Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 października 2018 r. sygn.. akt VIII SA/Wa 476/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.W., (dalej określanego jako Skarżący lub strona) uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr [...] poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia 20 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie.
Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;
- 1. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez zaniedbanie obowiązku zgromadzenia i oceny całego materiału dowodowego w sprawie w sytuacji uznania przez Sąd materiału dowodowego w aktach sprawy za niekompletny i tym samym braku wezwania organu do przedstawienia dokumentów, które w ocenie Sądu, były niezbędne do rozpatrzenia skargi i ustalenia stanu faktycznego,
- 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. art. 3 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r, o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 poz. 1312, dalej jako ustawa o płatnościach) poprzez uznanie, że:
- 1) materiał zgromadzony w aktach jest niekompletny podczas gdy akta postępowania administracyjnego dotyczące przyznania płatności za 2016 r. obejmowały całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji administracyjnej dla płatności za 2016 r.,
- 2) organ nie dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego z akt sprawy wpływających na treść rozstrzygnięcia tj. jaki wpływ miał fakt niedoręczenia decyzji w odpowiednim terminie na możliwość wystąpienia z systemu małych gospodarstw oraz w jaki sposób skarżący uzyskał druk stawek płatności za rok 2016 i 2017, podczas gdy proste zestawienie momentu wydania decyzji i ostatecznego terminu złożenia oświadczenia jednoznacznie wskazują, że decyzję wydano po terminie na składanie oświadczeń a druki stawek płatności strona otrzymała od pracownika w biurze powiatowym co wynika z jej twierdzenia w odwołaniu (załączniki do odwołania pkt 4) a ponadto wskazane przez Sąd uchybienia jeśli by nawet występowały nie mają żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia,
- 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. art. 3 ust.2 pkt 3 ustawy o płatnościach poprzez błędne uznanie, że na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony o stawkach płatności za 2016 r. oraz informowania o wszelkich okolicznościach wpływających na treść rozstrzygnięcia podczas gdy organ w powyższym postępowaniu udziela niezbędnych informacji i pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych tylko na żądanie strony.
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi Skarżącego poprzez jej oddalenie w całości.
Ewentualnie, w razie uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 188 P.p.s.a do rozpoznania skargi, na podstawie art. 176 P.p.s.a w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Nadto, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z instrukcji wypełniania wniosku na rok 2016 która to instrukcja była wysyłana wraz z wstępnie zadrukowanym wnioskiem do każdego rolnika a w której pouczano rolników o możliwości wystąpienia z systemu małych gospodarstw oraz wskazywano maksymalna kwotę do otrzymania płatności dla systemu małych gospodarstw na okoliczność potwierdzenia, że skarżący był informowany przed złożeniem wniosku na rok 2016 o możliwości wystąpienia z systemy dla małych gospodarstw oraz maksymalnej stawce płatności.
W piśmie procesowym z pełnomocnika Skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 tego przepisu, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a., a więc naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych, biorąc pod uwagę, że zasadniczym przedmiotem sporu w sprawie jest ustalenie, czy skarżący rolnik jest lub nie jest uczestnikiem systemu małych gospodarstw, należy na wstępie wskazać przepisy praw amaterialnego mające zastosowanie w sprawie, a które jednocześnie wyznaczają zakres postępowania dowodowego i jednocześnie pozwalają na ocenę postepowania przeprowadzonego w rozpatrywanej sprawie w kontekście podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Do zastosowania przepisu kreującego niekorzystną sytuację prawną strony wymagane jest wykazanie stosownych okoliczności przez organy administracji. To zaś, jakie fakty wymagają udowodnienia w procesie stosowania prawa zależy od znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a ściślej - znaczenia nadanego wykorzystanym przez ustawodawcę terminom języka prawnego w toku prowadzonych przez organ stosujący prawo zabiegów interpretacyjnych.
Materialnoprawne przesłanki przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 uregulowano w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm.) z jednoczesnym odesłaniem do odpowiednich regulacji wspólnotowych (art. 1 i 7 ustawy).
Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 2013.347.608) państwa członkowskie mogą ustanowić system dla małych gospodarstw zgodnie z warunkami określonymi w niniejszym tytule ("system dla małych gospodarstw"). Rolnicy, którzy w 2015 r., posiadają, na własność lub w formie dzierżawy, uprawnienia do płatności lub, w państwach członkowskich stosujących art. 36, składają wnioski w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej oraz spełniają minimalne wymogi przewidziane w art. 10 ust. 1, mogą wybrać uczestnictwo w systemie dla małych gospodarstw.
Rolnicy uczestniczący w systemie dla małych gospodarstw są zwolnieni z praktyk rolniczych przewidzianych w tytule III rozdział 3 (art. 61 ust. 3).
W myśl art. 62 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 rolnicy, którzy chcą uczestniczyć w systemie dla małych gospodarstw, składają wniosek w terminie, który ma być ustalony przez państwa członkowskie, który nie może być późniejszy niż 15 października 2015 r. Termin ustalony przez państwa członkowskie nie może jednakże przypadać wcześniej niż w ostatnim dniu składania wniosku w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Rolnicy, którzy nie złożyli wniosku o uczestnictwo w systemie dla małych gospodarstw w terminie ustalonym przez państwo członkowskie lub postanowili wystąpić z niego po tym terminie lub których wybrano w celu przyznania wsparcia na podstawie art. 19 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, nie są już uprawnieni do uczestnictwa w tym systemie.
Wreszcie zgodnie z art. 62 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 w drodze odstępstwa od ust. 1 państwa członkowskie mogą zadecydować, że rolnicy, w przypadku których kwota płatności bezpośrednich na mocy tytułów III i IV jest niższa niż maksymalna kwota ustalona przez dane państwo członkowskie zgodnie z art. 63, mają zostać automatycznie włączeni do systemu dla małych gospodarstw, chyba że w terminie ustalonym przez dane państwo członkowskie zgodnie z ust. 1, lub w którymkolwiek z kolejnych lat, wyraźnie wystąpią z tego systemu. Państwa członkowskie korzystające z tej możliwości informują odnośnych rolników we właściwym czasie o ich prawie do wystąpienia z systemu.
Na gruncie prawa krajowego kwestie te reguluje art. 56 ust. 1 ustawy o płatnościach. Zgodnie z tą regulacją rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności bezpośrednich za 2015 r. uznaje się za rolnika uczestniczącego w systemie dla małych gospodarstw, o którym mowa w art. 61 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanym dalej "systemem dla małych gospodarstw", jeżeli: spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej, płatności związanych do powierzchni upraw lub płatności związanych do zwierząt (pkt 1) oraz łączna kwota płatności bezpośrednich określona dla tego rolnika zgodnie z art. 63 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 na podstawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za 2015 r. oraz wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 3, art. 27 ust. 2 lub art. 28 ust. 2, wynosi nie więcej niż równowartość w złotych kwoty 1250 euro (pkt 2).
Z ust. 6 wynika natomiast, że w kolejnych latach, a więc i w roku 2016, rolnik uczestniczący w systemie dla małych gospodarstw może wystąpić z tego systemu, składając oświadczenie o wystąpieniu z tego systemu w terminie do dnia 30 września roku, w którym to wystąpienie ma nastąpić.
Postępowanie w sprawach o przyznanie płatności reguluje przed wszystkim ustawa o płatnościach. W myśl jej art. 3 ust. 1, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4).
Z kolei w ust. 3 postanowiono, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. należy zauważy, ze do jego dochodzi wówczas, gdy sąd wyda wyrok, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Pamiętać także należy, że sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny na dzień wydania kontrolowanego aktu prawnego. Innymi słowy, w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, która oznacza, że dla rozstrzygnięcia sądu istotne są okoliczności prawne i faktyczne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu.
Sąd pierwszej instancji uznał, że akta sprawy dotyczącej płatności bezpośrednich na rok 2016 są niekompletne. Brak w nim materiałów dotyczących płatności bezpośrednich na rok 2015, w szczególności danych dotyczących doręczenia skarżącemu rolnikowi decyzji o przyznaniu płatności, ich wysokości i uznaniu, że rolnik jest objęty systemem małych gospodarstw.
