Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 817/20 oddalił skargę J. S. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie wniósł J. S., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił
- I) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 r. ustanawiającego zasady stosowania Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r. str. 69 z późn. zm.) w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 311; dalej: ustawa o płatnościach), obowiązującego w zastosowanym brzmieniu od dnia 15 marca 2016 r., wprowadzonego na mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 337) poprzez:
- 1) brak zastosowania tego przepisu w stosunku do Skarżącego i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły kumulatywnie przesłanki do jego zastosowania a zwłaszcza ta, że błąd popełniony przez organ został spowodowany przez Skarżącego;
- 2) niewłaściwe zastosowanie przejawiające się zastosowaniem tego przepisu w stosunku do Skarżącego w całym roku 2016 r., podczas gdy przepis w zastosowanym w decyzji I i decyzji II instancji w brzmieniu obowiązuje od [...].03.2016 r., a w związku z tym w stosunku do Skarżącego, jako adresata dyspozycji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach przepis ten nie powinien być stosowany co najmniej za cały rok 2016 ponieważ obowiązywał w przedmiotowym brzmieniu w części tego roku 2016, natomiast przepis ten w zastosowanym brzmieniu nie obowiązywał gdy złożenie wniosku dotyczącego całego roku było możliwe. W konsekwencji wydania zaskarżonego wyroku, w którym WSA oddalił skargę oraz uznał, iż pobranie środków było nieprawidłowe należy uznać za wadliwe.
- 3) błędną wykładnię, co przejawiło się uznaniem, że wymogiem uzyskania przedmiotowej płatności bezpośredniej było posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości rolnych opisanych poniżej w całym roku 2016, podczas gdy wymóg ten wynikający z przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wszedł w życie dopiero [...].03.2016 r. a na podstawie opisanych ustaw nie obowiązuje i nie obowiązywał wstecz, tj. co najmniej w stosunku do uprawnień beneficjentów we wcześniejszym okresie przed wejściem opisanej ustawy w życie, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu winno uwzględniać fakt, że wniosek o przyznanie dopłat winien być złożony do [...].05.2016 r., zatem w momencie gdy istniała możliwość złożenia wniosku o płatność bezpośrednią do [...].03.2016 r., natomiast Skarżący bezwzględnie nie był zobowiązany do wykazania tytułu prawnego do uzyskania przedmiotowej dopłaty, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku.
- 4) poprzez błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, że według omawianego przepisu Skarżący jako beneficjent winien wykazać tytuł prawny do opisanych nieruchomości rolnych, np. wynikający z bliżej nieokreślonej urnowy z ANR, lub poprzez złożenie oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do wymienionych działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zwanego dalej,,ZWRSP", podczas gdy przepis ten w sensie językowym do [...].03.2016 r. nie zawierał odniesienia do tytułu prawnego, a ponadto przed jak i po tej dacie nie uzależniał skuteczności wniosku o płatność bezpośrednią od złożenia opisanego wniosku w formie żądanej przez organ I i II instancji.
- II) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. art. 220 § 1 pkt 2 ppkt b) k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak wykorzystania dokumentów i informacji zgromadzonych w księgach wieczystych dla przedmiotowych nieruchomości, w których znajdują się dane właścicieli lub współwłaścicieli nieruchomości, które to fakty i stan prawny są możliwe do ustalenia na podstawie rejestrów publicznych, co skutkowało nie zgromadzeniem i nierozpatrzeniem w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego pominięciem takich dowodów. Na naruszenie tych przepisów wynika również z faktu, że brak wskazania w uzasadnieniu decyzji I i decyzji II przyczyn dla których odmówiono tym dowodom z treści ksiąg wieczystych wiarygodności i mocy dowodowej, podczas gdy zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty te jako urzędowe zostały sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W konsekwencji doprowadziło to do podjęcie decyzji, w której organ uznał, iż pobranie środków było nieprawidłowe należy uznać za wadliwe;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność własności lub współwłasności przedmiotowych nieruchomości wynikających z ksiąg wieczystych ich dotyczących.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. Działając na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi bez przeprowadzania rozprawy. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądał jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie I petitum skargi kasacyjnej związany z brakiem zastosowania i niewłaściwego zastosowania oraz błędnej wykładni art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 r. ustanawiającego zasady stosowania Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności oraz art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie wykładni przepisów prawa, odmiennej niż przyjął sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, ewentualnie wskazanie, na czym polega niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, a dodatkowo, w odniesieniu do naruszeń procesowych – uzasadnienie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści.
W realiach tej sprawy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wyjaśnił na czym polegało wadliwe zastosowanie art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 r. Nie wyjaśnił również na czym polegała wadliwa wykładnia tego przepisu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zweryfikować zaskarżonego orzeczenia z perspektywy zastosowania oraz wykładni ww. przepisu prawa, a zarzut ten okazał się nieusprawiedliwiony.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w punkcie II petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 1 noweli i wszedł w życie z dniem 15 marca 2016 r., co z kolei wynika z art. 5 noweli.
Należy zatem dojść do wniosku, że skoro skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 r. w dniu [...] czerwca 2016 r. uruchomienie tego postępowania nastąpiło już w nowym stanie prawnym, w którym funkcjonował już sporny art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Oznacza to, że w sprawie nie miał zastosowania art.
4. ust. 1 noweli, zgodnie z którym do płatności bezpośrednich, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 1, oraz do pomocy finansowej, o której mowa w ustawie zmienianej w art. 2 oraz w art. 3, a także do postępowań w sprawach dotyczących tych płatności i tej pomocy: 1) wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, 2) zakończonych ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy - stosuje się przepisy dotychczasowe.
W dalszej kolejności należy wskazać, że art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wszedł w życie 15 marca 2016 r., a zatem przed 31 maja tego roku, co oznacza, że wynikający z tego przepisu warunek posiadania przez rolnika tytułu prawnego do działki na dzień 31 maja danego roku, był możliwy do zrealizowania, a skarżący był zobowiązany do wykazania tego tytułu prawnego.
W związku z powyższym zarzut wadliwej wykładni art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach oraz art. 1 pkt 1 noweli okazał się nieuzasadniony.
Nieuzasadnione okazały się również zarzuty natury procesowej zawarte w punkcie II petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł mianowicie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Zgodnie natomiast z art. 3 ust 2 ww. aktu prawnego w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Wreszcie w myśl postanowień art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z przywołanych wyżej regulacji wynika zatem, że organ administracyjny jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, to jednak nie jest zobowiązany do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W tym zakresie kluczową pozycję zajmuje strona postępowania, co wynika z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach.
Dodać należy, że nawet podjęcie przez organy administracyjne w tej sprawie stosownych kroków dowodowych, o których mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w żaden sposób nie wpłynęłoby na okoliczność naruszenia przez skarżącego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu nie dopatrzył się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. art. 220 § 1 pkt 2 ppkt b) k.p.a., a w dalszej konsekwencji również art. 80 k.p.a.
Powyższe spostrzeżenie prowadzi również do wniosku o niezasadności zarzutu wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
W odniesieniu do wniosku pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Zgodnie bowiem z art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się przez wydanie odrębnego postanowienia przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.