Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 1026/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Łd 214/16 po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia Ł. z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca lub Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: SKO) z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem: w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję; zaś w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Marszałek Województwa Łódzkiego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, określił skarżącej wysokość niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym w kwocie 140.000,00 zł z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem dotacji przyznanej na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o wsparcie realizacji zadania publicznego o nazwie [...]", podlegającej zwrotowi do budżetu Województwa Łódzkiego w terminie 15 dni od dnia doręczenia tej decyzji, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczanymi od dnia 30 lipca 2012 r. do dnia zapłaty.

Orzekając na skutek odwołania, SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji w części określającej, że kwota 140.000,00 zł z tytułu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz odsetki od tej kwoty mają być uiszczone w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji organu I instancji, i w tym zakresie, orzekając co do istoty sprawy, określił, że kwotę 140.000,00 zł z tytułu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz odsetki od tej kwoty należy uiścić w terminie 15 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że przyznanie w 2012 r. Stowarzyszeniu dotacji na realizację zadania o nazwie [...] nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze. zm. - dalej: u.d.p.p.w. lub ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie) W ocenie SKO, dotacja przyznana w 2012 r. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem wynikającym z dokumentów stanowiących podstawę jej przyznania. Zdaniem organu II instancji niezgodność ta odnosi się do całej kwoty dotacji, gdyż została ona spożytkowana na inne zadanie niż to, które było opisane w ofercie stanowiącej załącznik do umowy nr [...] (niezależnie od zbieżności nazwy i innych elementów). Pomimo pełnej aprobaty dla zasadniczego elementu rozstrzygnięcia organu I instancji, sprowadzającego się do uznania dotacji za wykorzystaną w całości niezgodnie z jej przeznaczeniem, SKO stwierdziło konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wskazania terminu uiszczenia należności głównej z tytułu zwrotu dotacji wraz z naliczonymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy.

Stowarzyszenie nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazał, że spór sprowadza się do różnicy stanowisk o zasadność wykorzystania przekazanej dotacji, skutkując zakresem zwrotu, w całości lub w części, przy założeniu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem.

WSA po uprzednim przybliżeniu ram prawnych, na gruncie których dochodzi do rozdysponowywania środków publicznych a także domagania się ich zwrotu, uznał, że z punktu widzenia regulacji art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.; dalej: u.f.p. lub ustawa o finansach publicznych) stanowisko organu jest nieuprawnione. Zdaniem WSA na tle okoliczności kontrolowanej sprawy nie sposób w świetle zgromadzonych dowodów uznać, że dotacja została w całości wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W tym zakresie Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, iż mała miejsca pełna zgodność wykorzystania środków dotacji z przeznaczeniem. Zdaniem Sądu nie można nie dostrzec w procesie wykładni przepisów ustawy o finansach publicznych tego, że odbył się festiwal i nie kwestionują tej okoliczności również organy. Pozostaje zatem do rozpatrzenia ocena – czy niedotrzymanie warunku nieodpłatności seansów filmowych dla adresatów festiwalu w tym także bez odniesienia się przez organy do rozmiaru zaistniałej odpłatności, o co zabiegała strona skarżąca, uprawniało do wyprowadzenia stanowiska, iż dotacja powinna podlegać zwrotowi w całości.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie kryterium wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem nie można postrzegać wyłączenie z perspektywy niedotrzymania jednego z warunków (nieodpłatności wstępu na wydarzenia odbywające się w ramach festiwalu), które przedstawił ubiegający się o dotację w złożonej ofercie.

Zdaniem WSA nie można twierdzić jak wywodzi organ odwoławczy, że dotacja została przeznaczona na inne zadanie. Sąd zaznaczył jednak, że doszło do stwierdzenia uchybień w zakresie wykonania zadania objętego umową o dotację. Jeden z warunków nie przebiegł w sposób zakładany, ograniczając dostępność do wydarzeń związanych z festiwalem, poprzez sprzedaż biletów na seanse filmowe, który pozostaje w związku z zawartym aneksem do umowy ramowej z 2010 r. o partnerstwie i współpracy w organizacji festiwalu, którego stroną była Agencja Wydarzeń P.– [...].

