Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2673/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej dla grupy producentów rolnych.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 18 czerwca 2014 r. do Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek [...] o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za okres od dnia 30 grudnia 2013 r. do dnia 29 grudnia 2018 r. objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Organ I instancji ustalił, że Grupa została zawiązana umową z dnia 25 października 2013 r. przez 5 wspólników (członków): [...]
Decyzją Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr [...] w dniu 30 grudnia 2013 r. Grupa została wpisana do rejestru grup producentów rolnych. W wyniku rozpoznania wniosku, w dniu 8 stycznia 2014 r. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję o odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Strona od powyższego rozstrzygnięcia złożyła odwołanie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, co do zawiązania Grupy przez pięciu wspólników (członków) [...] Organ ustalił, że [...] powstała na bazie czterech producentów rolnych należących w przeszłości do [...]. Jedyną różnicą jest przystąpienie [...] w miejsce [...]. Nie uległ zmianie potencjał produkcyjny, a produkcja każdego z członków Grupy kształtuje się na takim samym poziomie jak w [...]. Organ ustalił również, że [...] rozpoczęła prowadzenie produkcji drobiu w sierpniu 2013 r., tj. na 4 miesiące przed wpisaniem Grupy do rejestru grup producentów rolnych.
Organ podkreślił, że potencjał produkcyjny poszczególnych wspólników Grupy będzie tożsamy z potencjałem produkcyjnym grupy "[...]", która została wykreślona z rejestru grup producentów rolnych, a mianowicie: - [...]
Ponadto organ ustalił, że członek [...] wydzierżawiła grunty i kurniki innym członkom Grupy, którzy nie posiadali własnych obiektów i prowadzili działalność okresowo. Z umów dzierżawy zawartych przez [...] wynika, że [...] wydzierżawia budynki, odpowiednio obiekty nr [...], przeznaczone do hodowli kurczaków brojlerów położone w miejscowości [...]. Z treści umów wynika, że dzierżawa obejmuje kompletne wyposażenie do produkcji kurczaków. Czas trwania umów dzierżawy każdorazowo określany był w załącznikach do ww. umów, nie miał ciągłości i obejmował kilka miesięcy w roku. Zdaniem organu, wydzierżawienie przez [...] własnej infrastruktury, zmierza do rozdrobnienia, a nie do koncentracji procesu produkcyjnego, a wydzierżawiając kurniki innym członkom Grupy Spółka zmniejszyła swój potencjał produkcyjny.
Organ stwierdził również, że między członkami Grupy zachodzą powiązania:
- - rodzinne - Grupę tworzy rodzeństwo, lokalizacyjne - tożsame adresy zamieszkania i prowadzenia działalności (za wyjątkiem [...]),
- - kapitałowe - dzierżawa nieruchomości (za wyjątkiem nieruchomości [...]), co zdaniem organu wskazuje, iż działania Grupy nie były ukierunkowane na osiągnięcie i zachowanie celu wyznaczonego przez Unię Europejską, a jedynie na uzyskanie wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych".
W ocenie organu wątpliwości wzbudza samodzielność podmiotów działających jako członkowie Grupy w zakresie prowadzonej produkcji stanowiącej działy specjalnej produkcji rolnej. Wskazano, że przepisy ustawy o grupach zakładają istnienie niezależnych producentów działających w zakresie produkcji rolnej, którzy w celu uzyskania odpowiedniej pozycji na rynku mogą łączyć się w grupy producenckie. Organ wskazał, że zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88 poz. 983 ze zm.), dalej: "ustawa o grupach producentów rolnych". Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy grupa producentów rolnych prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną, pod warunkiem, że została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego lub grupy produktów.
Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81 poz. 550 ze zm.), dalej: "rozporządzenie z dnia 20 kwietnia 2007 r.". Natomiast na gruncie przepisów wspólnotowych zagadnienie to reguluje art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r. str.
