Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 113/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę "A." sp. z o.o. w P. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach RPO Województwa Śląskiego na lata 2014-2020.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że "A." Sp. z o.o. w P. została poinformowana przez Instytucję Organizującą Konkurs – Ś. C. P. w C. (dalej: IOK lub ŚCP), że złożony przez tę spółkę - w ramach konkursu [...] - wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" został oceniony negatywnie w trakcie oceny merytorycznej. Wniosek nie uzyskał wymaganej liczby punktów/nie spełnił poszczególnych kryteriów punktowych zerojedynkowych (0/1 oceny merytorycznej). Projekt nie spełnił bowiem następujących kryteriów: Innowacyjność projektu, Realność wskaźników, Projekt spełnia zasady udzielania pomocy publicznej oraz warunki określone w pakiecie aplikacyjnym dla konkursu oraz Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków. W następstwie projekt otrzymał ocenę negatywną oraz nie został oceniony w kryteriach punktowych podstawowych i kryterium punktowym dodatkowym (strategicznym).
Wobec powyższego spółka wniosła protest, w którym nie zgodziła się z oceną w zakresie kryteriów punktowych zerojedynkowych (0/1): Innowacyjność projektu oraz Realność wskaźników.
Zaskarżonym aktem Zarząd Województwa Śląskiego, będący Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 (dalej: IZ), poinformował spółkę o nieuwzględnieniu protestu.
Skargę na nieuwzględnienie protestu wniosła spółka.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił tę skargę, wskazując w podstawie prawnej art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa).
Sąd I instancji wskazał, że spółka – jak twierdzi w skardze - w punkcie B.9 wniosku opisała, na czym polega innowacyjność projektu, tj. na wprowadzeniu nowych, nieznanych dotąd usług, dzięki zastosowaniu najnowszych urządzeń i najnowszych technologii. W uzasadnieniu w pkt B.9.2. wskazano, że o innowacyjności projektu decyduje innowacyjność (nowoczesność) zastosowanych urządzeń - linii diagnostycznej do obsługi i kontroli stanu technicznego układów podwozia, które zostały zaprojektowane w roku 2016. W dalszej części uzasadnienia powołano, że integratorem - systemem obsługującym urządzenia i wprowadzającym innowacyjne usługi jest system informatyczny firmy B. Wreszcie w opinii o innowacyjności stanowiącej załącznik do wniosku ekspert oceniający poziom innowacji wskazał, że innowacja procesowa wniosku polega na zastosowaniu systemu komunikacji pomiędzy urządzeniami linii diagnostycznej, zastosowaniu nowego procesu akwizycji i przetwarzania wyników z systemem doradczym.
W ocenie skarżącej, oceniający projekt niezasadnie pominęli opis z punktu B.9. wniosku, w którym to należało opisać efekty projektu. W tej części wniosku skarżąca zaś wskazała, że efektami projektu będą: wejście na nowe rynki zbytu dotychczas niezagospodarowane przez innych przedsiębiorców oraz rozwój branży motoryzacyjnej.
Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy wniosek spółki spełnia kryterium innowacyjności.
I tak, WSA przytoczył za słownikiem pojęć zawartym w Regulaminie spornego konkursu, że przez innowację procesową należy rozumieć wdrożenie nowej lub znacząco udoskonalonej metody produkcji lub dostawy. Do tej kategorii zalicza się znaczące zmiany w zakresie technologii, urządzeń oraz/lub oprogramowania (pkt 11). Natomiast przez innowację produktową - wdrożenie wyrobu lub usługi które są nowe lub istotnie ulepszone z punktu widzenia ich charakterystyki funkcjonalnej lub celów użytkowych, którym mają służyć. Obejmuje to w szczególności udoskonalenia w zakresie charakterystyki technicznej, zastosowanych komponentów i materiałów oraz oprogramowania stanowiącego integralną część produktu, a także udoskonalenia ułatwiające korzystanie z produktu przez użytkownika (pkt 12).
