Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 1040/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę [A.] we W. (dalej: Skarżąca), na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] września 2015r., wydanej w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014..

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

W dniu [...] maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu wpłynął wniosek Skarżącej o przyznanie płatności rolno środowiskowej na rok 2014. W sekcji VII. "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" wniosku, Skarżąca wskazała działkę ewidencyjną położoną w województwie dolnośląskim, powiecie milickim, gminie M., obrębie G. o nr [...]. W sekcji VIII wniosku Oświadczenie o powierzchni działek rolnych strona zgłosiła działkę rolną A, na której zadeklarowała realizację Pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1- Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 12,00 ha.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 r.

Po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego sprawy i przepisów prawa stanowiącego podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, organ uznał, iż stworzono sztuczne warunki do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej, określone w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., w sprawie ochrony interesów finansowanych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L z dnia 23 grudnia 1995r., dalej: rozporządzenie nr 2988/95). Uznał bowiem, iż w sprawie miał miejsce sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy - E. S., J. S., [...] Sp. z o.o., [A.], B. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o., I. Sp. z o.o.

Istniejące pomiędzy spółkami i w/w osobami powiązania osobowe, rodzinne, funkcjonalne i kapitałowe pozwoliły uznać bowiem, iż celem działania tychże podmiotów było pobieranie pomocy finansowej w odniesieniu do gruntów, które faktycznie nie są przez Skarżącą użytkowane rolniczo. Skarżąca nie prowadziła faktycznie działalności rolniczej, a zadeklarowane we wniosku grunty, nie stanowiły w rzeczywistości gospodarstwa w rozumieniu art. 2 lit. b rozporządzenia (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, ze zm., dalej: rozporządzenie nr 73/2009),

Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, uwzględnienie wniosku strony o przyznanie płatności na rok 2014 w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., podjętą na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2014 r., poz. 1438, dalej: ustawa o Agencji), art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu), § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 — 2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podzielając pogląd organu I instancji, iż w niniejszej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do otrzymania pomocy finansowej wyrażającej się w podziale jednego gospodarstwa na pomiędzy E. S., J. S., G. sp. z o.o., [A.], B. sp. z o.o., M. sp. z o.o., I. sp. z o.o., w celu pobierania pomocy finansowej wypłacanej przez ARiMR oraz ominięcia zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej z tytułu degresywności stawki płatności wskazał, iż działka ewidencyjna nr 249/2 położona w obrębie G., gminie M. była deklarowana do płatności do gruntów rolnych w latach 2004-2008, przez E. S., która wraz z małżonkiem, M. S. jest właścicielem powyższej nieruchomości gruntowej. Działki ewidencyjne o nr 332/3 i 344 położone w obrębie P., gminie M. były w łatach 2004-2013 deklarowane do płatności do gruntów rolnych przez E. S. Właścicielem pierwszej nieruchomości jest E. S., natomiast drugiej M. S. Działki ewidencyjne o nr 282/2 i 101/2 położone w obrębie W., gminie M. były w latach 2004- 2013 deklarowane do płatności do gruntów rolnych również przez E. S.r, a ich właścicielem jest M.S.

W roku 2014 w/w nieruchomości gruntowe zostały zadeklarowane we wnioskach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w następujący sposób:

1. - E. S. zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr 332/3, na areale 13,44 ha, jako trwały użytek zielony, a powierzchnia 10,00 ha została zadeklarowana przez J. S. również jako trwały użytek zielony (powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej wynosi 23,86 ha),
2. - G. sp. z o.o. zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr 249/2, na areale 10,00 ha, jako trwały użytek zielony (powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej wynosi 64,91 ha),
3. - Skarżąca zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr 249/2, na areale 12,00 ha, jako trwały użytek zielony,
4. - M. Sp. z o.o. zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr 344, na areale 11,91 ha jako trwały użytek zielonym,
5. - I. Sp. z o.o. zadeklarowała do płatności działki ewidencyjne nr 282/2 i 101/2, odpowiednio na areale 12,47 ha i 1,71 ha, jako trwały użytek zielony.

Każda ze spółek, Skarżąca oraz E. i J. S. deklarowała do płatności tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie, pomimo braku jakichkolwiek naturalnych granic.

W ocenie Dyrektora ARiMR takie zadeklarowanie gruntów, pomimo jego formalnej poprawności, budzi zastrzeżenia, co do faktu rzeczywistego prowadzenia działalności rolniczej, w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009. Brak było bowiem racjonalnych podstaw do prowadzenia działalności rolniczej na tak zadeklarowanych gruntach, gdyż nie występują żadne naturalne granice uzasadniające taki ich podział. Podkreślił, iż w latach wcześniejszych wszystkie wyżej wymienione grunty były deklarowane przez E. S.,

Jak wskazał, pomiędzy powyższymi podmiotami istnieją powiązania organizacyjne, osobowe ekonomiczne, funkcjonalne oraz rodzinne, które pozwalają stwierdzić sztuczne stwarzanie warunków do uzyskania nienależnych płatności, poprzez sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego.