1. ze zm.), dalej: "rozporządzenie Nr 1698/2005". Przepisy wykonawcze do powyższego rozporządzenia zawiera rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011 ze zm.). Rozporządzenie stosuje się na podstawie art. 43 rozporządzenia Delegowane Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., dalej: "rozporządzenie Nr 65/2011". Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwienia tworzenia działalności administracyjnej grup producentów do celu m.in. wspólnego wprowadzania towarów do obrotu w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Prezes ARiMR wskazał również, iż jak wynika z treści przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Dodatkowo organ uznał, że wydzierżawienie gruntów i kurników przez "[...] innym członkom Grupy, którzy nie posiadali własnych obiektów i prowadzili działalność okresowo wskazuje na rozdrobnienie, a nie koncentrację produkcji. Następnie organ stwierdził, że utworzenie [...]. w miejsce wykreślonej z rejestru [...] której skład różni się osobą jednego członka – w miejsce [...], wskazuje na celowe działania członków Grupy zmierzające do wykreślenia z rejestru grup producentów rolnych jednej grupy i zarejestrowanie drugiej, a tym samym umożliwienie [...]. wystąpienie z wnioskiem o przyznanie pomocy w ramach działania Grupy producentów rolnych przez kolejne 5 lat. [...] wykorzystała już dofinansowanie za trzy lata, zatem pozostały jej jeszcze tylko dwa lata objęte finansowaniem. Zdaniem organu te okoliczności wskazują, iż struktura produkcyjna, członkowska i uwarunkowania związane z powstaniem i działalnością Grupy wskazują, że nie została ona utworzona w celu określonym przepisami prawa. Celem tych działań było wypełnienie wymogu formalnego wynikającego z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 642), dalej: "rozporządzenie w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych". Zdaniem organu można stwierdzić, że na skutek utworzenia Grupy dokonała się dekoncentracja produkcji m.in. poprzez wydzielenie dla członka Grupy rozpoczynającego działalność produkcyjną w ramach działów specjalnych produkcji rolnej, tj. [...], kurników użytkowanych dotychczas przez członka [...] Efektem tych działań był podział fermy drobiu, w celu uzyskania możliwości skorzystania z dofinansowania poprzez obejście przepisów rozporządzenia w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych. Wobec wykazanego powiazania kapitałowego, majątkowego oraz osobowego członków Grupy, zdaniem organu brak podstaw do uznania, iż Grupa realizuje cel działania polegający na integracji rozdrobnionych gospodarstw rolnych celem uzyskania lepszej siły przetargowej w negocjacjach z potencjalnymi nabywcami czy też dostawcami środków produkcji. Grupa, w ocenie organu, nie spełniła oraz nie spełni celu zakreślonego w art. 35 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, w odniesieniu do poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych grupy producentów.
Organ wskazał, że jednym z warunków przyznania pomocy, określonym w obowiązujących przepisach prawa, jest wytworzenie danego produktu (grupy produktów) w gospodarstwach członków grupy, ich zakup od członków grupy i sprzedaż podmiotom nie będącym członkami grupy producentów rolnych w każdym z kolejnych okresów referencyjnych (tj. kolejnych 12 miesięcy licząc od daty wpisu do rejestru grup producentów rolnych), co wynika z przepisów § 6, § 7 oraz § 8 rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z art. 35 rozporządzenia 1698/2005/WE, wsparcia udziela się grupom producentów, które zostały oficjalnie uznane przez właściwy organ Państwa Członkowskiego, a uznanie to następuje w drodze art. 7 ustawy o grupach poprzez stwierdzenie przez Marszałka województwa właściwego ze względu na siedzibę grupy, w drodze decyzji administracyjnej, spełnienie przez grupę warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy o grupach i dokonanie wpisu grupy do rejestru grup.
Jednakże utworzenie Grupy w rozpoznawanej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, doprowadziło do sytuacji przeciwnej do celu określonego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, tj. do sztucznego rozdrobnienia produkcji, mającego na celu umożliwienie dwóm podmiotom, rozpoczynającym działalność w zakresie produktu, ze względu na który grupa powstała, wykazywaniem się jakąkolwiek produkcją oraz umożliwić Stronie wypełnienia warunku minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych. Bez wydzielenia przez [...], własnych kurników ww. członkom Grupy, Grupa nie wypełniłaby warunku minimalnej liczby członków Grupy. Organ wskazał, że z powyższego wynika, że Grupa poprzez wskazane powyżej działania, nie spełniła zarówno warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, polegającego na wspólnym wprowadzaniu towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych oraz wskazanego w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów (...) a dotyczącego wymaganej minimalnej liczby 5 członków w sektorze drób żywy.
