Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4300/15, w sprawie ze skargi P. S. w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2015 r., w punkcie 2. uchylił decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Pismem z dnia [...] marca 2012 r. P. S. wniósł o umorzenie opłaty, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o pośrednictwie ubezpieczeniowym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1450, ze zm.).
W dniu [...] października 2012 r. Komisja wydała decyzję odmawiającą umorzenia opłaty. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy KNF decyzją z [...] maja 2013 r. uchyliła w całości zaskarżoną decyzję Komisji i umorzyła postępowanie administracyjne, uznając, że Komisja nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Jednocześnie Komisja przekazała wniosek skarżącego do Ministra Finansów jako organu – w ocenie Komisji – właściwego do rozpoznania sprawy. Minister Finansów zwrócił wniosek do rozpatrzenia Przewodniczącemu KNF, który wystąpił do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Finansów a Przewodniczącym Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznawania spraw w przedmiocie wniosków o umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty związanej z niedopełnieniem obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym.
Pismem z [...] stycznia 2014 r. Prezes Rady Ministrów rozstrzygnął, że organem właściwym do rozpoznania wniosków agentów ubezpieczeniowych o umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty z tytułu braku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przez agentów jest Komisja Nadzoru Finansowego.
Po otrzymaniu powyższego rozstrzygnięcia Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. umorzyła w całości postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z [...] marca 2012 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Komisja utrzymała w mocy swoją decyzję, wywodząc w szerokim uzasadnieniu, że opłata za brak spełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej agenta nie może być przedmiotem ulgi, której może udzielić organ nadzoru na podstawie art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.) ze względu na to, że przedmiotowa opłata nie może być zakwalifikowana do żadnej z należności publiczno-prawnych wymienionych w powołanym wyżej przepisie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9 czerwca 2016 r. stwierdził, że zaskarżona decyzja ostateczna, podobnie jak i poprzedzająca ją decyzja Komisji nadzoru Finansowego z [...] marca 2015 r. wydane zostały z obrazą przepisów postępowania administracyjnego wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.), stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tych decyzji. Przepis ten przewiduje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a zachodzi wówczas, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy, konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tego samego podmiotu, przedmiotu oraz stanu prawnego i faktycznego.
Taka sytuacja procesowa wystąpiła w kontrolowanej sprawie administracyjnej. Postępowanie zostało w niej wszczęte na podstawie wniosku z [...] marca 2012 r. o umorzenie opłaty, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym. Komisja Nadzoru Finansowego w wyniku rozpatrzenia tego wniosku wydała decyzję odmawiającą umorzenia opłaty w dniu [...] października 2012 r.. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z [...] maja 2013 r. Komisja uchyliła zaskarżoną decyzję i umorzyła postępowanie administracyjne, wskazując jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 oraz (w treści uzasadnienia) art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Komisji w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn procesowych polegająca na niewłaściwości organu administracji do wszczęcia, prowadzenia i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Niezależnie od sądowej oceny zgodności z prawem przyjętego w tej decyzji rozwiązania prowadzącego do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania tego organu jako bezprzedmiotowego, WSA podkreślił, że decyzja organu odwoławczego o takim charakterze procesowym była nie tylko decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, ale jednocześnie zamykała drogę do kontynuacji postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, do której to kontynuacji dochodzi wyłącznie w przypadku wydania przez organ odwoławczy klasycznej decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenianej sprawie, zarówno podstawa prawna decyzji, jak i jej rozstrzygnięcie odpowiadające tej podstawie prawnej, nie pozostawiają wątpliwości – w ocenie Sądu I instancji – co do treści rozstrzygnięcia decyzją ostateczną. Taka decyzja korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.), co oznacza również to, że postępowanie w sprawie zakończonej takim rozstrzygnięciem ostatecznym nie może być kontynuowane, dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany prawem (w drodze jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności przez sąd administracyjny albo w następstwie zastosowania jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego).