Z zawartych danych zawartych w wydrukach z portalu Ministerstwa Sprawiedliwości, odpowiadających odpisom z Krajowego Rejestru Sądowego wszystkich spółek kapitałowych wynika, iż w przypadku:

1. - podmiotu G. Sp. z o.o. - wspólnikami spółki są T. S. (syn E. S.) oraz M. S. (małżonek E. S.), którzy tworzą zarząd. Prezesem Zarządu jest T. S. W ewidencji producentów rolnych E. S. figuruje jako pełnomocnik tej spółki uprawniony również do pobierania przyznanych płatności,
2. - Skarżącej ([A.]), w skład zarządu wchodzą P. J. (Prezes) oraz P. R.(członek Zarządu), a Radę [A.] tworzą T. S. oraz A. K. W ewidencji producentów rolnych E. S. figuruje jako pełnomocnik [A.] uprawniony do pobierania przyznanych płatności,
3. - B. Sp. z o.o. - wspólnikami spółki są T. S. oraz E. S., którzy tworzą zarząd. Prezesem zarządu jest E. S. W ewidencji producentów rolnych E. S. figuruje jako reprezentant spółki uprawniony również do pobierania przyznanych płatności,
4. - M. Sp z o.o. - udziałowcami są T. S. oraz M. S. (małżonek E. S.). W skład Zarządu wchodzi M. S., który jest jednocześnie Prezesem Zarządu. W ewidencji producentów rolnych E. S. figuruje jako pełnomocnik spółki uprawniony do pobierania przyznanych płatności.
5. - I. Sp. z o.o. - udziałowcami są E. S. oraz T. S., którzy wchodzą w skład Zarządu. Prezesem Zarządu jest T. S. W ewidencji producentów rolnych E. S. figuruje jako pełnomocnik Spółki uprawniony również do pobierania przyznanych płatności.
6. - J. S. - w ewidencji producentów rolnych E. S. figuruje jako pełnomocnik J.S. uprawniony do pobierania przyznanych płatności.

Powyższe informacje, wskazują na powiązania personalne i kapitałowe występujące między wymienionymi podmiotami, a także na fakt, że przyznawane środki pieniężne z tytułu płatności do gruntów rolnych miały trafiać do jednej osoby - na jeden rachunek bankowy, należący do E. S. Wskazał że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym działania nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (unijnego) mającymi zastosowanie w danym przypadku, poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Przepis ten stanowi klauzulę generalną pozwalającą organom administracji przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego.

Podkreślił, iż Istotne przy stosowaniu klauzuli generalnej obejścia prawa jest rozważenie elementów obiektywnych i subiektywnych. Element obiektywny sprowadza się do rozważenia, czy mimo formalnego przestrzegania wymogów stawianych przez regulacje europejskie, cel tych rozwiązań prawnych nie został osiągnięty. Natomiast subiektywny element wymaga zbadania, czy wystąpił zamiar skorzystania z unormowań europejskich poprzez sztuczne wykreowanie przesłanek do skorzystania z nich.

Zdaniem organu doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej wypłacanej przez Agencję, przez co doszło do wypełnienia dyspozycji art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.

Dyrektor ARiMR podkreślił, iż miało ono miejsce zarówno w zakresie istnienia elementów obiektywnych, jak i subiektywnych wskazując, iż organ w tym kierunku zebrał kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne. Wyrazem powyższego jest ustalenie, iż Skarżąca, nie posiada żadnego sprzętu rolniczego i nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających rzeczywiste prowadzenie działalności rolniczej.

Znajduje to potwierdzenie również w treści pisma z dnia [...] lutego 2015 r., w którym wskazano m.in., iż powyższe podmioty nie posiadają własnego sprzętu do rolniczej uprawy gruntów i w tym względzie korzystają z usług zewnętrznych, zaś uzyskane plony zostały "przekazane okolicznym rolnikom, jako materiał podściółkowy". Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów mogących potwierdzić prowadzenie przez wyżej wskazane podmioty odrębnych gospodarstw rolnych, w tym chociażby faktur zakupu środków produkcji, bądź dowodów zapłaty za wykonane prace. Brak jest także dokumentów potwierdzających uprawnienia do użytkowania przez poszczególne podmioty deklarowanych do płatności gruntów.

Do dowodów potwierdzających fakt sztucznego stwarzania warunków, zaliczył: ustanowienie E. S. pełnomocnikiem umocowanym do reprezentacji wszystkich podmiotów powiązanych przed organami ARiMR, wskazanie dla wszystkich podmiotów powiązanych, jednego należącego do E. S. rachunku bankowego właściwego do przekazania środków uzyskanych z tytułu przyznanych płatności, powiązania rodzinne i kapitałowe między podmiotami wskazujące na fakt wspólnego, rodzinnego zarządzania tymi podmiotami, fakt, że działki deklarowane do płatności przez podmioty powiązane stanowią własność E. S. i jej małżonka, a w latach 2004-2013 były deklarowane do płatności do gruntów rolnych przez E. S., położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności które nie uzasadnia podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych.

