Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. III SA/Po 790/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA w Poznaniu), oddalił skargę T. K. (dalej zwanego skarżącym lub zobowiązanym) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr WOA.7722.72.2021.RD, w przedmiocie uchylenia postanowienia dotyczącego odmowy uchylenia czynności egzekucyjnych.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB), postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2021 r., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) dla powiatu poznańskiego z dnia 23 lutego 2021 r. (po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na to rozstrzygnięcie) odmawiające uchylenia czynności egzekucyjnych w postaci zajęcia rachunków bankowych oraz świadczenia rentowo-emerytalnego zobowiązanego.
W uzasadnieniu wskazano, że PINB nakazał rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego. W związku z niewykonaniem powyższego obowiązku PINB wydał w dniu 26 marca 2015 r. postanowienie o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Zostało ono utrzymane w mocy postanowieniem WWINB z dnia 15 maja 2015 r.
Z uwagi na niewykonanie obowiązku PINB wystawił w dniu 2 września 2020 r. tytuł wykonawczy i przekazał go Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w Poznaniu, w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze pieniężnym. Na skutek zastosowania środków egzekucyjnych skarżący wysłał do organu egzekucyjnego pismo z 18 listopada 2020 r. określone jako zażalenie. Pismem z dnia 16 grudnia 2020 r. organ egzekucyjny przekazał to podanie wierzycielowi, w celu zajęcia stanowiska w sprawie. Podanie to wierzyciel przekazał WWINB w dniu 31 grudnia 2020 r. lecz organ II instancji zwrócił je pismem z dnia 4 lutego 2021 r.
Wobec tego PINB postanowieniem z dnia 23 lutego 2021 r. odmówił uchylenia czynności egzekucyjnych w postaci zajęcia rachunków bankowych oraz świadczenia rentowo-emerytalnego zobowiązanego.
WWINB, postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2021 r. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie PINB był wierzycielem, a zatem nie mógł wydać postanowienia w trybie art. 58 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, ze zm., dalej zwanej u.p.e.a.). Postanowienie w tym trybie wydaje bowiem zawsze organ egzekucyjny, a nie wierzyciel. Nie było więc ponadto podstaw do umorzenia postępowania I instancyjnego.
W skardze do WSA w Poznaniu skarżący podniósł zarzut przedawnienia przedmiotowej grzywny.
WSA w Poznaniu, po rozpatrzeniu skargi zobowiązanego, wyrokiem z 20 stycznia 2022 r. oddalił skargę.
Sąd uznał, że organ II instancji prawidłowo stwierdził, że w przedmiotowej sprawie PINB był wierzycielem, a zatem nie mógł wydać postanowienia w trybie art. 58 u.p.e.a. Postanowienie w tym trybie wydaje bowiem zawsze organ egzekucyjny (tu: Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Poznaniu) a nie wierzyciel.
Postanowienie organu I instancji zostało zatem wydane praktycznie bez prawidłowej podstawy prawnej. Prawidłowo zatem organ II instancji wyeliminował postanowienie organu I instancji z obrotu prawnego. Nie było też ponadto podstaw do umorzenia postępowania przed organem I instancji, albowiem postępowanie w trybie art. 58 u.p.e.a nie mogło się w ogóle toczyć przed wierzycielem - PINB.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z 24 lutego 2022 r. wniósł zobowiązany, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 134 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735, ze zm. dalej zwanej K.p.a.) w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 6 K.p.a. oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę i nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo iż w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia postanowienia WWINB, który wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane przez ustawę;
- 2) art. 134 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę i nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo iż w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia postanowienia WWINB, które nie zawierało odniesienia się do zarzutów zawartych w zażaleniu;
- 3) art. 134 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. i 35 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę i nie zastosował środka określonego w ustawie, w sytuacji, gdy organy dopuściły się przekroczenia terminu do załatwienia sprawy, co spowodowało ujemne konsekwencje dla skarżącego,
- 4) art. 134 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a., 9 K.p.a. i art. 11 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę i nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo iż w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia postanowienia WWINB,
- 5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd uzasadnienia wyroku, które jest w najistotniejszych dla oceny sprawy kwestiach bardzo lakoniczne i ogólne oraz nie zawiera odniesienia się do zarzutów skarżącego, w tym zarzutu przedawnienia grzywny, co doprowadziło do braku możliwości prześledzenia toku rozumowania Sądu i uzasadnioną wątpliwość, co do prawidłowości dokonanej przez Sąd kontroli zaskarżonego postanowienia.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, zgodnie z art. 18 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że WWINB, rozpoznając zażalenie (wniesione przez skarżącego zgodnie z pouczeniem organu I instancji) od postanowienia PiNB, wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego. Uchylił on bowiem jedynie postanowienie organu I instancji, wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, nie dokonując jednoczesnego umorzenia postępowania, mimo obowiązku przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie WWINB jest zatem błędne jako wydane (podobnie jak poprzedzające je postanowienie Organu I instancji) bez podstawy prawnej.