Dalej, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku 3.2. w punkcie B.9.2. należy wybrać z listy rozwijanej odpowiednią opcję określającą skalę i okres stosowania innowacji oraz uzasadnić swój wybór w polu tekstowym poniżej wskazanej opcji.
Sąd I instancji podkreślił też zapis instrukcji wypełniania wniosku, zgodnie z którym, wspierane będą projekty obejmujące nabycie lub wdrożenie innowacyjnych rozwiązań stosowanych co najmniej w skali regionu nie dłużej niż 3 lata (36 miesięcy do dnia złożenia wniosku). Wnioskodawca powinien również określić, na czym opiera stwierdzenie dotyczące skali i okresu stosowania wprowadzanej w ramach projektu innowacji. Powinien wymienić wszystkie źródła potwierdzenia tego faktu oraz dokumenty te załączyć do wniosku o dofinansowanie.
Tymczasem, jak wskazał WSA, w opinii obu ekspertów oceniających, sporny projekt wprowadza innowacje jedynie w skali przedsiębiorstwa. Świadczyć o tym miało m.in. uzasadnienie opinii Politechniki Ś. o innowacyjności oraz uzasadnienie efektów projektu z punktu B.22 wniosku. Przy czym pierwszy ekspert nie zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w opinii Politechniki, że projekt wprowadza innowację w skali świata w przedziale do 3 lat. Z kolei drugi zwrócił uwagę, że opinia w zasadzie opisuje poszczególne urządzenia planowane przez wnioskodawcę do zakupu. Obaj eksperci zwrócili uwagę, że z wniosku nie wynika, by projekt prowadził do wdrożenia innowacyjnego systemu. Pierwszy ekspert podkreślił, że we wniosku brak informacji o zakupie sytemu integrującego wszystkie planowane do zakupu urządzenia.
Odnosząc się do oceny kwestii realności wskaźników, Sąd I instancji zauważył, że obydwaj eksperci byli zgodni, że skoro innowacyjność wniosku została już wykluczona, to niemożliwe jest osiągniecie tego wskaźnika.
Odnośnie zaś do kryterium zasadności i odpowiedniości wydatków zarówno IZ jak i eksperci zakwestionowali spółce wydatek na budowę myjni bezdotykowej, której koszt zadeklarowany prze spółkę jako kwalifikowalny, przekraczał 10 wartości wszystkich wydatków kwalifikowalnych wskazanych we wniosku. W ocenie spółki zastosowane w tej myjni rozwiązanie jest unikatowe w skali świata.
W ocenie Sądu trafnie IZ rozpatrując protest, wskazała, że zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie (pkt B.2) realizacja projektu polega na wdrożeniu innowacyjnych technologii komputerowej obsługi pojazdów samochodowych klasy M1 i N1, motocykli i innych pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. Obsługa klienta będzie wielofazowa i będzie obejmowała fazę przyjęcia pojazdu do naprawy obejmującą wstępną diagnostykę oraz jej ocenę dokonaną metodami diagnostycznymi z wykorzystaniem techniki komputerowej. W zależności od stanu technicznego pojazd zostanie skierowany na właściwe stanowisko naprawcze. Kolejne fazy to właściwa naprawa z późniejszą oceną techniczną po naprawie oraz przygotowanie pojazdu do wydania, po którym nastąpi wydanie pojazdu naprawionego. Zakup myjni nie jest natomiast bezpośrednio związany z tak opisaną wielofazową obsługą klienta. Zakwestionowane koszty kwalifikowalne w wysokości 150.380,80 zł przekraczają zaś 10 % ogółu kosztów kwalifikowalnych i eksperci, w świetle zapisów regulaminu i instrukcji wypełniania wniosku, nie mogli samodzielnie dokonać korekty wniosku.
Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że całokształt okoliczności sprawy pozwalał na przyjęcie, że wniosek skarżącej został oceniony bez naruszenia przepisów prawa w tym regulaminu konkursu oraz wytycznych wypełniania wniosku. Argumentacja zawarta w kartach oceny nie jest dowolna, niekompletna ani nierzetelna, bowiem odnosi się do danych podanych we wniosku oraz dołączonej do niego opinii Politechniki Ś. Ponadto jest ona wyczerpująca i przekonująca.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej i art. 7 § 3 lit. b zał. do Regulaminu konkursu nr [...] w ramach PRO WSL 2014-2020 - Regulamin Procedury odwoławczej dla Wnioskodawców IP RPO WSL, Zasady wnoszenia i rozpatrywania protestów, poprzez oddalenie skargi, mimo że protest skarżącej nie został rozpatrzony w sposób rzetelny i wnikliwy, a tym samym zgodny z zasadami oceny wynikającymi z prawa unijnego, takimi jak przejrzystość i rzetelność, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;
- b) art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku szczegółowego wyjaśnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia;
- c) art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a przez to uznanie, że organ, jako instytucja przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania, dokonał oceny wniosku skarżącej w sposób przejrzysty i rzetelny, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny wniosku skarżącej;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ocena projektu została dokonana w sposób zgodny z prawem, tj. z poszanowaniem zasady przejrzystości i rzetelności, mimo że ani w informacji o sposobie rozpatrzenia protestu ani we wcześniejszej informacji o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie organ nie wskazał w sposób jasny i klarowny, dlaczego projekt nie spełnił kryteriów merytorycznych: innowacyjności projektu, realność wskaźników, projekt spełnia zasady udzielenia pomocy publicznej oraz warunki określone w pakiecie aplikacyjnym dla konkursu, zasadność i odpowiednia wysokość wydatków.
W oparciu o powyżej przedstawione zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi od informacji Zarządu Województwa Śląskiego poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Śląskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wobec braku okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a. - poza wskazaną wyżej możliwością uwzględnienia z urzędu określonych przypadków nieważności postępowania - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej.
Sąd kasacyjny tym samym nie może we własnym zakresie konkretyzować podstaw, na których środek zaskarżenia oparto, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To strona wnosząca skargę kasacyjną jest zobowiązana wskazać konkretne przepisy, które - w jej ocenie - naruszył Sąd I instancji i precyzyjnie wyjaśnić, na czym naruszenie to polegało. Trzeba przy tym wskazać, że w sprawach w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, rozpoznawanych na gruncie ustawy o realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 wzorcem kontroli - podczas badania czy przy ocenie projektu doszło do naruszenia prawa - poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego są także postanowienia szeroko rozumianej dokumentacji konkursowej (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1517/17). Trafność powyższego stanowiska wspiera regulacja art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, stosownie do której właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu, określającego m.in. kryteria wyboru.
Rozpoznając sprawę według przedstawionych zasad, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żadna z podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwia zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Za usprawiedliwiony nie mógł być uznany zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej i art. 7 § 3 lit. b zał. do Regulaminu konkursu (Regulaminu Procedury Odwoławczej) - poprzez oddalenie skargi, mimo że protest skarżącej nie został rozpatrzony w sposób rzetelny i wnikliwy, a tym samym zgodny z zasadami oceny wynikającymi z prawa unijnego, takimi jak przejrzystość i rzetelność, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Według ostatniego z powołanych przepisów (tj. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.
Skład orzekający NSA podziela pogląd, że obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie konkursowego postępowania (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17). Reguły te dotyczą także uzasadnienia stanowiska czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu, jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu.