Wskazał przy tym, że działka ewidencyjna nr 332/3 o powierzchni 23,86 ha, będąca własnością E. S., stanowiąca jednolity, zwarty obszar gruntów nieprzedzielony żadnymi granicami naturalnymi, zadeklarowana została do płatności na rok 2014 przez E. S. (na powierzchni 13,44 ha) i J. S. (na powierzchni 10,00 ha) podczas gdy w latach wcześniejszych zgłaszana była do dopłat w całości przez E. S. Podobna sytuacja ma miejsce względem działki ewidencyjnej nr 249/2.

W ocenie organu w odniesieniu do płatności objętych "Programem rolnośrodowiskowym" pozorny podział gospodarstwa rolnego między kilka podmiotów miał na celu ominięcie degresji płatności związanej z obowiązującymi limitami powierzchni, o których jest mowa w § 20 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ponadto, zgodnie z przepisem 22 ust. 1 tego rozporządzenia przyznana płatność może być powiększona o kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych, która przyznawana jest dla pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach jednego wniosku, a więc sztuczny podział jednego gospodarstwa na kilka pozornych skutkuje znacznym zwiększeniem tej kwoty.

Organ dokonał również hipotetycznego wyliczenia płatności, jakie otrzymałyby wymienione podmioty na podstawie deklaracji zawartych w poszczególnych wnioskach, oraz porównawczo płatności, jakie otrzymałby jeden rolnik w ramach jednego gospodarstwa.

Po rozpatrzeniu złożonej skargi, Sąd I instancji wyrokiem z dnia 13 maja 2016r. oddalił skargę złożoną przez Skarżącą.

Sąd I instancji wskazując na uregulowania dotyczące przedmiotu postępowania, wskazał, iż obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot. Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 16 marca 2006 r., sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover.

Wskazał, iż do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest, co wynika z wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencija), wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty i subiektywnego, (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest również ocena wniosku złożonego przez pozostałych beneficjentów.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowo przeprowadzone przez organy Agencji postępowanie doprowadziło do wniosku, że Skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami. Z tego też względu zasadnie organy odmówiły przyznania płatności rolno środowiskowej wskazując, iż w jej realiach w sposób sztuczny stworzono warunki do otrzymania korzyści, w sprzeczności z celami sektorowego prawodawstwa rolnego. Jej realia pozwalają na konstatację, iż doszło do sztucznego podziału jednego gospodarstwa rolnego, pomiędzy G. sp. z o.o., [A.], B. sp. z o.o., M. sp. z o.o., I. sp. z o.o., J. S. oraz E. S. Do takich wniosków prowadzą również ustalone przez organ okoliczności, z których wynika, iż w latach 2004 - 2008 działka ewidencyjna o numerze 249/2 położona w Gminie M., w obrębie G., do płatności została zadeklarowana przez E. S., która wraz z mężem M. S. jest jej właścicielem.

Z kolei w roku 2014 r. działka ta we wniosku o przyznanie płatności została zadeklarowana przez dwa podmioty, G. sp. z o.o. na areale 10,00 ha oraz Skarżącą ([A.]) na powierzchni 12,00 ha, przy czym w przypadku pierwszej spółki jej wspólnikami są syn E. S. T. S. oraz małżonek M. S. W przypadku Skarżącej, T. S. wchodzi w skład jej rady.

Co do działki nr 332/3 należącej do E. S. i działki nr 344, której właścicielem jest M. S., położonych w obrębie P., w latach 2004 - 2013 deklarowane one były do płatności przez E. S., podczas gdy w roku 2014 r. E. S. zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr 332/3 tylko na areale 13,44, a powierzchnia 10,00 ha tej działki, została zadeklarowana przez J. S.. Z kolei działka nr 344 na areale 11,91 ha została zadeklarowana do płatności przez spółkę z o.o. M., której udziałowcami są T. S. oraz M. S. — będący jednocześnie również prezesem zarządu.

Powiązania istnieją wobec nieruchomości znaczonych jako działki ewidencyjne nr 282/2 i 101/2, położonych w obrębie W. należących do M. S., które w latach 2004 - 2013 były deklarowane do płatności również przez E. S. W 2014 roku powyższe nieruchomości zostały zadeklarowane do płatności odpowiednio na 12,47 ha i 1,71 przez I. sp. z o.o., której udziałowcami i członkami zarządu są E. S. i T. S., jako jej prezes.