Z przytoczonych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że w postępowaniu dotyczącym płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na stronie postępowania spoczywa obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – udziela się stronom na ich żądanie, a nie poprzez działanie z urzędu. Organ z urzędu jest jedynie zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ciężar wykazania, że zostały spełnione przesłanki, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o ich przyznanie.
Nie można jednak z pola widzenia, w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy tracić tego, iż to organ uznał, że Skarżący rolnik jest objęty systemem małych gospodarstw i że w związku z tym przysługujące mu płatności bezpośrednie winy być obniżone do równowartości 1250 EUR. Zatem wykazanie okoliczności uzasadniających zastosowanie obniżenia ciąży na organie.
Przedstawione Sądowi akta zawierają jedynie akta administracyjne dotyczące złożonego wniosku w 2016 r. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, ze na ich podstawie nie sposób ustalić czy decyzja w zakresie przyznania płatności OB za 2015 rok, która powinna zawierać stwierdzenie o objęciu rolnika systemem małych gospodarstw, była doręczana Skarżącemu, czy w roku 2015, bądź 2016 r., czy przed upływem terminu do złożenia oświadczenia o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw.
Zauważyć w tym miejscu należy, że w świetle art. 24 ust. 9 ustawy o płatnościach jedynie decyzja w sprawie pomocy uwzględniająca w całości żądanie rolnika i nie określa zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych nie jest doręczana z urzędu lecz tylko na zadanie strony. Z kolei zgodnie z art. 110 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że aby decyzja wywierała skutki prawne, w szczególności te określone w art. 56 ust. 5 pkt 2 ustawy o płatnościach, konieczne jest jej doręczenie lub ogłoszenie stronie.
Dlatego też uzupełnienie akt o istotne dla wyniku sprawy dokumenty dotyczące doręczenia Skarżącemu decyzji o przyznaniu płatności za rok 2015, decyzji uznającej go za rolnika objętego systemie małych gospodarstw jest zasadne. Pozwoli na wszechstronną ocenę kwestii przyznania Skarżącemu płatności bezpośrednich na rok 2016, ich wysokości oraz możliwości złożenia oświadczenia o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o płatnościach są zatem nieuzasadnione. Nie doszło też w tej sprawie do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. a to z tego względu, że Sąd I instancji wyrokował na podstawie akt sprawy i właśnie dlatego, że materiał ten okazał się niepełny, zaskarżona decyzja została uchylona.
Błędnie także skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji, że nie dopuścił dowodów, których brak dostrzegł w aktach sprawy. W świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może dopuścić dowód z dokumentu, w celu usunięcia wątpliwości. Nie może w tym trybie, za organ, dokonywać ustaleń istotnych dla wyniku sprawy.
Z tych samych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. oddalił wniosek dowodowy zgłoszony na etapie postępowania kasacyjnego. Obejmował on bowiem materiał, który powinien podlegać analizie przez organy administracji.
Za zasadne należy uznać zarzut organu, iż doręczenie lub nie Skarżącemu stawek płatności bezpośrednich na rok 2016 i 2017 nie miało wpływu na wynik sprawy.
Przyczyna zmniejszenia kwoty płatności nie leżała w wysokości stawki, lecz w wyżej przytoczonej regulacji art. 61-63 rozporządzenia nr 1307/2013. Kwota przyznawanej pomocy rolnikom uczestniczącym w systemie dla małych gospodarstw musiała się mieścić w granicach od 500 do 1250 EUR. Gdyby przekraczała górną granicę, ulegała zmniejszeniu, do równowartości 1250 EUR.
Nie mato jednak wpływu na wynik sprawy, w której zasadniczą kwestią jest rozstrzygnięcie, czy i kiedy został uznany za uczestnika systemu dla małych gospodarstw. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji zasadnie podniósł szereg wyżej wskazanych wątpliwości, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Wątpliwości tych skutecznie w skardze kasacyjnej nie podważył organ
Wobec powyższego na podstawie art. 184 P.p.s.a skargę oddalono.