Tymczasem Komisja, nie zważając na treść poprzednio wydanego rozstrzygnięcia, kierując się jedynie wywodami zawartymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego oraz stanowiskiem Ministra Finansów wyrażonym w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r., przystąpiła do kontynuacji sprawy zakończonej decyzją ostateczną i wydała w dniu [...] marca 2015 r. kolejną decyzję umarzającą w całości postępowanie administracyjne w tej samej przedmiotowo i podmiotowo sprawie. Takie działanie organu I instancji, naruszające art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zostało powielone przez Komisję Nadzoru Finansowego rozpatrującą sprawę w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i obarczona wadą decyzja została utrzymana w mocy.
W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2015 r. z powodu wystąpienia wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a przyczyny nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszyły bowiem zakaz powtórnego rozstrzygania tej samej sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
Jednocześnie, w ocenie WSA, zaistniała podstawa faktyczna i prawna do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej w granicach tej samej sprawy administracyjnej, niezgodnej z prawem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2013 r. Stwierdzenie nieważności ww. decyzji, bez zastosowania w stosunku do poprzedzającej je decyzji ostatecznej przepisu z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), powodowałoby pozostawienie w obrocie prawnym sprzecznej z prawem – w świetle rozstrzygnięcia przez Prezesa Rady Ministrów sporu kompetencyjnego – decyzji KNF z dnia [...] maja 2013 r. kończącej postępowanie administracyjne w sprawie wniosku skarżącego.
WSA wskazał, że Komisja Nadzoru Finansowego powinna rozpatrzeć wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Komisja Nadzoru Finansowego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia, które nie spełnia wymaganych standardów z tego względu, że jest niepełne, bowiem nie zawiera analizy prawnej zagadnienia, czy decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania, a w szczególności decyzja taka wydana w okolicznościach takich jak decyzja KNF z dnia [...] maja 2013 r. stanowi decyzję rozstrzygającą sprawę w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Analiza taka winna być uznana za konieczną wobec rozbieżnych poglądów doktryny i orzecznictwa w tym zakresie. W następstwie wzmiankowanego uchybienia wyrok WSA nie poddaje się kontroli kasacyjnej co do rozumowania jurydycznego, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku;
- 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że decyzja KNF z dnia [...] maja 2013 r. miała charakter decyzji rozstrzygającej sprawę w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jak również nieprawidłowe przyjęcie, że decyzje późniejsze (z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz z dnia [...] marca 2015 r.) zostały wydane w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Gdyby WSA nie dokonał owego nieprawidłowego przyjęcia, to nie stwierdziłby nieważności decyzji KNF z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz z dnia [...] marca 2015 r., jak również nie uchyliłby decyzji KNF z dnia [...] maja 2013 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
P. S. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie niezależnie od tego, że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty podważające trafność zaskarżonego wyroku okazały się zasadne.
Przystąpienie do merytorycznej oceny przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe wobec tego, iż spełniał on wymagania formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a., art. 176 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.
Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.
Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej stawia zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stricte procesowy charakter ma zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej - naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., poprzez brak analizy prawnej zagadnienia, czy decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania, a w szczególności decyzja wydana w okolicznościach takich jak decyzja KNF z dnia [...] maja 2013 r. stanowi decyzję rozstrzygającą sprawę w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Analiza taka winna być uznana za konieczną wobec rozbieżnych poglądów doktryny i orzecznictwa w tym zakresie. Powyższe, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest trafny.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Mając na uwadze treść wskazanego przepisu podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może bowiem stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.
Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, na co zresztą słusznie zwrócił uwagę autor środka prawnego, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
W orzecznictwie podkreśla się, że nie jest możliwa kontrola orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie na przykład: przedstawienia stanu sprawy, czy też wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również orzeczenia, którego uzasadnienie zawierające te elementy sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11; z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17, baza CBOIS). Zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny, gdy sąd nie wyjaśni w motywach pisemnych wydanego orzeczenia, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11, baza CBOIS).
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu uzasadnienie zaskarżonego wyroku, mimo poniekąd słusznie wskazanych przez organ wadliwości co do oczekiwanej przez KNF szerszej analizy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości jego skontrolowania w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia.
