Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r., o sygn. akt I SA/Rz 849/19, oddalił skargę M.W. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący kasacyjnie") na dwie decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 24 września 2019 r., o numerach: [...]1 i [...]2, w przedmiocie odpowiednio płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Strona, reprezentowana przez radcę prawnego, kwestionując powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), zarzucając uchybienie przepisom postępowania, a mianowicie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę Sądu pierwszej instancji w zakresie rozpoznania sprawy i wydania przez organ odwoławczy decyzji z dnia 24 września 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia 14 czerwca 2019 r., nr [...], odmawiającej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. oraz decyzji z dnia 24 września 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia 14 czerwca 2019 r., odmawiającej przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2018 r. pomimo tego, iż w zaskarżonych decyzjach Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie dopuścił się naruszenia szeregu zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, szczegółowo wskazanych i uzasadnionych w skargach na powyżej opisane decyzje.
Z kolei zarzucając naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., wskazano na uchybienie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. 2019, poz. 498 ze zm. - dalej w skrócie: "u.p.u.") i art. 831 § 1 pkt 2a) ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.c.") oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. - dalej w skrócie: "u.f.p.") poprzez ich niezastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zarówno organ II instancji, jak i Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku stosowania powyższych przepisów, gdyż "nie można im czynić zasadnie tego rodzaju zarzutów, jedynie w oparciu o okoliczności i zagadnienia o charakterze cywilnoprawnym, których rozstrzyganie nie jest objęte zakresem ich właściwości (str. 9 uzasadnienia wyroku);
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm. - dalej w skrócie: "u.p.r.s.w.b.") poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że fakt naruszenia posiadania przez syndyka i wykonywania zabiegów agrotechnicznych przez syndyka jest równoznaczny z nieposiadaniem przez Stronę oraz że w konsekwencji "okolicznością wykluczającą przyjęcie posiadania przez skarżącego zgłoszonych do dopłat nieruchomości w 2018 r. był fakt braku fizycznego władztwa nad nimi z jego strony" (str. 8 uzasadnienia wyroku), podczas gdy:
- - Skarżący kasacyjnie nadal jest posiadaczem nieruchomości zadeklarowanych do przyznania płatności, zaś jego posiadanie zostało jedynie naruszone przez syndyka;
- - dla przyznania płatności nie ma znaczenia, kto faktycznie dokonuje niezbędnych prac agrotechnicznych na gruncie, celem ich utrzymania zgodnie z wymaganymi normami.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
- 2.2. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną Strony.
- 2.3. W rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wzięli udziału pełnomocnicy żadnej ze stron postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
- 3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 powyższego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu.
Zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane i poparte argumentami przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz co ważne, w przypadku naruszenia przepisów postępowania wykazanie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 i art. 176 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Stwierdzenie prawidłowości przeprowadzonej przez WSA w Rzeszowie kontroli procedowania przez organy jest bowiem warunkiem przejścia do kontroli subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod stosowaną normę prawną, poprzedzonej dokonaniem wykładni prawa materialnego. Warunkiem skuteczności zarzutów opartych o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest wykazanie w skardze kasacyjnej istotnego, a nie jakiegokolwiek, wpływu na wynik sprawy i niewystarczające jest przytoczenie w tym zakresie zasad proceduralnych, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, dlatego też do jej sporządzenia przewidziano, w art. 175 P.p.s.a., tzw. przymus adwokacko-radcowski.
Od profesjonalnego pełnomocnika można zatem oczekiwać, że precyzyjnie wskaże prawidłowy przepis, jaki ewentualnie naruszył organ lub Sąd pierwszej instancji. Wadliwe czy niepełne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, bądź brak argumentacji na ich poparcie, stanowi przeszkodę w dokonaniu właściwej kontroli zaskarżonego wyroku. Powyższe uwagi są konieczne wobec wadliwie skonstruowanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej.
3.1. Istota zarzutu procesowego skargi kasacyjnej, w którym powołano jedynie przepisy P.p.s.a., sprowadza się do kwestionowania oceny Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował stanowisko organów obu instancji w przedmiocie odmowy przyznania płatności za 2018 rok w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Wśród przepisów postępowania w skardze kasacyjnej powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a., które jako przepisy wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. Formułując powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej, nie wskazał w nim przepisów proceduralnych, którym miałyby uchybić organy obu instancji, stosujące m.in. Kodeks postępowania administracyjnego oraz pominięto kluczowy w sprawie art. 3 u.p.r.s.w.b. Co więcej nie opisano istotnego wpływu ewentualnych uchybień proceduralnych na wynik sprawy, co czyni ten zarzut nieskutecznym. W art. 151 P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Zaskarżone orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 P.p.s.a., czy niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.
Kwestionując w skardze kasacyjnej prawidłowość kontroli zaskarżonych decyzji przeprowadzonej przez WSA w Rzeszowie wskazano, że doszło do "naruszenia szeregu zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, szczegółowo wskazanych i uzasadnionych w skargach na powyższe zaskarżone decyzje". Taki sposób konstrukcji zarzutu należy uznać za niedopuszczalny, a w konsekwencji bezskuteczny. Wbrew bowiem dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w skardze kasacyjnej nie zawarto jej podstawowego elementu składowego w postaci przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
Nie sposób zaakceptować sytuacji, w której w skardze kasacyjnej znajduje się odesłanie do "naruszenia szeregu (...) przepisów (...) uzasadnionych w skargach na powyższe zaskarżone decyzje". Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest poszukiwanie naruszeń w skardze do WSA i ustalanie, jakie przepisy jako naruszone ma na myśli autor skargi kasacyjnej. Jak wspomniano Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane i poparte argumentami w skardze kasacyjnej, a nie innym środku odwoławczym. Braku pełnego uzasadnienia zarzutów nie usprawiedliwia następujące stwierdzenie w skardze kasacyjnej, "aby nie powielać w niniejszej skardze argumentacji skarżącego zawartej w dotychczasowych środkach zaskarżenia (...), skarżący w całości odwołuje się do zawartych w nich argumentów".
Podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut rozpatrywanej skargi kasacyjnej uchybienia przepisom P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu, wobec nie wykazania istotnego wpływu naruszeń na wynik sprawy, jak wymaga tego art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Innymi słowy autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiego błędu proceduralnego popełnionego przez WSA, który zaważyłby na orzeczeniu w ten sposób, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę decyzji objętych zakresem zaskarżenia, stosując kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności organów obu instancji, WSA na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę i zastosował jeden z środków przewidzianych w P.p.s.a. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych powyżej przepisów P.p.s.a. w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami Strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącej Strony, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu regulacji z P.p.s.a. Mając na uwadze opisane powyżej niedoskonałości konstrukcji skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia powołanych przepisów wynikowych P.p.s.a. uznać należy za bezzasadny.
3.2. Kolejna podstawa, na której oparto skargę kasacyjną, została określona w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., który przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. powinny zmierzać do wykazania, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jak wspomniano autor skargi kasacyjnej wprawdzie podał, że zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, ale powołał takie przepisy, którym ani organy obu instancji, ani Sąd pierwszej instancji nie mogły uchybić, albowiem w sprawie o odmowie przyznania płatności nie mogły mieć zastosowania, ani art. 63 ust. 1 pkt 1 u.p.u., który zawiera wyłączenia z masy upadłości, m.in. mienia wyłączonego od egzekucji według przepisów K.p.c., ani art. 75 ust. 1 u.p.u., w którym ustawodawca wskazał, że z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci prawo zarządu oraz możliwość korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości i rozporządzania nim, ani w końcu art. 831 § 1 pkt 2a K.p.c., w którym wskazano, że nie podlegają egzekucji środki pochodzące z programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., wypłacone w formie zaliczki, chyba że wierzytelność egzekwowana powstała w związku z realizacją projektu, na który środki te były przeznaczone. Rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, że powołane powyżej przepisy nie pozostają w związku z przedmiotem niniejszej sprawy, nie stanowiły też podstawy prawnej rozstrzygnięć organów obu instancji, bo nie dotyczą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.
Wprawdzie wadliwość skargi kasacyjnej nie oznacza automatycznego jej zdyskwalifikowania, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., o sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., o sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie, czy doszukiwanie się w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., o sygn. akt I FSK 1448/06).
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych, czy ich poprawiania poprzez poszukiwanie innych przepisów prawa materialnego niż wprost wskazane w skardze kasacyjnej.
3.3. Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.r.s.w.b., jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie podważono w niej słusznego stanowiska organów obu instancji, zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, że Skarżący kasacyjnie nie spełniał powyższego warunku posiadania, jako kwalifikującego działki rolne do spornych płatności. Strona wprost przyznała w skardze kasacyjnej, że posiadanie zostało naruszone przez syndyka, który wykonywał na gruncie niezbędne prace agrotechniczne. Z powołanego w skardze kasacyjnej prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego z dnia 13 lutego 2019 r., o sygn. akt II Ca 25/18, wynika jednoznacznie, że naruszenie posiadania nastąpiło w dniu 25 września 2013 r. i Strona nie odzyskała władztwa przed dniem 25 września 2014 r. Strona wniosła powództwo o ochronę posiadania w dniu 4 października 2014 r., co oznacza, że z upływem 1 roku roszczenie o ochronę posiadania wygasło. Powyższe legło u podstaw nieuwzględnienia żądania Strony o ochronę posiadania, ale co najistotniejsze orzeczenie to nie dotyczy roku 2018, którego ustalenia są obecnie przedmiotem sprawy. Innymi słowy w toku postępowania Strona nie wykazała, że sporne grunty były w faktycznym jej władaniu w 2018 r. Tymczasem w świetle art. 3 ust. 3 i art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.r.s.w.b., to na Stronie spoczywał ciężar udowodnienia faktu posiadania spornych działek w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, skoro z tego faktu Strona wywodzi skutki prawne. Z akt sprawy wynika, że sporne działki były w faktycznym władaniu syndyka i to on, jak podała Strona, dokonywał "niezbędnych prac agrotechnicznych na gruncie, celem ich utrzymania zgodnie z wymaganymi normami". W tym stanie rzeczy zasadnie WSA w Rzeszowie zwrócił uwagę, że "niezwykle istotnym jest, oprócz tego kto był posiadaczem gruntu, w czyim imieniu zabiegi te były realizowane". W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, że "przedmiotem rozważań organów nie było (...) przeznaczenie i charakter samych płatności, w kontekście określenia składników masy upadłości, lecz warunki ich przyznania", o których stanowi m.in. wspomniany art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.r.s.w.b. Uwzględniając powyższe za pozbawiony podstaw uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.r.s.w.b., albowiem Strona nie wykazała, że doszło do błędnej wykładni powyższej regulacji.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał twierdzenia podniesione w ramach zarzutu proceduralnego skargi kasacyjnej za bezskuteczny i stanowiący jedynie polemikę z niepodważonym stanem faktycznym oraz jego oceną, zasadnie zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji wobec niezakwestionowania stanu faktycznego sprawy, zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione.
3.4. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na rozprawie, oddalił skargę kasacyjną Strony jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, stosownie do art. 184 P.p.s.a.
M. Bejgerowska J. Salachna M. Grzelak