Chronologia kolejnych zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy wskazuje, zdaniem organu, że zamiarem osób zawiązujących Grupę oraz jej poszczególnych członków, było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych". W tej sytuacji zasadnie, zdaniem Prezesa ARiMR, odmówiono przyznania płatności.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka podniosła, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie przepisów prawa materialnego a w szczególności: art. 4 ust. 8 rozporządzenia komisji (UE) nr 65/2011 poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działalność Strony wskazuje na sztuczny i pozorny charakter warunków przyznania pomocy; art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że [...] nie była producentem w zakresie w jakim Grupa została przed jej powstaniem, tj. przed 30 grudnia 2013 r., podczas gdy [...] przed zawiązaniem Grupy prowadziła działy specjalne produkcji rolnej i podlegała nadzorowi weterynaryjnemu w tym zakresie; § 1a rozporządzenia w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Grupa nie spełnia określonego w przepisach wymogu minimalnej liczby członków z uwagi na niemożność uznania za producenta [...], podczas gdy należało ją uznać za producenta rolnego; § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w związku z art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. poprzez niezastosowanie i nieprzyznanie Spółce wnioskowanej pomocy finansowej mimo, że Spółka spełniła wszystkie wymagane warunki;art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. wobec niewłaściwego zastosowania i przyjęcia, że przepis ten znajduje zastosowanie podczas gdy organ nie był w stanie na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdzić jego naruszenia gdyż nie analizował struktury sprzedaży i wprowadzenia produktów na rynek, a także poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, że Grupa zobowiązana jest do realizacji wszystkich celów określonych w tym przepisie, podczas gdy z przepisu tego nie wynika obowiązek łącznego spełnienia przez Grupę wszystkich celów wskazanych w tym przepisie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 4 maja 2016 r. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zgodził się z organem, i wskazał że na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35 rozporządzenia Rady Nr 1698/2005, który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:
- a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;
- b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;
- c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.
Sąd wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Nr 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu. W związku z tym, że istotą pomocy jest wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu należy przyjąć, że chodzi o działania wspólne, czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy. Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Sąd uznał, organy obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego Sąd pierwszej instancji stwierdza, że w sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 zgodnie z którym, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zgodnie z poglądem zawartym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, organy analizując całokształt materiału zgromadzonego dowodowego, zasadnie uznały, że w sprawie wystąpiły zarówno elementy obiektywne w postaci naruszenia celów systemu jak elementy subiektywne w postaci zamiaru stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW w celu uzyskania wyłącznie korzyści sprzecznej z celami tego systemu, warunkujące zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011.
Wbrew zarzutom skargi, w treści zaskarżonej decyzji organ nie zawarł stwierdzenia, że kwestionuje, iż Grupa nie spełnia wymogu minimalnej liczby członków przewidzianej dla grupy producentów rolnych w sytuacji gdy liczba członków Grupy wynosi ustawowe minimum. Organ kwestionuje faktyczną działalność członków Grupy w zakresie produkcji drobiu żywego i uzasadniając to przyjętym przez członków Grupy sposobem organizacji produkcji, który jak wskazano, zdeterminowany jest w sprawie możliwością uzyskania wsparcia dla grup producenckich, w ramach środków przewidzianych w PROW na lata 2007-2013, a nie potrzebą dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, centralizacją sprzedaży, co rzutuje na ocenę spełnienia celu określonego w treści art. 35 ust. 1, a w szczególności lit. b rozporządzenia Rady Nr 1698/200. Przepis ten bowiem stanowi, że celem jest wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych.