WSA odwołał się bowiem do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., na gruncie którego przesłanką nieważności decyzji jest okoliczność, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie zasadniczo pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wskazywane przez skarżący kasacyjnie organ wadliwości pozwalają na kontrolę instancyjną orzeczenia i nie dają podstaw do podjęcia wyłącznie z tego powodu rozstrzygnięcia w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.
Natomiast, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, za skutecznie podważający trafność wydanego w sprawie rozstrzygnięcia uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że decyzja KNF z dnia 22 maja 2013 r. miała charakter decyzji rozstrzygającej sprawę w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jak również nieprawidłowe przyjęcie, że decyzje późniejsze (z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz z dnia [...] marca 2015 r.) zostały wydane w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a tym samym uzasadnione było stwierdzenie ich nieważności.
Zarzut ten wskazany jako procesowy w istocie dotyczy materialnoprawnych przesłanek, zatem ocenić go należy z punktu widzenia zarzutu opartego o podstawę określoną art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, nieważność decyzji organu nadzoru należało wywodzić z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W myśl tego przepisu przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest okoliczność, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (tzw. res iudicata).
W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Jak wskazuje się w piśmiennictwie wątpliwości w tym zakresie dotyczą decyzji o umorzeniu postępowania. Według niektórych judykatów stanowi ona bowiem przeszkodę do ponownego wydania decyzji w tej samej sprawie. J. Borkowski stwierdza, że na gruncie tego przepisu "chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty" (Komentarz do art. 156 k.p.a,. wyd. 14, 2016, Legalis). Rozstrzygnięcie tej wątpliwości wymaga odwołania się do pojęcia tożsamości sprawy. Dopuszcza się bowiem wydanie nowej decyzji merytorycznej w zwyczajnym trybie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania, w szczególności w przypadkach, gdy umorzenie nastąpiło ze względu na okoliczności przemijające lub miało charakter fakultatywny.
Podobnie powołany przez autora skargi kasacyjnej komentarz pod redakcją M. Wierzbowskiego (wyd. 18, 2016, Legalis), w którym sygnalizuje się "dopuszczalność wydania nowej decyzji merytorycznej w zwyczajnym trybie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania, w szczególności w przypadkach gdy podstawą było umorzenie ze względu na okoliczności nietrwałe lub przemijające lub doszło do umorzenia fakultatywnego. Wskazuje się, że o takiej możliwości będzie decydować charakter sprawy i okoliczności umorzenia postępowania (Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Toruń 2000, s. 141).
Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw.
Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. Przesądzające znaczenie ma tożsamość przedmiotowa z uwagi na następstwa prawne dopuszczone na podstawie przepisów prawa." (J. Borkowski, Komentarz do art. 156 K.p.a., wyd. 14, 2016, Legalis).
Jednocześnie wskazuje się, że "stan faktyczny sprawy musi być natomiast brany pod uwagę w ocenie, czy ma miejsce tożsamość sprawy, lecz tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych" (Ibidem). W orzecznictwie podnosi się, że "o tożsamości sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. można mówić, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2064/06, wyrok NSA z dnia 17 marca 2003 r., I SA 2568/02). Przede wszystkim jednak na gruncie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie powinno ulegać wątpliwości, że aby dana decyzja administracyjna mogła zostać uznana za nieważną, to inna decyzja administracyjna (ostateczna) musi tożsamą sprawę uprzednio już rozstrzygnąć. Rozstrzygnięcie sprawy oznacza, czego i nie kwestionuje Sad I instancji, że wydane zostało orzeczenie zamykające określoną procedurę administracyjną dotyczącą pewnych skonkretyzowanych praw lub obowiązków.
W przypadku postępowań administracyjnych wszczynanych na wniosek (tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie) rozstrzygnięcie sprawy musi oznaczać, iż organ administracji wypowiedział się co do wniosku strony w taki sposób i w takiej formie, że wniosek ten nie jest już następnie procedowany w administracyjnym toku instancji.