W orzecznictwie i doktrynie, w odniesieniu do etapu opracowywania dokumentacji konkursowej, szczególnie podkreśla się znaczenie zasady przejrzystości. Nakazuje ona, aby warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów ustanowiono w sposób wystarczająco jednoznaczny. Umieszczenie w treści dokumentacji konkursowej (regulamin, kryteria wyboru itd.) niejednoznacznych postanowień często jest uznawane za naruszenie tej zasady. Za jednoznaczne postanowienia z kolei uznaje się takie, które dopuszczają jedną tylko możliwą interpretację, są wyraźne, mają jedno znaczenie (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r. II GSK 2636/17 i powołany tam Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanej w perspektywie finansowej 2014-2020 pod red. R. Poździka; Wyd. Sejmowe, 2016, komentarz do art. 37 i wskazane tam orzecznictwo).
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie formułuje jednak zarzutu przygotowania dokumentacji z naruszeniem zasad określonych art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Sposób sformułowania i uzasadnienia podstaw kasacyjnych z punktu 1a i c oraz z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej uzasadnia przyjęcie - także z uwagi na powiązanie art. 37 z art. 57 ustawy wdrożeniowej i art. 7 § 3 lit. b Regulaminu konkursu - Regulaminu procedury odwoławczej - że zarzuty ograniczają się do wskazania na naruszenie zasady przejrzystości i rzetelności na etapie rozpatrywania protestu.
Art. 57 ustawy wdrożeniowej - określając terminy rozpatrywania protestu - stanowi też, że właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Znaczy to, że protest rozpatrywany jest w zakresie zarzutów co do wskazanych w proteście kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza oraz co do wskazanych zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Celem procedury odwoławczej i jednocześnie obowiązkiem organów biorących w niej udział, jest kontrola prawidłowości przebiegu oraz wyników postępowania konkursowego, z poszanowaniem zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ale - stosownie do powołanego art. 57 ustawy wdrożeniowej - tylko w zakresie poddanym kontroli przez wnioskodawcę.
Związanie instytucji dotyczy mianowicie wyłącznie kryteriów, które przesądziły o negatywnej ocenie i następnie zostały zaskarżone, a nie samego uzasadnienia negatywnej oceny w ramach zaskarżonych kryteriów. W konsekwencji, w trakcie procedury odwoławczej dopuszczalne jest uzupełnienie przez organ rozpatrujący środek odwoławczy uzasadnienia zarzutów wskazanych w informacji o negatywnej ocenie (por. Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 - j.w.).
Na gruncie niniejszej sprawy kwestię zasad rozpatrywania protestu dookreśla § 7 Regulaminu procedury odwoławczej (stanowiący załącznik do Regulaminu konkursu). Powołany w skardze kasacyjnej § 7 w ust. 3 lit. b (wskazany w podstawach błędnie jako art. 7 § 3 lit. b) stanowi, że w trakcie rozpatrywania protestu właściwa instytucja zobowiązana jest do zapoznania się z treścią protestu złożonego przez Wnioskodawcę wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania zgłoszonych zarzutów.
Stawiany w tej sprawie zarzut rozpatrzenia protestu z naruszeniem powyższych regulacji (art. 57 ustawy wdrożeniowej oraz § 7 ust. 3 lit. b Regulaminu procedury odwoławczej) oraz zasady przejrzystości i rzetelności (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej) strona wnosząca skargę kasacyjna odnosi do oceny spełnienia kryteriów merytorycznych określonych jako: 1/ innowacyjność projektu, 3/ realność wskaźników, 4/ projekt spełnia zasady udzielenia pomocy publicznej oraz warunki określone w pakiecie aplikacyjnym dla konkursu, 7/ zasadność i odpowiednia wysokość wydatków. Poza sporem stwierdzenie niespełnienia kryteriów z punktów 3 i 4 jest konsekwencją niespełnienia kryterium innowacyjności.
Wskazane kryteria należą do zerojedynkowych. W przypadku niespełnienia któregokolwiek z nich wniosek zostaje negatywnie oceniony na etapie oceny merytorycznej. W konsekwencji wniosek nie jest już oceniany w ramach kryteriów punktowych podstawowych i strategicznych (por. Regulamin konkursu, pkt 6. - Kryteria wyboru, ppkt 6-8).