E. S. została ustanowiona pełnomocnikiem umocowanym do reprezentacji wszystkich powyższych podmiotów przed organami ARiMR, natomiast w toku prowadzonego postępowania administracyjnego Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających prowadzenie przez nią działalności rolniczej, np. faktur na zakup środków produkcji czy też środków ochronnych,

Sąd I instancji, podzielił twierdzenia organów, iż w realiach badanej sprawy mają miejsce powiązania rodzinne i kapitałowe, które wskazują na fakt wspólnego, rodzinnego zarządzania tymi podmiotami. Zaniechanie przedstawienia dowodów potwierdzających prowadzenie przez wyżej wymienione podmioty odrębnych gospodarstw rolnych przez które - zgodnie z art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 roku w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej - należy rozumieć wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą, wymienioną w załączniku I, na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną dowodzi, iż nie sposób uznać, iż prowadzą one odrębne gospodarstwa rolne. Stanowią w istocie jedną jednostkę ekonomiczną, co też oznacza, że zgłaszane grunty do płatności rolnośrodowiskowej powinny zostać zadeklarowane w jednym wniosku.

Skoro jednostkami tymi zarządza jedna osoba lub osoby powiązane rodzinnie, a beneficjentem uzyskanych środków ma być jedna osoba - E. S., grunty stanowią własność lub współwłasność osoby reprezentującej wskazane wyżej podmioty, a w przeszłości były przez nią deklarowane do dopłat w ramach jednego gospodarstwa, to nie można mówić o prowadzeniu odrębnych i samodzielnych gospodarstw rolnych.

W rezultacie skoro wskazane wyżej podmioty, w tym Skarżąca [A.] nie są samodzielne pod względem technicznym, są ze sobą ściśle powiązane osobowo lub kapitałowo i nie można wykluczyć, że zostały utworzone w celu pobierania zwiększonych dopłat przez sztuczny podział gospodarstwa rolnego (deklarowanie do płatności niejednego całego obszaru gruntu, tylko ich części w celu uzyskania maksymalnej wielkości płatności), stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez kilka podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne, to tym samym działalność taka nie może być uznana za działalność rolniczą.

Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutów Skarżącej odnoszących się do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego wynikających z przepisów prawa krajowego i unijnego.

Uznał również, ze nie zasługują także na uwzględnienie sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego. W realiach niniejszej sprawy w postępowaniu o przyznanie płatności Skarżąca została zobowiązana nie tylko do przedstawienia dowodów uzasadniających jej żądanie, ale również do współdziałania w tym zakresie z organem, pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Zasadniczo, organ jest więc zwolniony z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy, co oczywiście nie oznacza zakazu podejmowania przez organ czynności procesowych niezbędnych do prawidłowego zakończenia sprawy. Skarżąca, na której ciąży ciężar dowodu, mimo kierowanych do niej wezwań nie przedstawiła takiej argumentacji, która usprawiedliwiałaby występowanie przez każdy z wyżej wskazanych podmiotów z osobna o płatności.

