Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. I SA/Ol 16/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej WSA w Olsztynie), po rozpoznaniu skargi P. O. (dalej zwanej skarżącą lub wnioskodawczynią) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 29 października 2021 r., nr 290/OR14/2021, w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2020, nałożenia na skarżącą sankcji w wysokości 15 432,75 zł oraz odmowy przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej i ustalenia obszaru gruntów objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym, uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie z 24 lutego 2022 r. wniósł organ zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, tj. uchylenie decyzji, poprzedzone błędnym uznaniem, że doszło, do naruszeń; przepisów postępowania po stronie organu, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy takich naruszeń nie było,
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji poprzedzone błędnym uznaniem, że doszło do naruszeń przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.: Dz. U. 2020 r. poz. 256 ze zm.) po stronie organu, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy w sprawach płatności rolnośrodowiskowych zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 627, ze zm. dalej zwana ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) i zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w/w przepisy K.p.a. są wyłączone od stosowania,
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji poprzedzone uznaniem, że organ nie udowodnił stronie, że na gruntach będących obecnie w dzierżawie strony, w okresie 5 lat poprzedzających wnioskowanie strony z 2019 r. na gruntach tych występował trwały użytek zielony (TUZ) w sytuacji, gdy zgodnie z art. 27 ust. 2 w/w ustawy oraz art. 10a ust. 1 b ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505, ze zm. zwanej dalej ustawą o ARMIR) ciężar udowodnienia faktu spoczywa na stronie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne,
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji połączone z zaprezentowaniem w wyroku wskazówek w trybie art. 141 § 4 P.p.s.a, które nie mogą w żaden sposób doprowadzić do dodatkowego wyjaśnienia sprawy, a w zasadzie nakierowane są do procedowania do skutku, którym ma być zaspokojenie nieuzasadnionego żądania strony.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie rozstrzygnięcie zgodne z art. 188 P.p.s.a - w sytuacji spełnienia przesłanek z tego przepisu. Oprócz tego wystąpił o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że WSA w Olsztynie była ustalona praktyka procedowania w tego typu sprawach, a więc w sprawach kontynuacyjnych, akceptowania przez Sąd prezentacji kompletnego i tożsamego materiału dowodowego w jednych aktach, a odnoszącego się do dwóch i więcej decyzji. Doświadczeni sędziowie z sądów administracyjnych znają specyfikę tego typu spraw i wiedzą, że często materiał dowodowy (najczęściej w sprawach dotyczących stwarzania tzw. sztucznych warunków na przestrzeni wielu lat; w tej sprawie w zasadzie także mamy do czynienia z symptomami stwarzania sztucznych warunków) opiera się o tysiące stron dokumentów, które muszą być dowiezione do sądu w wielu pojemnikach. Multiplikowanie tych dokumentów, w świetle nowego zapatrywania Sądu w tej sprawie, nie wiadomo czemu ma służyć. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazuje na naruszenia przepisów postępowania po stronie organu, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie sposób uznać, że sposób zaprezentowania akt i dokumentów w niniejszych sprawach mógł być naruszeniem mającym wpływ na wynik sprawy. Wystarczyło otworzyć akta sprawy za 2019 r.
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor odniósł się do okoliczności związanych z przebiegiem i prawidłowością postępowania, w sprawie dotyczącej płatności za 2019 r.
Oprócz tego wyraził pogląd, że nie można utożsamiać ugoru z trwałym użytkiem zielonym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. art. 193 zdanie drugie P.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Z uwagi na powyższe, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się w rozważaniach uzasadnienia wydanego przez siebie wyroku do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.
W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji wyłącznie naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, formułując w tym zakresie cztery zarzuty, dwa spośród których oparte są wyłącznie na twierdzeniach odnośnie naruszenia przez WSA w Olsztynie wyłącznie regulacji P.p.s.a., pozostałe zaś na naruszeniu przepisów tej ustawy, w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz ustawy o ARMiR.
Odnosząc się do przedmiotowych zarzutów na wstępie niniejszych rozważań należy zauważyć, że przy zarzutach opartych na twierdzeniach odnośnie naruszenia prawa procesowego należy wskazać nie tylko przepisy tego prawa, które według wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd, ale także wpływ ich naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. I GSK 1047/12, oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. I FSK 1560/11, oba dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie organ, w zakresie wpływu naruszonych jego zdaniem przez WSA w Olsztynie regulacji, na rozstrzygnięcie sprawy ograniczył się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń w tym zakresie, nie wskazując konkretnych zależności mających odzwierciedlać wpływ danej kategorii uchybień na wynik sprawy. W tych ramach zaznaczył jedynie niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie, zawarte w wyroku, nie wskazując konkretnie wpływu określonego rodzaju uchybienia regulacjom proceduralnym na treść zapadłego orzeczenia. Nie uniemożliwia to wprawdzie ustosunkowanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do treści poszczególnych zarzutów, jednakże nie może pozostać bez wpływu na ocenę ich zasadności, jako opartych na mało precyzyjnych twierdzeniach.
W ramach pierwszego z podniesionych zarzutów skarżący kasacyjnie organ zarzucił uchybienie przez Sąd I instancji jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który jest przepisem wynikowym, określającym sposób orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny, w przypadku uwzględnienia skargi. Z tego też względu nie może on stanowić samoistnej podstawy zarzutu kasacyjnego. Wskazując bowiem na uchybienie przez wojewódzki sąd administracyjny regulacjom proceduralnym, autor skargi winien odnieść się do konkretnej regulacji procesowej, która miała zastosowanie na gruncie danej sprawy, z perspektywy której to dokonywano oceny zaskarżonego aktu lub czynności. Omawiany zarzut nie spełnia tego warunku, wobec czego brak jest możliwości odniesienia się do niego.
