Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3809/15 oddalił skargę A. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] czerwca 2015 r.nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
W dniu [...] maja 2012 r. do Biura ARiMR w O. wpłynął wniosek małoletniego A. B., reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego – Z. B., o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 (A. B. urodził się w dniu [...] maja 2010 r.).
W dniu [...] października 2013 r. Kierownik BP ARiMR w O. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu A. B. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w pomniejszonej wysokości.
W dniu [...] września 2014 r. Dyrektor Ł. OR ARiMR stwierdził nieważność w/w decyzji, a po rozpoznaniu odwołania od tegoż rozstrzygnięcia Prezes ARiMR wydał w dniu [...] grudnia 2014 r. decyzję nr [...] którą uchylił ją w całości.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Ł. OR ARiMR wydał w dniu [...] marca 2015 r. decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BO ARiMR w O. z dnia [...] października 2013 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2015 r. W ocenie organu rażące naruszenie prawa przez Kierownika Biura Powiatowego w O. przejawia się w przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej osobie, która nie mogła bez zezwolenia sądu opiekuńczego zaciągnąć zobowiązania pięcioletniego, które jest bezpośrednio związane z przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej, a także nie była posiadaczem deklarowanych do płatności działek rolnych, gdyż wszystkie umowy związane z uprawą cudzego gruntu zawarte z małoletnim, niemającym pełnej zdolności do czynności prawnych, bez uprzedniej zgody sądu opiekuńczego są nieważne. Nieważna jest również umowa na podstawie której małoletni miał przejąć działki rolne objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym od Z. B., gdyż była to umowa zawarta przez jednego z rodziców z małoletnim dzieckiem i nie była to umowa polegająca na bezpłatnym przysporzeniu na rzecz dziecka.
W konsekwencji nabycie posiadania gruntów rolnych zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 bez zezwolenia sądu opiekuńczego było sprzeczne art. 101 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm., dalej: k.r.o.).
Organ II Instancji podniósł także iż zasady dotyczące przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego od innego rolnika, w trakcie toczącego się postępowania o ich przyznanie, zostały określone w §23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zatem również w tym względzie przejęcie przez małoletniego, posiadania gruntów rolnych objętych wnioskiem z dnia [...] września 2012 r., złożonym w trybie §23 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu otrzymywania pomocy finansowej w ramach działania program rolnośrodowiskowy, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., nr 33, poz. 262 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), a także przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego do tych gruntów przez jego ojca - Z. B. wymagało, jako czynność przekraczająca zwykły zarząd majątkiem dziecka, zezwolenia sądu opiekuńczego.
Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji A. B. miał przejąć posiadanie ww. działek ewidencyjnych w wyniku umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] sierpnia 2012 r. pomiędzy małoletnim A. B. (jako dzierżawca), a jego ojcem Z. B. (jako wydzierżawiający) bez zgody sądu opiekuńczego, a zatem w sposób sprzeczny z art. 101§ 3 k.r.o. Umowa dzierżawy została podpisana przez Z. B. z jednej strony jako wydzierżawiający, a z drugiej strony jako przedstawiciel ustawowy małoletniego A. B. W ocenie organu odwoławczego, na mocy nieważnej w świetle przepisów art. 98 § 2 pkt 2 i art. 99 k.r.o. umowy dzierżawy z dnia [...] sierpnia 2012 r., nie mogło dojść do przejęcia przez małoletniego A. B. zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego do objętych nią gruntów przez jego ojca Z. B. Zdaniem organu mając zatem na względzie fakt, że w przedmiotowej sprawie wejście przez małoletniego w posiadanie gruntów rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (zarówno wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r., a także wnioskiem złożonym w dniu [...] września 2012 r. o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w związku z przeniesieniem posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części), a także podjęcie na ww. grunty zobowiązania rolnośrodowiskowego nastąpiło w sposób sprzeczny z art. 101 § 3, a także art. 98 § 2 pkt 2 k.r.o., czynności te należy uznać za nieważnie zgodnie z art. 58 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej: k.c.). Nieważność, o której mowa w art. 58 k.c. jest nieważnością bezwzględną.