W sprawie niniejszej WSA przyjął, iż decyzją z dnia [...] maja 2013 r. organ nadzoru załatwił sprawę administracyjną w taki sposób, że doszło do jej rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Na mocy tej decyzji, wydanej w wyniku rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji odmawiającej udzielenia ulgi w spłacie należności publicznoprawnej, doszło do uchylenia decyzji odmawiającej oraz do umorzenia postępowania administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, iż w uzasadnieniu powyższej decyzji, czego właściwie nie dostrzegł i nie ocenił Sąd I instancji, przyczyną rozstrzygnięcia było ustalenie, iż Komisja jest organem niewłaściwym do załatwienia sprawy wynikłej z wniosku strony o udzielenie ulgi. Konkluzja o braku właściwości poczyniona na etapie postępowania odwoławczego (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) mogła, jak zasadnie podnosi organ, od strony proceduralnej prowadzić jedynie do konieczności zniesienia skutków prawnych postępowania przed organem niewłaściwym poprzez uchylenie decyzji wydanej przez organ niewłaściwy oraz anulowanie – poprzez umorzenie – całości postępowania prowadzonego przez tenże organ.
KNF trafnie zauważa, że powyższy sposób proceduralnego podejścia do takich sytuacji jest sugerowany przez judykaturę (wyroki NSA z 17 maja 1995r. SA/Ł 2330/94, SA/Ł2331/94, SA/Ł2696/94 SA/Ł2700/94 niepubl., wyrok NSA z 9 grudnia 2010r. I OSK 926/10). Zgodnie bowiem z poglądem w nich wyrażonym, gdy organ I instancji wydał decyzję w sprawie, w której jest niewłaściwy, organ odwoławczy uchylając tę decyzję powinien umorzyć postępowanie w I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a następnie żądanie strony przekazać organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Taka sytuacja oznacza, że wniosek inicjujący postępowanie administracyjne jest nadal niezałatwiony, gdyż stwierdzenie przez organ administracji – na dowolnym etapie sprawy administracyjnej – musi prowadzić do przekazania wniosku organowi właściwemu zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a. Trafnie zatem skarżący kasacyjnie organ zauważa, że jego decyzja z dnia [...] maja 2013 r. miała jedynie ten skutek, że anulowała skutki prawne postępowania prowadzonego przed organem niewłaściwym, ale jednocześnie otwierała możliwość przekazania wniosku strony organowi właściwemu celem jego rozpatrzenia, co dokonano przekazując wniosek Ministrowi Finansów tj. organowi – zdaniem KNF – właściwemu.
Słuszna tym samym staje się konkluzja, że decyzja z dnia [...] maja 2013 r. nie rozstrzygnęła sprawy z wniosku strony (skoro bowiem wniosek strony miał dopiero być rozpatrzony przez właściwy organ), a tym samym nie rozstrzygała sprawy co do jej istoty. Trafnie w tej sytuacji KNF zarzuca, iż przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja organu nadzoru z dnia [...] maja 2013 r. rozstrzygała sprawę, jest nielogiczne, gdyż nie można uznać, że dana sprawa jest jednocześnie rozpatrzona (skoro wydano decyzję z dnia [...] maja 2013 r.) i nierozpatrzona (skoro wniosek ma być przedmiotem oceny organu właściwego). Zdaniem NSA zgodzić się tym samym należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że decyzja z dnia [...] maja 2013 r. w ogóle nie rozstrzygała sprawy, natomiast prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego – tyle że przed organem właściwym – umożliwiała. Skoro zaś decyzja ta nie rozstrzygała o istocie sprawy, to jej wydanie nie może być podstawą do stwierdzenia na gruncie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważności później wydanych, już przez organ właściwy, zdaniem NSA, nawet jeżeli tym organem – w wyniku powstania sporu o właściwość i jego rozstrzygnięcia przez Prezesa Rady Ministrów – okazała się Komisja Nadzoru Finansowego.
Sąd II instancji podziela pogląd, że stosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w sytuacji gdy uprzednio wydana decyzja była decyzją umorzeniową, może zależeć od charakteru i okoliczności umorzenia postępowania (E.Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Toruń 2000, s. 141). Powyższe ma bowiem znaczenie dla ustalenia, czy doszło do rozstrzygnięcia sprawy.