Skarżąca zaskarżyła skargą kasacyjną powyższy wyrok sądu I instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie przepisów art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 1 pkt 1 c) p.p.s,a. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., wyrażające się w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji (i w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji), całkowitego zaniechania podjęcia przez organy administracji publicznej podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym niedostrzeżeniu sprzecznego z prawem zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organy administracyjne całego materiału dowodowego, skutkujące poczynieniem szeregu nieodpowiadających prawdziwemu stanowi rzeczy (bo opartych jedynie na ogólnikowych i wybiórczych spostrzeżeniach) ocen, polegające na:
2. a) błędnym ustalaniu, istotnych z punktu widzenia § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego okoliczności odnoszących się do stanu posiadania przez Skarżącą i inne podmioty nieruchomości, w tym gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia — tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji — dowodów w postaci oględzin, przesłuchania świadków, przesłuchania stron, a nadto zaniechaniu zbadania rzeczywistego położenia przestrzennego deklarowanego gospodarstwa, skutkujące wadliwym, niepopartym zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym i całkowicie dowolnym kwestionowaniem przez organ stanu posiadania nieruchomości, tytułu prawnego do jej użytkowania, czy też w/w położenia przestrzennego przedmiotowych działek gruntu, stanowiących w rzeczywistości odrębne gospodarstwo rolne,
3. b) wadliwym przyjęciu, że jeżeli strona niniejszego postępowania jest jednocześnie pełnomocnikiem Skarżącej w innych postępowaniach, którzy na swoją rzecz ubiegają się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, to taka sytuacja procesowa miałaby rzekomo wskazywać na sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego stwarzanie warunków do uzyskania przedmiotowej pomocy,
4. c) błędnym ustaleniu, że skoro pełnomocnik podmiotów ubiegających się o płatność został upoważniony do odbioru w ich imieniu i na ich rzecz należności, to taki stan rzeczy — przy braku dowodów przeciwnych oraz zaniechaniu w istocie ich przeprowadzenia — miałby przemawiać za przyjęciem, nieodpowiadającej wszak rzeczywistości, oceny o niesamodzielności gospodarczej reprezentowanych przez tego pełnomocnika stron, w tym o niesamodzielności odrębnych i niezależnie zarządzanych gospodarstw rolnych,
5. d) nieznajdującym odzwierciedlenia w materiale dowodowym niniejszej sprawy przyjęciu, że strony postępowania w innych sprawach — tj. np. J. S., G. sp. z o.o., I. sp. z o.o., B. sp. z o.o., M. sp. z o.o., są do tego stopnia powiązane kapitałowo ze Skarżącą, że miałoby to przemawiać za (całkowicie dowolnym wszak i błędnym) ustaleniem "niesamodzielności" gospodarczej tych podmiotów,
6. e) wadliwym przyjęciu, że prowadzone przez stronę gospodarstwo rolne miałoby być rzekomo zarządzane przez E. S., podczas gdy gospodarstwem, którym zarządza tylko i wyłącznie strona niniejszego postępowania (i to jedynym) jest gospodarstwo rolne wskazywane we wniosku, co z kolei — w pełni aktualizując stosowanie dyspozycji przepisu art. 2 lit b rozporządzenia nr 73/2009, stanowiącego, że "gospodarstwo" to wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdującego się na terytorium tego samego państwa, oraz przesłanek wyrażonych w załączniku Nr 1, w tym definicji gospodarstwa rolnego, do rozporządzenia Komisji WE nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 — nakazywało uwzględnić wniosek w postępowaniu administracyjnym, po uprzednim uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.
7. 2. naruszenie prawa materialnego, a to:
8. a) przepisów art. 4 ust. 1, art. 36 i art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE L 277 z 21.10.2005 str. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1698/2005), poprzez ich niezastosowanie, mimo że zarówno cele określone w przepisie art. 4 ust. 1 rozporządzenia, jak i przesłanki wyartykułowane w art. 36 i art. 37 rozporządzenia (tj. w szczególności poprawy konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich, poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej) — już tylko w kontekście zgromadzonego jak dotąd w niniejszej sprawie materiału dowodowego — w pełni aktualizowały się na gruncie postępowania administracyjnego, co przemawiało za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a niezastosowanie wszak których doprowadziło w istocie do sprzecznego z nakazanym m.in. przepisami sektorowego prawodawstwa rolnego zaniechaniem uczynienia przez organy administracji zadość nałożonym na nie obowiązkom,
9. b) art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, wyrażające się w jego niewłaściwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji — jak wprost wskazywał organ drugiej instancji i czemu dał wyraz sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdy płatność przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielić wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia,
10. c) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE l 25 z 28.01.2011 str.8 z zm., dalej: rozporządzenie nr 65/2011), wyrażające się w jego niewłaściwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji — jak wprost wskazywał organ drugiej instancji i czemu dał wyraz sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku — gdy płatność przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia,
11. d) art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 roku w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88, stanowiącego definicję legalną gospodarstwa rolnego, polegające na jego błędnym niezastosowaniu, mimo tego, że gospodarstwo rolne Skarżącej — jako wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym jednostka (posadowiona na wyodrębnionej działce ewidencyjnej gruntu nr 249/2, położonej w województwie dolnośląskim, powiecie milickim, gminie M., obrębie G.), posiadająca oddzielne kierownictwo i prowadząca działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej — spełnia wszystkie przesłanki wskazane w naruszonym przepisie art. 2 lit a) w/w rozporządzenia nr 1166/2008,
12. e) art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się przesłanki do przyznania Skarżącej, jako posiadaczowi gospodarstwa rolnego, wnioskowanej pomocy, co — wobec braku zaistnienia, a nadto braku udowodnienia w postępowaniu administracyjnym, przesłanek stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia Nr 2988/95 — nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości,
13. f) § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego i nie zastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do przyznania Skarżącej wnioskowanej pomocy, co nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości.

Wobec powyższych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Zaznaczyć należy, iż Naczelny Sad Administracyjny rozpoznawał już sprawy dotyczące podmiotów powiązanych ze Skarżącą, a wyrażoną tam argumentację Sąd w obecnym składzie w całości podziela (wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2018r. I GSK 999/18, I GSK 1229/18, I GSK 117/18, wyrok NSA z dnia 9 września 2018, I GSK 901/18).

Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Skarżąca poprzez swoje działania wraz z innymi podmiotami stwarzała sztuczne warunki, w celu pozyskania korzyści, w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego.

Wobec sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej ukierunkowanych na wykazanie, iż działania Skarżącej nie zmierzały do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści niezgodnie z celami wsparcia, zasadnym jest odniesienie się do nich w sposób łączny.

Należy w związku z tym wskazać, że w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowej zastosowanie mają przepisy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.