Przed odniesieniem się do zarzutu nieprawidłowości oceny tych kryteriów - z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej zasad - należy podnieść, że przestrzeganie zasady przejrzystości zobowiązuje instytucje do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny i wyboru projektów.
Z kolei rzetelna ocena projektu to działanie właściwej instytucji w sposób wiarygodny, zgodny z ustalonymi regułami i zasadami postępowania. Przestrzeganie tej zasady oznacza należyte wykonywanie obowiązków danej instytucji. Rzetelność związana jest przede wszystkim z obowiązkiem właściwej instytucji dogłębnej i zgodnej z ustanowionymi regułami oceniy każdego projektu oraz przedstawianiu na zakończenie oceny wyczerpującego merytorycznego uzasadnienia objęcia bądź odmowy objęcia danego przedsięwzięcia dofinansowaniem. Zasada rzetelności nakłada na właściwe instytucje obowiązek oceny projektów, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Zarzut nierzetelnej oceny projektu może być uzasadniony, gdy zostanie wykazane, że została ona przeprowadzona w sposób arbitralny. Gwarancję rzetelnej oceny stanowi zapewnienie, aby poszczególni członkowie Komisji Oceniającej Projekt (dalej: KOP) mieli możliwość swobodnej oceny przy wykorzystaniu swojej wiedzy i doświadczenia.
W ramach swobodnej oceny poszczególni członkowie KOP mogą dochodzić do odmiennych wniosków. Stąd szczególnie ważne jest należyte uzasadnienie ich oceny, przy przyjęciu kryterium wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Uzasadnienie oceny projektu nie może być lakoniczne, lecz powinno zawierać wyczerpujące wyjaśnienie, dlaczego opis zawarty we wniosku o dofinansowanie lub jego załącznikach nie jest wystarczający do spełnienia wymogów danego kryterium czy przyznania odpowiedniej liczby punktów (por. Komentarz - j.w. i powołane tam judykaty).
Przypomnienia wymaga też, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się nie do weryfikacji merytorycznej wniosku, a do zbadania czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają zasad tego postępowania. Zmierza w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego oraz Instytucji Zarządzającej nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami.
Odnośnie do ocen dokonanych przez ekspertów zasadą jest, że ich merytoryczna treść - w zakresie wiedzy z danej dziedziny - nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego.
Zauważyć trzeba, że ustawodawca wskazał na zasadność udziału ekspertów - spełniających określone prawem wymogi - na etapie wyboru projektów (por. art. 68a ust. 1 pkt 1 i nast. z Rozdziału 15a ustawy wdrożeniowej). Nie bez przyczyny - lecz właśnie celem wyeliminowania arbitralności ocen - oceny co do spełnienia kryteriów wyboru nie dokonuje jeden ekspert. Badanie spełnienia konkretnego kryterium jest z pewnością ocenne, co oczywiście nie znaczy, że ocena ta może być dowolna. Rzeczą ekspertów jest więc ocena wagi ewentualnych niedociągnięć wniosku, a w konsekwencji zasadność przyznania punktów - ze wskazaniem motywów takiej decyzji. Sam fakt, że eksperci mogą nie być do końca jednomyślni i może powstać pewna rozbieżność w dokonanych przez nich ocenach nie znaczy, że to właśnie ta mniej korzysta ocena eksperta jest wadliwa. System kontroli sądowej nie wyłącza jednakże całkowicie spod tej kontroli oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu, a tym samym i działań ekspertów oraz dokonanych przez nich ocen.