W sprawie niniejszej w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. wyraźnie natomiast stwierdzono, że umorzenie postępowania administracyjnego wynika wyłącznie ze stwierdzenia braku właściwości KNF do rozpatrzenia wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. W takich okolicznościach umorzenie postępowania otwiera drogę do przekazania sprawy administracyjnej organowi właściwemu celem jej załatwienia. Nie ma zatem w takiej sytuacji skutku w postaci, jak stwierdził to WSA, zamknięcia drogi do kontynuacji postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne jak najbardziej w takim przypadku trwa, tyle że przed takim organem pierwszej instancji, który jest właściwy do załatwienia sprawy.
Tym samym nie można mówić, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r. organ nadzoru rozstrzygnął sprawę (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), skoro dopiero miała ona zostać rozstrzygnięta (przez właściwy organ). Rozstrzygnięcie sprawy (w tym także na gruncie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) oznacza, jak już wyżej wskazano wydanie decyzji orzekającej co do istoty. Zgodnie z tymże przepisem decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Na gruncie art. 104 § 2 k.p.a. "rozstrzygnięcie" związane jest z orzeczeniem co do istoty gdyż inne decyzje nie rozstrzygają sprawy, a jedynie "kończą postępowanie".
W konsekwencji wobec założenia o terminologicznej spójności k.p.a. na co trafnie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie organ, także na gruncie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. rozstrzygnięcie sprawy jest czymś innymi niż zakończenie postępowania w danej instancji bez rozstrzygania co do istoty. Przyjmując zatem, że art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. dotyczy jedynie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, WSA z naruszeniem art. 156 § 1 o pkt 3 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji wydanych przez organ nadzoru, bowiem uprzednia decyzja z dnia [...] maja 2013 r. nie załatwiała sprawy co do jej istoty.
W takiej sytuacji, zdaniem NSA, w sprawie niniejszej nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organ nadzoru. Warunkiem zaistnienia przesłanki nieważności decyzji administracyjnej na gruncie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest – jak już wyżej wskazano – tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją, względem której rozważana jest jej nieważność oraz sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tożsamość ta istnieje, jeżeli występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Wskazuje się przy tym, że "nie można (...) mówić o naruszeniu res iudicata, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy brak jest tożsamości co do przedmiotu rozstrzygnięcia, przy czym na co trafnie zwraca uwagę organ, że nie chodzi tutaj o to, co było przedmiotem wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie, lecz o to co było przedmiotem rozstrzygnięcia organu (...)" (wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r., II GSK 2170/13).
Zdaniem NSA zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że nie zachodziła tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] maja 2013 r. oraz sprawy rozstrzygniętej decyzjami, których nieważność stwierdzono zaskarżonym wyrokiem. W pierwszym przypadku bowiem umorzono sprawę ze względu na brak właściwości organu nadzoru, w drugim zaś – ze względów materialnoprawnych. Zachodzi zatem zasadnicza rozbieżność pomiędzy przedmiotem rozstrzygnięć organu nadzoru, który to przedmiot odróżnić należy od przedmiotu wniosku inicjującego postępowanie administracyjne.
W świetle wyżej wskazanych okoliczności uzasadniony jest pogląd, iż nie wystąpiła okoliczność tożsamości spraw, a zatem WSA błędnie przyjął, że w tym przypadku ma zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w konsekwencji czego niesłusznie stwierdził nieważność decyzji wydanych przez organ nadzoru.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji dopuścił się obrazy powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie poprzez przyjęcie, że decyzja KNF z [...] maja 2013 r. miała charakter decyzji rozstrzygającej sprawę w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jak również nieprawidłowe uznanie, że decyzje późniejsze (z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz [...] marca 2015 r.) zostały wydane w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji dokona kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, uwzględniając przedstawione powyżej argumenty oraz formułowaną na ich podstawie ocenę prawną. Mając zatem na uwadze zawarte w tym wyroku poglądy o charakterze prawnym, uzasadniające stanowisko co do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji regulacji określonej art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. dokona kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak pkt 1 wyroku. Na wniosek KNF na podstawie z art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 w związku art. 209 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego w kwocie stanowiącej uiszczony wpis od skargi kasacyjnej (100zł) oraz koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego (360 zł) wyliczone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), jako 75 % stawki minimalnej określonej stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r. poz. 1804).