Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1364/21, uchylił decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) z dnia 6 lipca 2021 r., nr 735/13-14/2021 i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostrowie Wielkopolskim (dalej: organ I instancji) z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr 01/PRŚ/2013-2014/2021, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł Dyrektor ARiMR, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 387; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju) przez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że skarżąca nie przejęła zobowiązań ciążących na G. Sp. z o.o., a co za tym idzie w stwierdzeniu, że w przypadku gdy przejmująca dopuszcza się kreowania sztucznych warunków celem uzyskania płatności do gruntów deklarowanych jako przejęte od innego podmiotu oraz nieposiadania w latach kolejnych tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, które wcześniej (gdy taki wymóg nie istniał) były deklarowane do płatności przez nią i poprzednika prawnego, jest równoznaczne z nieprzejęciem zobowiązań związanych z przyznaną pomocą, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych regulacji winna prowadzić do wniosku, że niniejsze zobowiązania w takim przypadku są przez następcę przejęte.
W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zrzekł się także rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutu sformułowanego w jego petitum.
Uczestniczka postępowania J. P. nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Natomiast jej pełnomocnik w piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2022 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarty w niej zarzut okazały się nieusprawiedliwiony.
Na samym początku zauważenia wymaga, że w skardze kasacyjnej wskazano naruszenie przepisu art. 25 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, gdy tymczasem przedmiotowy przepis nie zawiera ust.
3. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że pomimo dalszego przywoływania przez skarżący kasacyjnie organ przepisu art. 25 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, chodzi mu jednak o art. 25 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Należy więc podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Z racji na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał przedmiotową skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, w razie śmierci beneficjenta, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia beneficjenta lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa beneficjenta, po przyznaniu pomocy, następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części pomoc może być przyznana, na jego wniosek, jeżeli: 1) spełnia on warunki przyznania pomocy;
- 2) nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego przyznano pomoc;
- 3) zostaną przez niego przejęte zobowiązania związane z przyznaną pomocą;
- 4) środki finansowe z tytułu pomocy nie zostały w całości wypłacone.
W stanie faktycznym sprawy przyznano i wypłacono G. Sp. z o.o. w G. (dalej: spółka) płatności rolnośrodowiskowe za lata 2013 i 2014. Natomiast w dniu 30 maja 2015 r. została zawarta pomiędzy spółką a J. P. Umowa przekazania użytkowania gruntów rolnych oraz zobowiązań rolnośrodowiskowych ONW. J. P. złożyła wnioski do Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za lata 2015, 2016 i 2017, ale organy odmówiły ich przyznania. Ostateczne decyzje odmawiające płatności były skarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, ale Sąd ten skargi oddalił (wyroki te uprawomocniły się). W uzasadnieniach tych wyroków wskazano, że zasadnie odmówiono płatności za rok 2015, gdyż skarżąca stworzyła sztuczne warunki do otrzymania tej płatności. Natomiast w zakresie płatności za lata 2016 i 2017 ustalono, że skarżąca nie wykazała, że legitymuje się tytułem prawnym do gruntów zgłoszonych do płatności.
W sprawie niniejszej organy stanęły na stanowisku, że w związku z wypłaceniem skarżącej środków publicznych za lata 2013 i 2014 i przejęciem przez nią w 2015 r. od spółki zobowiązań, w przypadku braku kontynuacji programu rolnośrodowiskowego, zobowiązana ona jest do zwrotu tych środków. Organy wywiodły, że warunkiem niezbędnym do uzyskania płatności przez podmiot kontynuujący przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe jest przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części w drodze umowy sprzedaży lub innej umowy zawartej bezpośrednio pomiędzy dotychczasowym posiadaczem tych gruntów a podmiotem, który podjął się kontynuacji przedsięwzięcia i wszedł w posiadanie gruntów. Zdaniem organów tak się stało w przypadku skarżącej, chociaż było to elementem procederu tworzenia sztucznych warunków przez nią i inne osoby fizyczne i prawne w celu pozyskania środków finansowych niezgodnie z przepisami prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji słusznie wskazał, że środki za lata 2013 i 2014 zostały wypłacone spółce a nie skarżącej. Ponadto aby było można mówić o odpowiedzialności skarżącej za powyższe środki, wcześniej musiało dojść do skutecznego przejęcia przez nią zobowiązania związanego z przyznaną spółce pomocą. Natomiast aby nastąpiło przejęcie takiego zobowiązania nie jest wystarczające złożenie przez skarżącą samego oświadczenia woli o przejęciu. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 460/18, a skład orzekający NSA w pełni stanowisko to podziela, prawo do płatności rolnośrodowiskowej jest prawem o charakterze publicznoprawnym, kształtowanym decyzją administracyjną, a zatem nie może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Jest ono ściśle związane z działalnością rolniczą, służy realizacji określonych celów dotyczących gospodarstwa rolnego, stąd też przeniesienie tego prawa na inny podmiot możliwe jest tylko w tych przypadkach, w których przepisy dotyczące płatności rolnośrodowiskowej przewidują taką możliwość.
Takim przepisem jest § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), zgodnie z którym, w przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, nowemu posiadaczowi tych gruntów lub stada mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy.
Aby więc doszło do skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego, przejęcie zobowiązania musi nastąpić wraz z przeniesieniem faktycznego użytkowania działek rolnych, do których przyznano płatność rolnośrodowiskową. Ponadto podstawą prawną przeniesienia posiadania działek rolnych jest umowa, a przejmującym grunty i zobowiązanie jest ta sama osoba, bo nowy posiadacz gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym zobowiązuje się do kontynuowania tego zobowiązania. Do tego dodać jeszcze trzeba, że zmiana podmiotowa w sferze cywilnoprawnej nie powoduje w takim przypadku następstwa proceduralnego, a ustawodawca uzależnia przyznanie tej pomocy niejako od nowa, od zaakceptowania następcy w trybie administracyjnym przez podmiot wdrażający (por. D.J. Łobos-Kotowska: Umowa przyznania pomocy z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzec z Rozwoju Obszarów Wiejskich. LexisNexis 2013).
Tymczasem, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w stanie faktycznym sprawy nie wydano żadnej decyzji przyznającej skarżącej płatność rolnośrodowiskową, która by potwierdzała, że skarżąca skutecznie przejęła od spółki zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Wręcz przeciwnie, trzema ostatecznymi decyzjami odmówiono przyznania skarżącej takich płatności. Prawomocnie już także przesądzono, że w zakresie płatności za 2015 r. skarżąca zgłosiła do płatności grunty rolne, których nie użytkuje rolniczo (prawomocny wyrok WSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 768/17), w zakresie płatności za 2016 r. skarżąca nie wykazała, że legitymuje się tytułem prawnym do gruntów zgłoszonych do płatności (prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Po 23/20), a w zakresie płatności za 2017 r. skarżąca także nie wykazała, że legitymuje się tytułem prawnym do gruntów zgłoszonych do płatności (prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt III SA/Po 128/20).
Powyższe oznacza zatem, że trafnie Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nigdy nie objęła w posiadanie gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Wobec tego stwierdzić trzeba, że nie doszło do skutecznego przejęcia przez skarżącą płatności i zobowiązań ciążących na G. Sp. z o.o. w G. A skoro tak, to nie można zobowiązywać skarżącej do zwrotu płatności przyznanych spółce za lata 2014 i 2015.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.