Uzasadnienie
Skargą kasacyjną wniesioną przez Z. w K. objęty jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sygn. akt I SA/Ke 270/16 z 16 czerwca 2016 r. Wyrokiem tym została stwierdzona nieważność § 1 pkt 1 uchwały Z. w K. (dalej: Związek) z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Z. w K. z [...] listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia budżetu Z. na 2015 r.
Stwierdzenie nieważności dotyczyło części tej uchwały, uchylając ją w zakresie obejmującym postanowienie załącznika nr 1 do uchwały Z. Nr [...] z [...] grudnia 2015 r. Dział 758 Rozdział 75814 § 2900 - wpływy z wpłat gmin i powiatów na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego oraz związków gmin lub związków powiatów na dofinansowanie zadań bieżących.
Uchwałą Nr [...] dokonano zmian w uchwale Nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu Związku na 2015 r. poprzez:
- 1) zmiany w dochodach budżetu Związku zgodnie z załącznikiem Nr 1 do uchwały;
- 2) zmiany w wydatkach budżetu zgodnie z załącznikiem Nr 2 do uchwały;
- 3) zmiany w przychodach i rozchodach budżetu zgodnie z załącznikami 3 i 4 do uchwały.
Dokonano też zmiany § 3 uchwały Nr [...]
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zmiana w dochodach budżetu na rok 2015 poprzez zmniejszenie w budżecie w dziale 758 rozdział 75814 § 2900 składek członkowskich na rok 2015 jest konsekwencją zastrzeżeń zgłaszanych przez Gminę K. odnośnie spłaty rat i odsetek od pożyczki zaciągniętej na zadanie inwestycyjne prowadzone w miejscowości K. oraz S. Na wysokość składki w kwocie 2 152 097 zł składa się zaległość G. za 2014 r. w wysokości 228 507 zł. Pozostałe składki członkowskie zostały wyliczone w oparciu o zapisy § 38 ust. 2 statutu Związku w kwotach: K. – 1 009 940 zł, S. – 441 150 zł, D. – 402 800 zł oraz S. – 69 700 zł. Wysokość składek została określona kwotowo (po przeliczeniu procentów) z uwagi na fakt, że w budżecie nie zamieszcza się zapisów w formie procentów. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 4, pkt 9 lit. d) i i) ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013 poz. 594 ze zm., dalej: usg) w zw. z art. 211, art. 212 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, ust. 2 pkt 1, 2, art. 222 ust.1, art. 231 ust. 2, art. 235, art. 236, art. 237 ust. 2 pkt 3, art. 258 ust.1 pkt 1, art. 264 ust. 3, 4, ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2013 poz. 885 ze zm., dalej: ufp) oraz § 13 pkt 6 i 13 statutu Z. w K. (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego 2003 nr 169 poz. 1501, dalej: statut).
Gmina wezwała Związek do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały, jednak Związek nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie.
W tej sytuacji gmina wniosła skargę na uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Uchwale tej zarzuciła naruszenie:
- - art. 67 ust. 2 pkt 6 usg w zw. z art. 67 ust. 1 oraz art. 38 ustawy z 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny (Dz.U. 2016 poz. 380 ze zm., dalej: kc) poprzez podjęcie jej z naruszeniem zasad określonych w statucie Związku, mimo obowiązku działania organu osoby prawnej zgodnie z jego postanowieniami (zasad ustalania udziału jego członków w kosztach wspólnej działalności i pokrycia strat Związku) i tym samym podjęcie uchwały niezgodnie ze statutem Związku;
- - § 38 ust. 1 statutu Związku poprzez ustalenie wysokości rocznych składek przypadających do uiszczenia przez poszczególnych członków Związku, w tym Gminy K. na poczet kosztów wspólnej działalności na rok 2015 z naruszeniem zasady proporcjonalności do wartości wniesionego przez członka do Związku majątku;
- - § 38 ust. 2 statutu Związku poprzez naruszenie zasady określania rocznej stawki przypadającej do uiszczenia przez członka Związku, w tym G. na poczet kosztów wspólnej działalności w roku 2015 w sposób procentowy.
W związku z wniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie dotyczącym ustalenia rocznych składek członkowskich przypadających na poszczególnych członków Związku.
Uzasadniając zarzuty Gmina podniosła, że przedmiotowa uchwała w sprawie zmiany budżetu Związku jest konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Z. w K. z [...] listopada 2014 r. w sprawie ustalenia rocznych udziałów członków Związku na rok 2015, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 26 listopada 2015 r. (sygn. akt lSA/Ke 626/15). W orzeczeniu tym WSA nie tylko zakwestionował prawidłowość przypisania w składce dla Gminy K. spłaty pożyczki zadania inwestycyjnego – Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości K. i S. oraz sieci wodociągowej w miejscowości S. oraz niezgodny z postanowieniami statutu Związku tryb ustalania składek, poza uchwałą budżetową, ale również brak zgodnego ze statutem wskazania ustalenia składek dla poszczególnych członków Związku. O ile pierwsze dwa zalecenia zostały w kwestionowanej uchwale uwzględnione, to w dalszym ciągu uchwała ta, w zakresie dotyczącym określenia wysokości składek członkowskich, jest regulacją sprzeczną z postanowieniami statutu Związku.