Tym samym rozpoznanie sprawy wymaga oceny, czy w związku z tym zasadne jest postawienie skarżącej zarzutu stworzenia przez Grupę sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, o czym stanowi art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011. Sąd pierwszej instancji wskazał, że działania podjęte przez Grupę w okresie objętym wnioskiem istotnie wskazują, iż w sprawie doszło do podziału fermy drobiu, celem umożliwienia skorzystania z danego działania poprzez obejście przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 642). Zasadnie organy wskazały, że utworzenie Grupy doprowadziło do sytuacji przeciwnej do celu określonego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, tj. do sztucznego rozdrobnienia produkcji, mającego na celu umożliwienie wykazania się jakąkolwiek produkcją oraz umożliwienie Stronie wypełnienia warunku minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych.
Bez wydzielenia przez [...] własnych kurników członkom Grupy - Grupa nie wypełniłaby warunku minimalnej liczby członków. [...]., którego udziałowcami są członkowie [...], wydzierżawił kurniki innym członkom Grupy, niejako rezygnując z częściowego prowadzenia własnej produkcji na rzecz wspomnianych członków. Należy podkreślić, że na rozprawie w dniu 4 maja 2016 r. Prezes Zarządu Spółki [...] oświadczył, że kurnik, który jest przedmiotem umowy najmu na rzecz Pani [...] od dnia 1 sierpnia 2013 r. nie był wcześniej wynajmowany Chronologia kolejnych zdarzeń poprzedzających utworzenie Strony wskazuje, jak zasadnie w sprawie przyjęto, że zamiarem osób zawiązujących Grupę oraz jej poszczególnych członków, było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych".
Organy słusznie przyjęły brak samodzielności członków Grupy w prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie hodowli i chowu drobiu. Taka metoda gospodarowania w żaden sposób nie wpływa na zwiększenie mocy produkcyjnej Grupy, gdyż w danym kurniku możliwa jest do wyprodukowania z góry określona liczba brojlerów, bez znaczenia kto w danym czasie je wytwarza. W związku z powyższym, organy agencji zasadnie wywiodły, iż w takim przypadku nie można mówić o jakiejkolwiek koncentracji podaży oraz poprawie efektywności gospodarowania. W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Grupa w niniejszej sprawie w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez Skarżącą w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Wniosek organu, że w istocie doszło do decentralizacji, a nie centralizacji produkcji między podmiotami będącymi członkami Grupy, co stanowi jeden z wymogów celu działania grupy producentów określonym w art. 35 ust. 1 pkt b rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, jest uprawniony.
Należy podkreślić, że skoro zgodnie z art. 2 ustawy z 15 września 2000 r. określone w nim podmioty prowadzące gospodarstwo rolne lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej, mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego, to jest jednoznaczne, że podmioty te "wchodząc" do Grupy, wnoszą do niej swój dotychczasowy potencjał produkcyjny, zatem można się spodziewać, że łącznie będzie on oscylował wokół sumy wszystkich tych potencjałów. Oczywiście konieczne jest jedynie uzyskanie zakładanej ilości produktów, która nie może być mniejsza niż minimalna. Tym niemniej swoiste "podzielenie się" zakresem produkcji przez [...] dowodzi, że w istocie chodziło nie o samą produkcję i możliwość współpracy podmiotów tworzących Grupę w ramach wspólnego działania określonego zarówno w treści art. 35 ust. 1 pkt b rozporządzenia nr 1698/2005, jak i w treści art. 2 ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów, ale o stworzenie sztucznych warunków umożliwiających uzyskanie płatności finansowej.
Sąd podziela stanowisko organu, że utworzenie grupy producentów produkujących ten sam produkt, tworzonych w istocie przez te same osoby fizyczne, miał na celu obejście przepisów odnoszących się do maksymalnego limitu kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych", o jakich jest mowa w treści załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 1698/2005. Tym samym należało uznać, że mimo formalnego spełnienia warunków uzyskania płatności, nie jest ona należna ze względu na to, że stoi temu na przeszkodzie treść art. 4 pkt 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011.
Reasumując w ocenie Sądu pierwszej instancji, przyjęcie przez organy orzekające, że nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów, było w pełni zasadne. Prawidłowo zatem organy te uznały, iż powyższe działanie Skarżącej wyczerpało przesłanki art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011.