Przepis art. 64 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że stworzyli sztucznie warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami takiego systemu wsparcia. Natomiast przepis art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Wykładni przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, dokonał Trybunał Sprawiedliwości UE, w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12, wskazując, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają zaistnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach elementu obiektywnego, do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach elementu subiektywnego, do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Wskazał również, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzec Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Podkreślić należy, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem nr 2988/95. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Należy również wskazać, że w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa ma miejsce wówczas, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organy jak i Sąd I instancji oparł się na takim właśnie rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe wnioski organu wyprowadzone z ustalonych w sprawie przesłanek faktycznych, co do stworzenia przez Skarżącą wraz z innymi powiązanymi podmiotami sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Za trafnością powyższych wniosków przemawia to, że wszystkie powiązane podmioty składały wnioski o płatności wyłącznie w odniesieniu do użytków zielonych (łąk trwałych), z których nie uzyskiwały żadnych korzyści gospodarczych. Zbiory trawy służyły częściowo jako wynagrodzenie za usługi koszenia, a pozostała część była rozdawana okolicznym rolnikom jako materiał podściółkowy. Skarżąca nie wskazywała na żadne inne cechy po stronie powiązanych podmiotów, które wskazywałyby na gospodarczą celowość powołania każdego z nich, jako samodzielnego podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne, w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1166/2008. Dotyczy to również celowości ich wyodrębnienia ze względów technicznych i ekonomicznych.

Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w tej mierze w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę. Tym samym ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z danego faktu wywodzi skutki prawne, a więc wykazania że spełnia warunki do uzyskania danej płatności

W niniejszej sprawie, zauważyć należy jednak, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z faktu stworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia, a więc to na organie ciąży obowiązek wykazania stworzenia sztucznych warunków celem otrzymania wsparcia. Ustalenia dokonane przez organ winny natomiast wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego materiału dowodowego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do sformułowanych zarzutów zauważyć należy, że zarzuty określone w punkcie I. dotyczące naruszenia przepisów postępowania zmierzają do zakwestionowania zaaprobowanych przez Sąd I instancji dokonanych na podstawie ustalonego stanu faktycznego przez organy ocen, że Skarżąca tworząc wspólnie z innymi podmiotami sztuczne warunki do uzyskania płatności zamierzała uzyskać płatności w wysokości większej, niż byłoby to należne bez tworzenia sztucznych warunków.

Skarżąca kwestionując dokonaną ocenę nie podważyła jednak ustaleń faktycznych, w oparciu o które dokonano tej oceny. Podkreślić należy, iż dokonana ocena co do stworzenia sztucznych warunków została przyjęta przez organy i przez Sąd I instancji w oparciu o ustalenie, że między Skarżącą, a innymi wymienionymi w zaskarżonej decyzji i wyroku Sądu I instancji podmiotami (spółkami, fundacją i osobami fizycznymi) istnieją, nie zanegowane przez Skarżącą, powiązania rodzinne i organizacyjne. Wszystkie podmioty reprezentowane są bowiem przez E. S. jako pełnomocnika (z wyjątkiem reprezentowania jej samej przy niektórych czynnościach prawnych). Na jej rachunek bankowy miały być również przekazane środki uzyskane, z tytułu przyznanych płatności do gruntów rolnych. Te same osoby fizyczne powiązane bliskimi więzami pokrewieństwa lub powinowactwa (mąż żona, syn), tworzą osoby prawne, wchodzą w skład ich organów zarządzających lub nadzorczych Deklarowane dotychczas, w latach 2004 -2013 do płatności, gospodarstwo rolne E. S. zostało, podzielone pomiędzy powyższe podmioty.

Nadto, mimo iż położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności, przez powiązane podmioty nie uzasadniało podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, zostały one zadeklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych. Poszczególne działki stanowią bowiem jednolity, zwarty obszar gruntów. Części tych jednolitych działek ewidencyjnych, wykazywanych jako działki rolne, będące w posiadaniu poszczególnych powiązanych ze sobą podmiotów, nie są również wydzielone żadnymi granicami naturalnymi. Działki tworzące nowe gospodarstwa rolne deklarowane do płatności przez podmioty powiązane stanowią własność E. S. i jej małżonka.