Sąd przyznał rację organowi, że teść tej umowy oraz charakter organizacyjno prawny podmiotu, z którym skarżąca podpisała aneks w 2012 r. w związku z realizacja XVII Forum, pozostawały w sprzeczności z unormowaniami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie mającymi w sprawie zastosowanie, w szczególności z art. 16 ust. 4 i ust 7.

Sąd I instancji zaznaczył, że Agencja nie należy do kręgu podmiotów, z którymi strona mogła zawrzeć taką umowę, nadto jak wskazano, wbrew stanowisku skarżącej w jej ramach nie dochodziło do wykonania jedynie czynności "pomocniczych", które można zlecić na podstawie umowy cywilnoprawnej i co mogłoby być uznane jako nie pozostające w sprzeczności z regulacjami tej ustawy. Wbrew tej ocenie postanowienia aneksu wskazują na faktyczne współorganizowanie festiwalu (§ 1 i § 2), jak i niedozwoloną zgodę (sprzeczną z założeniami) na sprzedaż biletów oraz karnetów przez Współorganizatora (§ 3 ust 2).

Powyższe, zdaniem Sądu, nie czyni jednak wystarczającej podstawy do uznania, że cała dotacja została wykorzystania niegodnie z przeznaczeniem. W ocenie Sądu w sprawie zwrotowi powinna podlegać jedynie część dotacji, po myśli art. 252 ust. 5 u.f.p. gdyż cel założony przez zamawiającego w ramach ogłoszonego konkursu ofert na realizację zadań publicznych z wyłonionym i przyjętym do dotowania festiwalem został osiągnięty, jednakowoż z niewątpliwym niedotrzymaniem warunku w zakresie nie ponoszenia opłat przez uczestniczących.

WSA zgodził się z zarzutem skargi, iż organy zbyt rygorystycznie podeszły do zagadnienia zwrotu dotacji, bez pogłębionej analizy regulacji ustawy o finansach publicznych, na tle okoliczności niniejszej sprawy, a powodem tego mogło być nie przeprowadzenie postępowania w kierunku ustalenia w jakim zakresie (w jakiej wysokości) dotacja została skonsumowana niezgodnie z przeznaczeniem, czym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.) o istotnym wpływie na wynik sprawy. Naruszenie to w sposób bezpośredni musiało mieć również wpływ na nie wypełnienie przez organy w sposób właściwy wymogów, o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

W konkluzji WSA uznał za zasadne poza zarzutami dotyczącymi uchybień przepisom prawa formalnego także zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni art. 252 u.f.p. we właściwych jego jednostkach redakcyjnych, nie podzielając jednocześnie zarzutu naruszenia art. 16 ust. 4 i 7 u.d.p.p.w.

WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą, przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe w celu ustalenia w jakim rozmiarze - zakresie doszło do wykorzystania otrzymanej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, w związku z niekwestionowaną częściową sprzedażą biletów na seanse filmowe wbrew warunkowi umownemu o nieodpłatnym dostępie do wydarzeń dla ich uczestników w trakcie dotowanego festiwalu, a następnie wyliczyć w jakim stopniu uchybienie to czyni koniecznym uznanie wykorzystania dotacji w części niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi, stosownie do art. 252 ust. 5 u.f.p.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1) naruszenia prawa materialnego, a konkretnie:
2. - art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.f.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organy administracji publicznej zachodzą podstawy do zwrotu bliżej niesprecyzowanej części dotacji przyznanej Stowarzyszeniu [...] na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o wsparcie realizacji zadania publicznego o nazwie [...], pomimo że została ona w całości wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, tj. na realizację innego zadania niż zadanie publiczne, które było przedmiotem umowy;
3. - art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 w związku z art. 221 ust. 1 i 2 u.f.p. oraz w związku z art. 16 ust. 1 i 4 u.d.p.p.w. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że stwierdzone w sprawie naruszenie ustawowego zakazu realizacji dotowanego zadania publicznego przez podmiot niebędący stroną umowy o wsparcie realizacji tego zadania nie wiąże się z koniecznością zwrotu wykorzystanej w ten sposób dotacji w całości;
4. 2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:
5. - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niesformułowanie precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności brak określenia kierunku nakazanego postępowania wyjaśniającego oraz kryteriów oceny, w jakim zakresie dotacja przyznana Stowarzyszeniu na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;
6. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zakwestionowanie prawidłowości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy administracji publicznej oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO, prowadzące do uwzględnienia skargi Stowarzyszenia i uchylenia tej decyzji, pomimo że w przedmiotowej sprawie organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie spełniające ustawowe wymogi co do uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy nie można było uznać za usprawiedliwione.