[...] złożyła od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2673/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi;
- - w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przez Sąd przepisów praw procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 11 k.p.a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, uznając za słuszne twierdzenia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictw w zakresie zarzucenia Spółce tworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności i odmowie przyznania Spółce środków finansowych pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w okresie 30.12.2013 r. do 29.12.2018 r. w sytuacji, gdy Organ II instancji nie zastosował powołanych wyżej przepisów postępowania i wydał rozstrzygnięcie bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy i bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności bez wyjaśnienia i rozpatrzenia przyczyn funkcjonowania Spółki w takiej strukturze organizacyjnej, co doprowadziło do wydania decyzji jedynie w oparciu o arbitralne założenie Organu II instancji, iż struktura organizacyjna Spółki sama w sobie świadczy o stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności;
- - w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
- - naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Organ II instancji prawidłowo zinterpretował przepisy art. 4 pkt 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, poprzez przyjęcie, że działalność Strony wskazuje na pozorny i sztuczny charakter stworzonych przez Grupę warunków przyznania pomocy, podczas gdy nie zostało stwierdzone ani to, że grupa w sposób sztuczny stworzyła warunki do uzyskania płatności, ani to, że grupa działała w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami wsparcia, zaś działalność Grupy ma charakter rzeczywisty, zgodny z celami stawianymi przez ustawodawcę grupom producentów rolnych, jest faktycznie prowadzona i nie nosi znamion sztuczności na które powołuje się za Organem II instancji Sąd I instancji;
- - naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Organ II instancji prawidłowo zinterpretował przepisy art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw, poprzez przyjęcie, że [...] nie była producentem w zakresie w jakim Grupa została utworzona przed jej powstaniem, podczas gdy [...] w okresie poprzedzającym zawiązanie Grupy faktycznie prowadziła działy specjalne produkcji rolnej oraz podlegała nadzorowi weterynaryjnemu w tym zakresie;
- - naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Organ II instancji prawidłowo zinterpretował przepisy § 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych, poprzez uznanie, że Grupa nie spełniła określonego w przepisach wymogu wymaganej minimalnej liczby pięciu członków z uwagi na niemożność uznania za producenta [...], podczas gdy rzeczywiście należało uznać ją za producenta rolnego;
- - naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Organ II instancji prawidłowo zinterpretował przepisy § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zw. z art. 35 ust 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 5 ust 1 pkt 10 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieprzyznanie Spółce pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w okresie 30.12.2013 r. do 29.12.2018 r. mimo że Spółka spełniała wszelkie warunki do otrzymania pomocy finansowej;
- - naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Organ II instancji prawidłowo zinterpretował przepisy art. 35 ust. 1 lit b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 i niewłaściwie zastosował ten przepis i przyjął, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można stwierdzić jego naruszenia gdyż nie analizowano struktury sprzedaży i wprowadzania produktów na rynek;
- - naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Organ II instancji prawidłowo zinterpretował przepisy art. 35 ust. 1 lit b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 i przejęcie, że Grupa zobowiązana jest do realizacji wszystkich celów określonych ww. przepisie, podczas gdy z przepisu tego nie wynika obowiązek łącznego spełnienia przez Grupę wszystkich celów wskazanych ww. przepisie.
Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Tym samym rozważania dotyczące zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa procesowego, albowiem ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego możliwa jest wówczas, gdy niewadliwie ustalony został stan faktyczny i niewadliwe było postępowanie administracyjne. W skardze kasacyjnej, jak wskazano powyżej, sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które co do meritum sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania szczegółowo wielokrotnie przytaczanych powyżej regulacji prawa krajowego i wspólnotowego.
Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że chronologia zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy wskazuje, że zamiarem osób ją zawiązujących oraz jej poszczególnych członków, było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych". Kastor nie zgadza się zatem z ustaleniem i przyjęciem przez Sąd I instancji, że Grupa, wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania że stworzyła sztuczne warunki tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających jej utworzenie był zaplanowanym działaniem, mającym na celu ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 i uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.