Należy mieć przecież na uwadze, że w myśl unormowań ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 37 ust. 2), prawo wniesienia protestu ma na celu ponowne sprawdzenie złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 53 ust. 1), a informacja o nieuwzględnieniu protestu wymaga uzasadnienia i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 61 ust.1). Należy tym samym przyjąć, że np. jeżeli ocena dokonana przez ekspertów byłaby na tyle niejasna, iż nie mogłaby zostać poddane ocenie instytucji rozpatrującej protest, a następnie ocenie Sądu, to świadczyłoby o tym, że narusza ona prawo, bowiem ocena projektu powinna być tak sformułowana, aby w powiązaniu z kryteriami oceny i treścią projektu była zrozumiała (por. np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r. II GSK 2109/13). Nie powinno też ulegać kwestii, że w ramach kontroli legalności oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu mieści się badanie, czy oceny dokonano zgodnie z prawidłowo interpretowaną treścią (wymogami) kryteriów.
Uwzględniając powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie miał podstaw by uznać, że ocena projektu - skontrolowana na etapie rozpatrywania protestu - została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, w szczególności że, jak wskazano w zarzutach kasacyjnych, przeprowadzono ją z naruszeniem zasady przejrzystości i rzetelności.
Strona wnosząca skargę kasacyjną - jak wynika z jej uzasadnienia - nie zgadzając się ze stwierdzeniem niespełnienia kryterium innowacyjności, ogranicza się do zarzutu wadliwej oceny w tym zakresie zapisów punktów B.22 i B.9 wniosku, nie kwestionuje przy tym interpretacji i zastosowania regulacji zawierających definicje innowacji, innowacji procesowej i innowacji produktowej (zawarte w załączniku do Regulaminy konkursu - Instrukcja wypełnienia wniosku)
Punkt B.9 dotyczy "Uzasadnienia spełnienia kryteriów", ppkt B.9.1 "Charakteru wdrażanej innowacji". Wnioskodawca zakreślając charakter "procesowy" innowacji wskazał: "Charakterystyka urządzenia przy uwzględnieniu stanu rozwiązań technicznych w zakresie urządzeń do diagnozowania pojazdów pozwala na traktowanie zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych i pomiarowych jako innowacyjności procesowej ze względu na zastosowanie nowych rozwiązań w zakresie systemu komunikacji pomiędzy urządzeniami linii diagnostycznej, zastosowanie nowego procesu aktywizacji i przetwarzania wyników pomiaru w połączeniu z systemem doradczym (interpretacji wyników) i systemem obsługi klienta".
W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie miał podstaw by zarzucić Instytucji rozpatrującej protest przeprowadzenie oceny projektu w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny.
Ocenę tak zadeklarowanej przez wnioskodawcę innowacyjności oparto bowiem na stwierdzeniu - jak wynika z uzasadnienia informacji o nieuwzględnieniu protestu, bazującego na opiniach ekspertów (oceniających) - że skoro zgodnie z danymi zawartymi we wniosku planowany jest zakup szeregu wymienionych urządzeń, a nie ma informacji o zakupie jakiegoś systemu, który byłby integratorem tych wszystkich urządzeń, to tym samym - wbrew deklaracji innowacyjności procesowej - projekt nie wdraża żadnego zintegrowanego systemu, zaś środki trwałe, które są przedmiotem inwestycji, stanowią wyposażenie funkcjonujących na rynku zakładów diagnostycznych i naprawczych.
Wyjaśniono też, że wzięto pod uwagę, że z opisów zawartych w tym wniosku nie wynika co ma stanowić innowację "produktową". Opisując innowację produktową wnioskodawca wskazał mianowicie: "Ze względu na planowanie kompleksowego systemu obsługi klienta, znaczne poszerzenie gamy usług zarówno w sferze możliwości technicznych jak i doradczych w stosunku do obiektów tego typu funkcjonujących na rynku, projekt stwarza możliwości nowego pakietu usług w zakresie diagnozowania stanu faktycznego co jest innowacyjnością". Istotnie brak więc danych na "nowość" czy "znaczące ulepszenie" - w stosunku do uprzednio oferowanej usługi w czasie i skali jakiej prawidłowy projekt wymagał. Analiza także tego wpisu, w zestawieniu z planowanym zgodnie w danymi wniosku zakupem urządzeń oraz opisem efektów projektu (pkt B.22) skutkowała oceną, że projekt dotyczy innowacji jedynie na poziomie przedsiębiorstwa, nie zaś świata, kraju czy regionu.