Organ stwierdził, że przyznanie małoletniemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, pomimo że małoletni A. B. nie był posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych do płatności oraz nie posiadał zezwolenia sądu opiekuńczego na zaciągnięcie/przejęcie pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, które jest bezpośrednio związane z przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, stanowi rażące naruszenie przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 101 § 3 k.r.o. oraz w związku z art. 2 lit. a i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 98 § 2 pkt 2 k.r.o i uzasadniało stwierdzenie przez organ odwoławczy nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r. oddalił złożoną skargę.
Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie zostały wydane z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 k.p.a.
Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. to znaczy nie może rozpatrywać jej, co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest m.in.: ta na którą powoływał się organ. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa(pkt 2).
Sąd I instancji wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa została przyznana na mocy decyzji nie tylko osobie liczącej dwa lata ale i nie posiadającej działek rolnych w rozumieniu §2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co ze względu na wiek. Skarżący będąc małym dzieckiem nie mógł zatem także prowadzić działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, a więc m in; utrzymywać grunty w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, jak i realizować 5 – letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Zatem rozważania organu odwoławczego wskazujące na to, że wejście przez małoletniego w posiadanie gruntów wymagało zezwolenia sądu opiekuńczego należy uznać za zbędne.
Sąd I instancji nie zaakceptował również podglądu organu odwoławczego jakoby podjęcie przez małoletniego pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego wymagało zezwolenia sądu opiekuńczego. Nie wydaje się bowiem możliwe, aby jakikolwiek Sąd udzielił takiego zezwolenia zważywszy choćby na to, że jego adresatem byłoby dwuletnie dziecko.
Za właściwe Sąd I instancji uznał natomiast rozważania organu II Instancji w kwestii przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego od innego rolnika w trakcie toczącego się postępowania o ich przyznanie o czym stanowi §23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z tym przepisem przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego jest konsekwencją przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części. Także jednak i w tym przypadku płatność może być przyznana tylko tym rolnikom którzy użytkują posiadane działki rolne. Zatem przejęcie przez małoletniego posiadania gruntów rolnych objętych wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. złożonym w trybie § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jak i przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego do tych gruntów przez jego ojca nie mogło być prawnie skuteczne. Z akt sprawy wynika, że małoletni miał przejąć posiadanie gruntów w wyniku umowy dzierżawy zawartej [...] sierpnia 2012 r. pomiędzy nim, a jego ojcem.
Umowę tą podpisał dwukrotnie ojciec małoletniego (jako dzierżawca i wydzierżawiający), a to oznacza iż jest ona nieważna z mocy prawa albowiem nie jest źródłem wyłącznie bezpłatnego przysporzenia (zob. art 98 § 2 pkt 2 k.r.o). Powyższe oznacza że na mocy w/w umowy nie mogło dojść także do przejęcia przez małoletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez jego ojca (i to niezależnie od jego wieku).
To z kolei przesądziło o uzasadnionym uznaniu iż przyznanie małoletniemu A. B. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 miało miejsce z rażącym naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego albowiem nigdy nie był on posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych do płatności w rozumieniu w/w przepisu.
Rozważania organu jak i skarżącego odnoszące się do innych przepisów prawa w tym także przepisów k.r.o. i (poza art. 98 § 2 pkt 2) sąd uznaje za niemające znaczenia w przedmiotowej sprawie.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył A. B. Wniósł o uchylenie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
- - zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 2 lit. a i c rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz w zw. z art. 98 § 2 pkt. 2 k.r.o. i art. 339 k.c. przez oddalenie skargi na wyżej wskazaną decyzję Prezes ARiMR i przyjęcie, że zasadnie utrzymał on w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektor OR ARiMR w Ł., w której stwierdzona została nieważności przedmiotowej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. w sprawie przyznania małoletniemu A. B. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w pomniejszonej wysokości, a to z powodu iei wady rażącego naruszenia prawa na skutek braku po stronie małoletniego A. B. posiadania gruntów rolnych zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w pomniejszonej wysokości;
Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Powtórzyć jeszcze raz należy, w kontekście treści złożonej skargi kasacyjnej, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że o zakresie postępowania kasacyjnego decyduje skarżący kasacyjnie, który składając skargę kasacyjną w terminie 30 dni od dania otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).