Tych faktów, w istocie Skarżąca nie negowała. Zarzucając wadliwe ustalenia stanu posiadania przedmiotowych działek rolnych i tytułu prawnego do ich posiadania (pkt 1 lit a) Skarżąca nie powołuje się na żadne okoliczności faktyczne i dowody na ich potwierdzenie, z których wynikałyby inne, od ustalonych przez organy fakty, tytuły prawne Skarżącej do wskazywanych przez nią działek, czy wreszcie na fakt prowadzenia przez nią samodzielnie gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziłyby wskazane we wniosku i użytkowane przez nią działki rolne. Wskazuje natomiast na świadków, nie wskazując kogo organy pominęły, czy jakiego wniosku dowodowego Skarżącej nie uwzględniły. Natomiast położenie działek rolnych, czy działek ewidencyjnych wynikało z materiałów graficznych dołączonych do wniosku Skarżącej i pozostałych podmiotów o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Zauważyć należy, że zarzuty podniesione w pkt 1 lit b-e, w istocie nie sprowadzają się do kwestionowania wskazanych już ustaleń faktycznych, lecz stanowią polemikę z dokonaną przez organy i Sąd I instancji oceną ustalonych okoliczności, polegających na tym, że E. S. była pełnomocnikiem wszystkich powiązanych podmiotów, płatności dla wszystkich podmiotów miały wpływać na jej rachunek bankowy, pomiędzy wskazanymi podmiotami istniały powiązania rodzinne i organizacyjne polegające na tym, że ta sama grupa powiązanych rodzinnie osób, bądź bezpośrednio występowała o płatności, bądź czyniły to spółki i fundacja założone przez tę grupę osób i przez nie zarządzane lub nadzorowane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że ustalając zasadnicze dla sprawy, w świetle wskazanego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, okoliczności faktyczne, organy nie naruszyły przepisów art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. przy uwzględnieniu omówionych wyżej postanowień art. 21 ustawy o w.r.o.w. W szczególności w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., zauważyć należy iż został on powiązany z pominięciem okoliczności, której bliżej nie zostały sprecyzowane, jak też nie tyle z oceną dowodów, co wnioskami z nich wyciągniętymi.

Stanowisko Skarżącej sprowadza się bowiem zasadniczo do polemiki z poczynionymi ustaleniami i wnioskiem, iż doszło do stworzenia przez grupę podmiotów, w tym Skarżącej, sztucznych warunków. Skarżąca swoją aktywność procesową ograniczyła do gołosłownych zarzutów kwestionujących dokonane ustalenia. Natomiast uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Wyłącznie negowanie przyjętych faktów i zgłaszanie ogólnych zastrzeżeń co do przeprowadzonych dowodów nie spełnia wymogu wykazania, istnienia uchybienia, jak i tego, że to ewentualne uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierując się wyżej zaprezentowana wykładnią art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe wnioski organu wyprowadzone ze wskazanych wyżej przesłanek faktycznych, co do stworzenia przez Skarżącą wraz z innymi powiązanymi podmiotami sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Prawidłowość takich wniosków potwierdza to, że wszystkie powiązane podmiotu składały wnioski o płatności wyłącznie w odniesieniu do użytków zielonych (łąk trwałych), z których nie uzyskiwały żadnych korzyści gospodarczych. Zbiory trawy służyły częściowo jako wynagrodzeniu za usługi koszenia, a pozostała część była rozdawana okolicznym rolnikom jako materiał podściółkowy. Skarżąca nie wskazywała na żadne cechy po stronie powiązanych podmiotów, które wskazywałyby na gospodarczą celowość powołania każdego z nich jako samodzielnego podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1166/2008.

Nie uzasadnione okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zauważyć należy, że zarzuty te dotyczą niewłaściwego zastosowania omówionych wyżej art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. (zarzuty 2 lit. b i lit. c). Natomiast stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków bez naruszenia przepisów postępowania, skutkowało prawidłowym zastosowaniem powyższych przepisów prawa materialnego i odmową przyznania płatności.

Podkreślić należy, iż w postępowaniu stwierdzono stworzenie sztucznych warunków do uzyskania dopłat, co skutkowałoby uzyskaniem dopłat w wysokości wyższej, niż dopłaty należne bez stworzenia sztucznych warunków Skarżąca twierdziła natomiast, że płatności przyznane zarówno w przypadku stworzenia sztucznych warunków, jak i bez stworzenia tych warunków, byłyby w zbliżonej wysokości.

Natomiast wykładnia powyższych przepisów nie pozwala na gradację w ich zastosowaniu w zależności od wielkości nienależnej korzyści, jaką chce uzyskać podmiot stwarzający sztuczne warunki do uzyskania płatności.

Podkreślić przy tym należy, że różnica w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, między deklaracjami podmiotów powiązanych, a hipotetyczną deklaracją zgłoszoną przez jeden podmiot wynosi ponad 90 000 zł., co jest kwotą znaczną.

Wskazać również należy, że zgodnie z punktem 2 preambuły rozporządzenia nr 1698/2005, przy ustalaniu wspólnej polityki rolnej i specjalnych środków służących jej realizacji, uwzględnia się szczególny charakter gospodarki rolnej, wynikający ze struktury społecznej rolnictwa oraz z różnic strukturalnych i przyrodniczych między poszczególnymi regionami rolniczymi.

Punkt 11 tej preambuły stanowi, że w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, niezbędne jest skupienie się na ograniczonej liczbie zasadniczych celów na poziomie wspólnotowym, dotyczących konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa, gospodarowania gruntami, środowiska naturalnego, jakości życia i różnicowania działalności na tych obszarach, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji, od wyludniających się i podupadających oddalonych obszarów wiejskich, aż po podmiejskie obszary wiejskie znajdujące się pod rosnącą presją centrów miejskich.