W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności – co do zasady – rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Rozważania w zakresie postawionych zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć od najdalej idącego w sprawie zarzutu procesowego dotyczącego prawidłowości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy administracji publicznej oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w ramach którego organ odwoławczy podnosi naruszenie art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji, pomimo, że w przedmiotowej sprawie organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie spełniające ustawowe wymogi co do uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Wskazany zarzut procesowy wiąże się ściśle z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności z naruszeniem art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy o finansach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organy administracji publicznej zachodzą podstawy do zwrotu bliżej niesprecyzowanej części dotacji, pomimo, że została ona w całości wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, tj. na realizację innego zadania niż zadanie publiczne, które było przedmiotem umowy oraz, że zrealizowanie dotowanego zadania przez podmiot niebędący stroną umowy nie wiąże się z koniecznością zwrotu wykorzystanej w ten sposób dotacji w całości. Powołane przepisy materialne w zakresie swej treści wyznaczają bowiem właściwy kierunek procedowania. W ocenie NSA ze względu na zachodzący pomiędzy tymi zarzutami związek winny być one rozpoznane łącznie.

W myśl art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Z ust. 5 wynika zaś, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami. [...] Wobec takiego uregulowania omawianej instytucji pierwszorzędne znaczenie w procesie wykładni ma odtworzenie znaczenia pojęcia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Na tej podstawie można określić zakres niezbędnych ustaleń a następnie zastosować przepis. W doktrynie pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 777/08 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (Słownik języka polskiego, pod red.

M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025, por. L. Lipiec, Komentarz do art. 145 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, LEX/el 2008 oraz wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 455/12, LEX nr 1374782, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 717/14, LEX nr 1654608, jak i wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1231/10, LEX nr 992022).

Dodać do powyższego należy, że w pojęciu "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", którym posłużył się ustawodawca w art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), nie mieści się naruszenie procedur obowiązujących na podstawie umowy o udzielenie dotacji, w tym zasady kasowości, zgodnie z którą dochody i wydatki ujmowane są w terminie ich zapłaty (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 711/12, ONSAiWSA 2015/3/49).

Z powołanego orzecznictwa i literatury jednoznacznie wynika, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Wprawdzie przedstawione poglądy dotyczą regulacji zawartej w poprzedniej ustawie o finansach publicznych, jednak ze względu na tożsamą treść aktualnego uregulowania art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, są aktualne dla potrzeb ustalenia rozumienia pojęcia "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". Istotne jest też to, że w ramach tego pojęcia nie mieści się naruszenie procedur określonych w umowie o udzielenie dotacji. Naruszenie zatem warunków umowy przy zachowaniu wydatkowania środków z dotacji na zadania objęte umową o udzielenie dotacji, nie stanowi o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

W zaistniałych okolicznościach faktycznych Sąd I instancji stwierdził, że nie można w niniejszej sprawie uznać aby dotacja w całości została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Skonstatował, że dotowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane, festiwal filmowy [...] odbył się. Nie zakwestionowano dokumentów zaświadczających o poniesionych wydatkach. Wydatki były bowiem poniesione na realizację dotowanego przedsięwzięcia.

W ocenie NSA stanowisko Sądu I instancji nie budzi wątpliwości. Nie można w okolicznościach faktycznych sprawy mówić o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

To, że wstęp na festiwal częściowo odbywał się na podstawie zakupionych biletów oraz fakt współuczestniczenia przy jego organizacji podmiotu nieuprawnionego (niebędącego strona umowy) nie oznacza, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Nie świadczy bowiem o tym niezachowanie warunku umownego w postaci nieodpłatności festiwalu czy też organizacja festiwalu przy udziale osoby nieuprawnionej w rozumieniu ustawy o pożytku publicznym i wolontariacie.