Jeżeli natomiast chodzi o wskazany jako ostatni zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., to w tym wypadku stwierdzić należy, że art. 141 § 4 P.p.s.a. traktuje na temat wymogów jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jego naruszenie może być więc rozpatrywane wyłącznie z punktu widzenia dochowania tego rodzaju wymogów. W konsekwencji więc poprzez naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować zasadności stanowiska sądu I instancji, w kwestiach (wszelkich kwestiach procesowych oraz merytorycznych) istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.
W niniejszym przypadku organ, w ramach zarzutu opartego między innymi na twierdzeniach odnośnie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. dąży do wykazania, że wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do dalszego prowadzenia postępowania, nie mogą w żaden sposób doprowadzić do dodatkowego wyjaśnienia sprawy. W jego ocenie nakierowane są one na procedowanie do skutku, którym ma być zaspokojenie nieuzasadnionego żądania strony. Takie brzmienie twierdzenia zawartego w omawianym zarzucie świadczy w sposób jednoznaczny o tym, że nie odnosi się ono do kwestii dochowania przez WSA w Olsztynie wymogów art. 141 § 4 P.p.s.a. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia uchybienia przedmiotowej regulacji, wobec czego zarzut ten nie może zostać uznany za zasadny.
Sąd I instancji niewątpliwie przedstawił podstawę prawną podjętego przez siebie rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił, umożliwiając organowi polemikę z tego typu stanowiskiem. Nie można więc przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Przechodząc do dwóch pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, opartych na twierdzeniach odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku odpowiednio z: art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 27 ust. 2 tej ustawy oraz art. 10a ust. 1 b ustawy o ARMiR stwierdzić należy, że również one nie znajdują one uzasadnionych podstaw.
W ich ramach organ wytknął bowiem Sądowi I instancji niezastosowanie wymienionych przez siebie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz ustawy o ARMiR, które modyfikują kwestię ciężaru dowodu w ten sposób, że obciążają nim stronę ubiegającą się o przyznanie płatności, a błędnie zaakceptował konieczność procedowania na podstawie K.p.a., tj. między innymi art. 7 i art. 77 § 1 tej ustawy.
Odnosząc się do tego rodzaju problematyki stwierdzić należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynika, że WSA w Olsztynie przyjął, że kwestie związane z ustaleniem stanu faktycznego sprawy zostały uregulowane między innymi przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W tym zakresie powołał między innymi art. 27 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Wskazał również, że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa zaś na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Niezależnie jednak od powyższego Sąd uznał, że przytoczone przez niego przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie wyłączają całkowicie stosowania na gruncie postępowań dotyczących przyznania wymienionych w tym akcie prawnym płatności regulacji K.p.a. Przepisy K.p.a. winny być stosowane jednak z odpowiednimi modyfikacjami, w efekcie czego organ, z mocy regulacji szczególnych, zwolniony został z aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Niemniej jednak nie oznacza to zwolnienia go z obowiązku dokonywania ustaleń zgodnych z prawdą.
Reasumując więc stwierdzić należy, że wbrew sugestiom ze strony skarżącego kasacyjnie organu, Sąd nie stanął na gruncie stosowania w ramach prowadzonego postępowania wyłącznie przepisów K.p.a., lecz stwierdził potrzebę ich stosowania z odpowiednimi modyfikacjami, wynikającymi z odmienności, o których mowa w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W tej więc sytuacji zarzuty, w których organ podnosi nieuprawnione stosowanie wyłącznie regulacji K.p.a. nie są trafne.
W omawianym aspekcie dodać należy, że postawione zarzuty nie dają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości rozpatrywania kwestii zakresu dopuszczalnych modyfikacji przez przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich uregulowań K.p.a. Tę bowiem okoliczność zarzuty te pomijają.
Na marginesie niniejszych rozważań zauważyć jedynie należy, że pomimo modyfikacji ciężaru dowodu, w ramach postępowań dotyczących przyznania płatności, uregulowanych między innymi ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, brak obowiązku po stronie organów aktywnego poszukiwania dowodów, na okoliczność spełniania przez wnioskodawcę warunków uzyskania płatności nie oznacza, że strona winna wykazać brak negatywnych przesłanek uzyskania tego rodzaju wsparcia. W przypadku podejrzenia ich zaistnienia, to rolą organu jest podjęcie odpowiednich działań w tym zakresie.
Końcowo należy zaznaczyć, że uchylając zaskarżoną decyzje WSA w Olsztynie jako powód takiego rozstrzygnięcia wskazał głównie to, że akta sprawy, w ramach której wydano to rozstrzygnięcie, nie zawierają żadnych dowodów. W szczególności chodziło mu w tym wypadku o sporządzone, na podstawie zdjęć satelitarnych i lotniczych, ortofotomapy. Tego rodzaju niekompletność akt, jak wynika z motywów przytoczonych w uzasadnieniu wyroku, uniemożliwiła Sądowi I instancji rzeczowe odniesienie się do wniosku. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej w ogóle nie dotykają tego rodzaju problematyki. Organ odnosi się do niej dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które można taktować jedynie w kategoriach wyjaśnienia postawionych w petitum skargi zarzutów.
Brak podniesienia tych okoliczności w ramach zarzutów skargi kasacyjnej, uniemożliwia ustosunkowanie się do nich przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice jego kognicji, w ramach konkretnej sprawy, każdorazowo zakreśla bowiem skarżący kasacyjnie, formułując zarzuty swojej skargi. W niniejszym zaś przypadku ich brzmienie, uniemożliwiło zaś ustosunkowanie się do tego rodzaju okoliczności i zagadnień.
Mając więc na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.