W skardze kasacyjnej postawiono jeden zarzut. Dotyczy on naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 2 lit. a i c rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz w zw. z art. 98 § 2 pkt 2 k.r.o. i art. 339 k.c. przez oddalenie skargi na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i przyjęcie, że zasadnie utrzymał on w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której stwierdzona została nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w sprawie przyznania małoletniemu płatności ONW na 2012 r., a to z powodu jej wady rażącego naruszenia prawa na skutek braku po stronie małoletniego wnioskodawcy posiadania gruntów rolnych zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowych na 2012 r.
Zarzut ten ma charakter materialnoprawny. Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutów naruszenia prawa procesowego, w tym zarzutów podważających ustalenia faktyczne.
Brak zarzutów natury procesowej oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku. Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym przez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2360/11, LEX nr 1340143). W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni i/lub niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.
W oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego nie można zatem skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1687/14, LEX nr 2113111).
Stwierdzić zatem należy, że w sprawie nie podważono ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a podkreślić należy, że miał on w zakresie podjętego przez organ rozstrzygnięcia istotne znaczenie.
Podstawę rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji stanowiło bowiem ustalenie organu, że skarżący kasacyjnie małoletni nie był posiadaczem zadeklarowanych do płatności działek oraz nie realizował zobowiązania rolnośrodowiskowego. Tymi ustaleniami organu zaakceptowanymi przez Sąd I instancji, ze względu na brak ich podważenia zarzutami skargi kasacyjnej, NSA jest związany podczas oceny legalności zaskarżonego wyroku dokonywanej poprzez pryzmat zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Przyjmując zatem za podstawę oceny naruszenia prawa materialnego zakreślonego zarzutem skargi kasacyjnej te niepodważone ustalenia faktyczne, a więc to, że skarżący kasacyjnie nie był posiadaczem działek zadeklarowanych do płatności oraz to, iż nie realizował on zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie można uznać aby doszło do naruszenia prawa materialnego wskazanego w zarzucie skargi kasacyjnej.
Wskazać ponadto należy, że analiza postawionego zarzutu ukazuje, że brak w nim wskazania – istotnego z punktu widzenia naruszenia prawa materialnego – czy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie wskazanych przepisów poprzez ich błędną wykładnię, czy poprzez ich błędne zastosowanie.
Dalej podnieść trzeba, że z treści postawionego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż kwestionowane są w nich fakty, a mianowicie ustalenie w postaci braku posiadania przez skarżącego kasacyjnie zadeklarowanych do płatności działek rolnych.
Stwierdzić zatem jednoznacznie należy, że zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych.
Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym przez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2212/11, LEX nr 1340123, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 166/11, LEX nr 1082668, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 662/07, LEX nr 418209 oraz wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSK 920/07, LEX nr 468874).
Końcowo wypada zauważyć, że skarżący kasacyjnie próbuje podważyć jedynie jeden istotny element stanu faktycznego – brak posiadania działek rolnych. Nie czyni jednak tego w zakresie drugiego elementu, także istotnego ze względu na rozstrzygniecie sprawy, a dotyczącego braku realizacji przez skarżącego kasacyjnie zobowiązania rolnośrodowiskowe. Tym samym nawet gdyby uznać za skuteczny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący posiadania działek zgłoszonych do płatności, to i tak nie miałoby to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na brak podważenia ustalenia organu zaakceptowanego przez Sąd I instancji, w postaci braku realizacji przez skarżącego kasacyjnie zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.