności pod wspólnym adresem, wskazywanie wspólnego konta dla prowadzonych działalności, pominięcie modulacji płatności, wskazują na skoordynowane i zamierzone działania zmierzające do stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania wyższych płatności, sprzecznych z celami wsparcia. Brak jest przy tym racjonalnego powodu, jak zasadnie zauważyły organy i Sąd I instancji, dla którego dokonano podziału gospodarstwa deklarowanego tylko przez jednego producenta.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 2 lit. a oraz lit. d-f petitum skargi kasacyjnej zauważyć należy, że dotyczą one zasad przyznawania płatności. Jednak prawidłowe wykazanie zaistnienia warunków nakazujących odmowę przyznania płatności na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, uniemożliwiało przyznanie płatności, a więc wydanie decyzji z zastosowaniem wskazanych w punkcie 2 lit a, 2 lit. d –f przepisów. Czyni to zarzuty naruszenia tych przepisów przez odmowę ich niezastosowanie pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.