Zasadnie Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznał, że kryterium wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem nie można postrzegać wyłączenie z perspektywy niedotrzymania jednego z warunków (nieodpłatności wstępu na wydarzenia odbywające się w ramach festiwalu), które przedstawił ubiegający się o dotację w złożonej ofercie. Tym bardziej, kiedy nie zostało ustalone w jaki sposób oddziaływuje owa odpłatność na wielkość całej dotacji, a zatem możliwość wykorzystania jej w pozostałej części na cel, któremu miała służyć. Podkreślić raz jeszcze należy, że cele zadania zostały realizowane i jest to okoliczność przyznana, a poniesione wydatki w znakomitej części pochodziły ze środków spoza budżetu (dotacji).

Dalej Sąd I instancji w sposób uprawniony zauważa, że w piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku dotacji celowych a taki ma charakter udzielona w rozpoznawanej sprawie, określenie przeznaczenia środków przekazywanych w tej formie stanowi kryterium wyodrębnienia tych dotacji, dlatego najłatwiej można potwierdzić zgodnie z przeznaczeniem ich wykorzystanie, co będzie miało miejsce, tylko jeśli środki te posłużą jako zapłata za zrealizowanie zadania, na które dotacja została udzielona. Podkreśla się przy tym, że przeznaczenie dotacji, rozumiane jako określenie celu, któremu mają służyć środki przeznaczone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, powinno być określone w sposób niebudzący wątpliwości (por. Ustawa o finansach publicznych Komentarza, M. Karlikwoska, W. Miemiec, Z. Ofiarski, K. Sawicka - Pressom Sp. z o.o. Wrocław 2010 oraz Ustawa o finansach publicznych Komentarz, Ludmiła Lipiec Warzecha Warszawa 2011).

W tym miejscu podkreślić raz jeszcze należy, że wykonywanie pewnych działań z zakresu organizacji festiwalu przez osobę nieuprawnioną nie czyni wystarczającej podstawy do uznania, że cała dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odnośnie do tej kwestii organ nie wyjaśnił zresztą w żaden sposób w zaskarżonej decyzji jak współrealizacja dotowanego zadania z podmiotem niebędącym stroną umowy o dotację przekłada się na pojęcie "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem".

W przekonaniu NSA, nie można w okolicznościach faktycznych sprawy zasadnie twierdzić, jak wywodzi to organ odwoławczy, że dotacja została przeznaczona na inne zadanie niż określone w umowie. Nie da się tej tezy obronić na gruncie stanu faktycznego tej sprawy.

Na zaaprobowanie zasługuje zatem ocena Sądu I instancji, że zwrotowi powinna podlegać jedynie część dotacji, po myśli art. 252 ust. 5 u.f.p. gdyż cel założony przez zamawiającego w ramach ogłoszonego konkursu ofert na realizację zadań publicznych z wyłonionym i przyjętym do dotowania festiwalem został osiągnięty, jednakowoż z niewątpliwym niedotrzymaniem warunku w zakresie nie ponoszenia opłat przez uczestniczących.

W konsekwencji powyższego zarzut procesowy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i też zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.f.p., a także art. 221 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz art. 16 ust. 1 i 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, należało uznać, w kontekście zaistniałego stanu faktycznego, za nieusprawiedliwione.

W ocenie NSA, Sąd I instancji w sposób usprawiedliwiony uznał, że organ odwoławczy w ponownym postępowaniu zobowiązany będzie przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe w celu ustalenia, w jakim rozmiarze doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a następnie wyliczyć kwotę zwrotu.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niesformułowanie precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności brak określenia kierunku nakazanego postępowania wyjaśniającego oraz kryteriów oceny, w jakim zakresie przyznana na podstawie umowy dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że w wytycznych, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., Sąd i instancji nie jest zobowiązany do wskazania organowi konkretnego sposobu rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postępowania, stanowiąc z reguły konsekwencje oceny prawnej, dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. To organ odwoławczy mając na względzie stan faktyczny sprawy oraz argumentację Sądu przedstawioną w zaskarżonym orzeczeniu, winien podjąć stosowną decyzję co do wskazanych kwestii, w tym przypadku w zakresie rozmiaru wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a następnie wyliczyć kwotę podlegającą zwrotowi.

W orzecznictwie NSA, na gruncie omawianego zagadnienia, prezentowany jest pogląd, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wskazania sądu nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I GZ 379/10, LEX nr 741370). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2530/14, LEX nr 1942634).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.).