Istotne jest, że członkostwo w grupie producentów rolnych nie jest obowiązkiem, a wszystkie warunki i zobowiązania wynikające z tego członkostwa, prowadzące do uzyskania płatności z tytułu pomocy finansowej, członkowie grupy przyjmują dobrowolnie. Kluczowym warunkiem jednakże jest spełnianie celów określonych zarówno w prawie wspólnotowym jak i krajowym. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że warunku polegającego na centralizacji sprzedaży Grupa nie spełniła. W przedmiotowej sprawie trudno się ich doszukiwać w aspekcie sekwencji zdarzeń poprzedzających jej utworzenie. Zwłaszcza kiedy oceni się je w logicznym i korespondującym ciągu zdarzeń, po tym jak przedstawiciel [...] wydzierżawił wcześniej zajmowane wyłącznie na własną działalność, pomieszczenia do produkcji drobiu innym członkom Grupy.
Tym samym niejako rezygnując z częściowego prowadzenia własnej produkcji drobiu na rzecz wspomnianych członków. Bezwątpienia taka metoda gospodarowania w żaden sposób nie wpływa na zwiększenie mocy produkcyjnej Grupy. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że skoro produkcja odbywa się w pomieszczeniu, w którym możliwa jest z góry określona do wyprodukowania liczba drobiu, to bez znaczenia jest już kto w danym czasie je wytwarza. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o jakiejkolwiek koncentracji podaży oraz poprawie efektywności gospodarowania, bowiem de facto doszło do decentralizacji produkcji. Wydzierżawienie przez Spółkę [...] własnej infrastruktury w postaci pomieszczeń do produkcji drobiu na potrzeby innych członków Grupy, którzy nie posiadają własnych obiektów, nie ma nic wspólnego z koncentracją procesu produkcyjnego. Nie ulega wątpliwości, że w wyniku działań zmierzających do utworzenia grupy doszło do decentralizacji produkcji.
Twierdzenie Sądu pierwszo-instancyjnego, że nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów, zasługuje na aprobatę. Sąd oparł je na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, wskazując, że ustalony korespondujący ze sobą, logiczny ciąg zdarzeń prowadzi do oceny, że organy zasadnie stwierdziły, iż działania strony skarżącej wyczerpało przesłanki art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, co skutkowało odmową przyznania jej płatności i brak jest zatem podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.
Biorąc pod uwagę dokonaną w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011, należy podkreślić, że do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). W ramach istnienia elementu obiektywnego do sądu należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia.
Natomiast w ramach drugiego z elementów (subiektywnego) do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w przedsięwzięcie, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
W związku z powyższym podkreślić należy, iż w przypadku ustalenia faktu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy, wymienione przepisy uzasadniają odmowę jej przyznania. Sama okoliczność stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej jest wynikiem logicznego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc, jak też logiczną oceną okoliczności wynikających z innego wniosku, innego podmiotu, czy też innego faktu i zdarzenia ustalonego w sprawie (vide wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 951/16) Zatem w przedmiotowej sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, a w konsekwencji prawidłowo zastosowano § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, stanowiącego, że pomoc finansowa jest udzielana grupie producentów, która została utworzona ze względu na określone produkty lub grupę produktów, wbrew twierdzeniem autora skargi kasacyjnej.
Prawidłowo również w sprawie zastosowano art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005, określającego, że celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów do celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach określone w nim podmioty prowadzące gospodarstwo rolne lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego.
Zatem jednoznaczne jest, że podmioty te "wchodząc" do Grupy, wnoszą do niej swój dotychczasowy potencjał produkcyjny, który będzie z kolei oscylował wokół sumy wszystkich tych potencjałów. Swoiste podzielenie się produkcją z innymi członkami Grupy dowodzi, że w istocie chodziło nie o samą produkcję i możliwość współpracy podmiotów tworzących Grupę w ramach wspólnego działania określonego zarówno w treści art. 35 ust. 1 lit b) rozporządzenia 1698/2005, jak i treści art. 2 ustawy o producentach rolnych, ale o stworzenie sztucznych warunków umożliwiających uzyskanie płatności finansowej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1299/15)
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.