Ocenie tej Sąd I instancji nie mógł skutecznie zarzucić, że jest niejasna, nierzetelna, arbitralna, niespójna czy że pomija logikę lub doświadczenie życiowe. Wyjaśniano też wystarczająco wyczerpująco, że innowacyjności - deklarowanej przez wnioskodawcę jako system komunikacji pomiędzy urządzeniami linii - nie potwierdza Opinia o innowacyjności Politechniki Ś. - złożona celem wykazania na czym Wnioskodawca opiera stwierdzenie dotyczące skali i okresu stosowania wprowadzanej w ramach projektu innowacji. Lektura Opinii uzasadniała bowiem przyjęcie, że zawiera ona opinię co do poszczególnych urządzeń, nie zaś co do zintegrowanego systemu komunikacji pomiędzy urządzeniami linii diagnostycznej. Odnośnie do wywodów strony, związanych z innowacyjnością urządzenia do kontroli i napełniania klimatyzacji z zastosowaniem nowego czynnika, w uzasadnieniu informacji o nieuwzględnieniu protestu jednoznacznie wyjaśniono, że we wniosku nie wskazano, że innowacyjność usług ma polegać jedynie na stosowaniu nowego czynnika w tych urządzeniach.
Nie można się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że - wbrew wydanym opiniom - "we wniosku w sposób szczegółowy przedstawiono, iż projekt polega na wprowadzeniu innowacyjnej technologii komputerowej obsługi" wskazanych gam pojazdów. Istotnie taki zapis zamieszczono w punkcie B.2. "Krótki opis projektu". Kryterium innowacyjności prawidłowo oceniano jednak z punktu widzenia uzasadnienia spełnienia kryteriów (punkt B.9) i charakteru deklarowanej innowacyjności (ppkt B.9.1).
Już z tych względów - z uwagi na fakt, że wszystkie 0/1 kryteria merytoryczne muszą być spełnione - WSA mógł przyjąć, że projekt zasadnie zaopiniowy został negatywnie.
W kwestii kryterium: Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków - w ocenie składu orzekającego NSA - Sąd I instancji trafnie uznał, że Instytucja rozpatrująca protest, opierając się na wydanych w sprawie opiniach, wyjaśniła w sposób przekonujący, że skoro projekt we wniosku wielokrotnie określono jako wielofazową obsługę - od przyjęcia do naprawy, przez diagnostykę, skierowanie na stanowisko naprawcze i wydanie pojazdu, deklarowano skrócenie czasu naprawy, poprawę jakości naprawy - to wydatek na zakup myjni nie był zasadny.
W tym stanie rzeczy chybiony jest też uznany zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Pozwala on bowiem sądowi administracyjnemu uwzględnić skargę tylko w razie stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.
Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej.
Ocena skuteczności zarzutu naruszenia tego przepisu - określającego elementy konieczne uzasadnienia wyroku - wymaga uwagi, że co do zasady przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Taki stan rzeczy w niniejszej sprawie miejsca nie ma. Zarzutem naruszenia wskazanego przepisu nie może być natomiast skutecznie kwestionowana prawidłowość kontroli zaskarżonego aktu.
Ponadto przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, zatem w myśl art. 174 pkt 2 tej ustawy zarzut jego naruszenia może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie trafnie podnosi się przy tym, że przez wpływ, o którym mowa na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 409/15).
W rozpoznawanej sprawie tymczasem formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie ograniczyła się do wskazania na "brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku szczegółowego wyjaśnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia". Analiza pisemnych motywów rozstrzygnięcia nie potwierdza tej tezy.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).