Na skutek wniesienia przez skarżącego wniosku o uchylenie czynności egzekucyjnych, PINB, działając sprzecznie z jednoznacznym przepisem art. 58 § 2 u.p.e.a., przekroczył swoje kompetencje i rozpoznał wniosek oraz wydał postanowienie o odmowie uchylenia tych czynności. Dodatkowo, pouczył skarżącego o prawie wniesienia zażalenia na to postanowienie. Organ, który w odróżnieniu od strony postępowania działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, zna prawo i ma obowiązek działania na jego podstawie i w jego granicach, swoim postępowaniem przyczynił się do znacznego opóźnienia w rozpoznaniu wniosku skarżącego.
Skarżący, działając zgodnie z pouczeniem PINB, wniósł zażalenie na postanowienie, co do którego był przekonany, że rozstrzyga ono jego wniosek o uchylenie czynności egzekucyjnych i z którym się nie zgadzał, co po raz kolejny doprowadziło do przedłużenia załatwienia sprawy. Natomiast organ II instancji, nie odniósł się w ogóle do zarzutów skarżącego, a także mimo dostrzeżenia braku kompetencji PINB do rozstrzygania wniosku o uchylenie czynności egzekucyjnych.
WSA w Poznaniu również nie odniósł się w jakikolwiek sposób do zarzutów przedstawionych przez skarżącego w skardze, w tym zwłaszcza zarzutu przedawnienia grzywny w celu przymuszenia czy zakresu kompetencji wierzyciela, niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym, w postępowaniu o uchylenie czynności egzekucyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.
W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie wyłącznie przepisów postępowania, wskazując w tym zakresie na regulacje P.p.s.a. oraz K.p.a.
Analizując wszystkie pięć zarzutów skargi stwierdzić należy, że trzy pierwsze spośród nich mają komplementarny charakter, gdyż odnoszą się do wadliwej, według autora skargi kasacyjnej, treści rozstrzygnięcia organu II instancji, które nie znajduje uzasadnienia w przepisach K.p.a., tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., z mocy art. 144 K.p.a. stosowanego odpowiednio w postępowaniu zażaleniowym.
Oprócz tego podniósł przekroczenie terminu do załatwienia sprawy, co spowodowało dla niego ujemne konsekwencje, a także niespełnienie przez uzasadnienie wyroku wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., w związku z nieodniesieniem się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności tych dotyczących przedawnienia grzywny.
Odnosząc się do tych dwóch ostatnich zarzutów stwierdzić należy, iż nie znajdują one uzasadnionych podstaw.
W zakresie zarzutu opartego na twierdzeniach odnośnie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom, wskazanym w tym przepisie. W tej kwestii podkreślić bowiem należy, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest zobligowany do odnoszenia się do wszystkich zarzutów skargi, ale jedynie tych, które mają istotny wpływ na wynika sprawy.
W rozpatrywanym przypadku, przedmiotem kontroli WSA w Poznaniu było postanowienie, uchylające ze względów procesowych, postanowienie PINB, wobec czego nie było potrzeby odnoszenia się, w ramach oceny legalności tego aktu administracyjnego, do kwestii przedawnienia grzywny. W tej sytuacji zarzut dotyczący uchybienia Sądu w tym zakresie jest nieuzasadniony.
Tak samo brak jest podstaw do przyjęcia, że uzasadniony jest zarzut związany z kwestią przekroczenia terminu, przewidzianego na załatwienie sprawy. Wynika to z tego, że podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie jego zobligowany do wykazania tego, iż miało to istotny wpływ na wynika sprawy, tj. wykazać tego rodzaju zależność. Do uwzględnienia tego zarzutu nie wystarczy bowiem wykazanie samego faktu naruszenia.
Omawiany zarzut tego rodzaju wymogu nie spełnia. Wprawdzie skarżący kasacyjnie stwierdza w jego treści, że uchybienie terminu do załatwienia sprawy miało wpływ na jej rozstrzygnięcie, jednakże nie podaje na czym tego rodzaju zależność polegała. W tej sytuacji zarzut ten uznać należy za wadliwie skonstruowany, co wyklucza możliwość jego uwzględnienia.
W kwestii pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż znajdują one uzasadnione podstawy. Zgodzić się bowiem należy z ich twierdzeniami, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. nie daje organowi możliwości poprzestania jedynie na uchyleniu zaskarżonego zażaleniem postanowienia.
W myśl art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
W przedmiotowej sprawie WWINB, powołując się na ten przepis uchylił jedynie zaskarżone postanowienie PINB, do czego, zgodnie z jego brzmieniem nie był uprawniony. Na tej podstawie prawnej mógł więc uchylić zaskarżone postanowienie oraz umorzyć postępowanie.
Właściwym rozstrzygnięciem w tym wypadku winno być uchylenie zaskarżonego postanowienia o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, będącego wierzycielem egzekwowanej należności.
WSA w Poznaniu dopuścił się zaś naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., nie stwierdzając uchybień ze strony organu w tym zakresie.
Z tego więc względu, uznając zasadność tego rodzaju zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną rozpoznał skargę na postanowienie WWINB.
W tym ostatnim zakresie, na podstawie art. 188 P.p.s.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a, w zw. z art. 144 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie WWINB, a także poprzedzające go postanowienie PNIB.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ – PNIB, wypowie się więc jako wierzyciel odnośnie wniosku złożonego przez zobowiązanego o uchylenie czynności egzekucyjnych.