W punkcie 23 wskazano, że powinno się zachęcać do usprawnień w przetwarzaniu i obrocie podstawowymi produktami rolnymi i leśnymi poprzez wsparcie inwestycji, których celem jest m.in., położenie nacisku na jakość, poprawę efektywności w zakresie środowiska naturalnego, poprzez ukierunkowanie, co do zasady, na mikro-, małe i średnie przedsiębiorstwa i inne przedsiębiorstwa o określonym rozmiarze, które mają większe możliwości dodania wartości do produktów lokalnych, przy jednoczesnym uproszczeniu warunków uzyskania pomocy inwestycyjnej w porównaniu z warunkami ustanowionymi w rozporządzeniu (WE) nr 1257/1999.

Natomiast w punkcie 35 wskazano, że płatności rolnośrodowiskowe powinny nadal odgrywać znaczną rolę we wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich oraz w udzielaniu odpowiedzi na wzrastający popyt społeczeństwa na usługi środowiskowe.

Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów:

1. a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;
2. b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;
3. c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

Cele określone w ust. 1 są wykonywane w ramach czterech osi określonych w tytule IV - art. 4 ust. 2 w/w rozporządzenia.

Zgodnie z art. 36 lit. a) ppkt iv, tytułu IV, dotyczącego poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich rozporządzenia nr 1698/2005, wsparcie o którym mowa w niniejszej sekcji, dotyczy środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych, poprzez płatności rolnośrodowiskowe.

Natomiast zgodnie z art. 39 tego rozporządzenia, Państwa Członkowskie udostępnią wsparcie przewidziane w art. 36 lit. a) ppkt iv) (płatności rolnośrodowiskowe), na obszarze całego swojego terytorium zgodnie ze swoimi szczególnymi potrzebami

Z preambuły powyższego rozporządzenia oraz z jego przepisów wynika zatem, że Państwom Członkowskim pozostawiono możliwość dostosowania przeznaczenia wsparcia, w zakresie płatności rolnośrodowiskowych do szczególnego charakteru gospodarki rolnej, wynikającej ze struktury społecznej rolnictwa, oraz różnic strukturalnych i przyrodniczych pomiędzy poszczególnymi regionami, kładąc nacisk na wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich.

Biorąc powyższe pod uwagę i mając na względzie rozporządzenie nr 1698/2005, stwierdzić należy, że zgodnie z wolą ustawodawcy, wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowych winno być skierowane przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie według określonego systemu skonstruowanego degresywnie. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma więc na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych.

Podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki, przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy dla podmiotu dokonującego podziału, w rzeczywistości przyczyniając się do kumulacji wskazanej pomocy w rękach jednego podmiotu, co jest sprzeczne z celami wsparcia przewidzianego dla danego systemu. Kumulacja wsparcia u jednego podmiotu stoi bowiem w oczywistej sprzeczności z przeznaczeniem środków, które winny być ukierunkowane na zrównoważony rozwój obszarów wiejskich. Okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

Tak więc Sąd I instancji zasadnie uznał, że dokonano prawidłowej oceny elementu obiektywnego, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności, jak również oceny, czy został spełniony cel zamierzony przez dany system wsparcia. Ominięcie bowiem przepisów dotyczących modulacji płatności, powoduje przyznanie płatności sprzecznie z celami wsparcia

Dodać również należy, że w świetle przedstawionych okoliczności, zasadne było stwierdzenie zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami, co pozwala na uznanie, że prawidłowo został oceniony element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Prowadzenie bowiem przez osoby ze sobą powiązane, tego samego rodzaju działalności, korzystanie z tego samego wsparcie agrotechnicznego, lokalizowanie siedziby prowadzonej działalności pod wspólnym adresem, wskazywanie wspólnego konta dla prowadzonych działalności, pominięcie modulacji płatności, wskazują na skoordynowane i zamierzone działania zmierzające do stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania wyższych płatności, sprzecznych z celami wsparcia. Brak jest przy tym racjonalnego powodu, jak zasadnie zauważyły organy i Sąd I instancji, dla którego dokonano podziału gospodarstwa deklarowanego tylko przez jednego producenta.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 2 lit. a oraz lit. d-f petitum skargi kasacyjnej zauważyć należy, że dotyczą one zasad przyznawania płatności. Jednak prawidłowe wykazanie zaistnienia warunków nakazujących odmowę przyznania płatności na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, uniemożliwiało przyznanie płatności, a więc wydanie decyzji z zastosowaniem wskazanych w punkcie 2 lit a, 2 lit. d –f przepisów. Czyni to zarzuty naruszenia tych przepisów przez odmowę ich niezastosowanie pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.