W zaskarżonej uchwale nie wskazano, z czego wynika podstawa wyliczenia składek członkowskich na rok 2015. W uchwale zmieniającej budżet Związku na rok 2015 (zał. nr 1 - Dz. 758, rozdz. 75814, § 2900) wykazano kwotę 2 152 097 zł jako dochody z tytułu wpłat gmin. Jednak w uzasadnieniu do tej uchwały, tak jak w przypadku uchwały unieważnionej wcześniej przez Sąd, brak jest nadal wskazania, z czego wynikają wysokości kwot przypisanych poszczególnym członkom związku. Zapisano w nim, że do wysokości tych składek wlicza się zaległość Gminy K. W. (co zresztą Gmina kwestionuje) w kwocie 228 507 zł, bez uzasadnienia jak dokonano ustalenia tej zaległości.
Ponadto, wbrew stanowisku Sądu, składki członkowskie na rok 2015 nie zostały określone zgodnie z postanowieniem § 38 ust. 2 statutu procentowo, podano je w wartościach kwotowych – (suma 1 923 590 zł po pomniejszeniu rzekomych zobowiązań Gminy K. z lat ubiegłych), stwierdzając jedynie w uzasadnieniu, że obliczenia dokonano w oparciu o ten przepis. Nie przedstawiono podstawy wyliczenia, nie wskazano wartości majątku wniesionego do Związku przez poszczególne jednostki, który uwzględniono do dokonania wyliczeń, nie wskazano wynikających z tego tytułu procentowych wyliczeń składek, jakie przypisano poszczególnym członkom. Skarżąca zauważyła, że jakkolwiek podziałki klasyfikacji budżetowej nie przewidują zapisów w formie procentowej, to aby zostały spełnione wymagania § 38 ust. 2 statutu ustalenie wysokości składek winno być zamieszczone bądź w formie załącznika kalkulacyjnego do uchwały, a już na pewno w szczegółowym uzasadnieniu uchwały.
Jest to konieczne dla możliwości kontroli prawidłowości dokonanego obliczenia. Kwotowe wskazanie wysokości składek (w tym również w stosownej podziałce klasyfikacji budżetowej) jest jedynie pochodną tego ustalenia.
Zdaniem Gminy brak wykazywania podstaw określenia składki ma na celu uniknięcie wskazania przyjętej wartości majątku wniesionego przez gminy. Gmina podniosła, że informacje przekazywane przez Zarząd Związku dotyczące roku 2015, wskazują na stosowanie przez Związek innych danych dotyczących majątku wniesionego na potrzeby ustalenia członków Walnego Zgromadzenia (zgodnie z § 11 ust. 3 statutu), niż na potrzeby ustalenia składki, mimo że wskazane wielkości z uwagi na zbieżność okresów upływu kadencji oraz stanu majątku wniesionego przez Gminę K. na koniec 2014 r. powinny być w praktyce tożsame. Zarząd Związku w piśmie z [...] stycznia 2015 r. wskazał, że w strukturze majątku Związku będącej podstawą do wyliczenia ilości przedstawicieli gmin (poza wójtem, burmistrzem) wchodzących w skład Zgromadzenia Związku, przyjęto dla Gminy K. 22 390 635,35 zł, co stanowi 40,78% całości struktury.
Natomiast w zaskarżonej uchwale przypisano Gminie K. W. składkę w wysokości 1 009 940 zł, co stanowi w strukturze całości składek jakie ustalono dla gmin – członków Związku 52,5%. Pomiędzy upływem kadencji (21 listopada) a dniem podjęcia uchwały (6 listopada) nie nastąpiła znacząca zmiana w majątku wniesionym. Potwierdza to pismo Przewodniczącego Zarządu Związku z [...] kwietnia 2015 r., w którym przekazuje zestawienie majątku na dzień [...] grudnia 2014 r., który otrzymał Związek w różnych formach od Gminy K. W odpowiedzi na skargę Związek wniósł o jej oddalenie. Organ nie zgodził się z zarzutem Gminy, że naruszono postanowienia § 38 ust. 1 statutu Związku poprzez ustalenie wysokości rocznych składek przypadających do uiszczenia przez poszczególnych członków Związku, w tym Gminy K., z naruszeniem zasady proporcjonalności do wartości wniesionego przez członka do Związku majątku. Podkreślił, że w uchwale zmieniającej uwzględniono zastrzeżenia Gminy dotyczące spłat rat pożyczki jak i odsetek od tejże pożyczki zaciągniętej na zadania inwestycyjne.
Jako nieuzasadnione uznał twierdzenie, iż brak wykazania podstaw określenia składki jest zamierzonym działaniem podejmowanym w celu uniknięcia wskazania przyjętej wartości majątku wniesionego przez poszczególne gminy. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że kwota składek została ustalona proporcjonalnie do wniesionego przez gminy majątku, z uwzględnieniem zwiększenia składki wnoszonej przez Gminę K. o nieuiszczoną kwotę składki za rok 2014.
Uzasadniając zaskarżaną uchwałę organ wskazał, że na wysokość składki określonej przedmiotową uchwałą w kwocie 2 152 097 zł składa się zaległość Gminy K. za 2014 rok w kwocie 228 507 zł, zaś pozostałe składki członkowskie zostały obliczone w oparciu o zapisy § 38 ust. 2 statutu Związku. Ze względu na fakt, iż w budżecie nie są zamieszczane zapisy w formie procentowej konieczne było przeliczenie tych wartości na kwoty, które przypadają do spłaty na poszczególne gminy, w określonych w uchwale wysokościach.
Sąd I instancji na rozprawie przeprowadził dowód z pism Przewodniczącego Zarządu Związku z [...] stycznia 2015 r. w sprawie struktury majątku Związku na dzień [...] grudnia 2014 r. oraz z [...] kwietnia 2015 r. zawierającego zestawienie majątku wniesionego przez Gminę K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej: ppsa) uchylił w części zaskarżoną uchwałę uznając, że uchwała w tej części została podjęta z naruszeniem prawa.
WSA wskazał, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma fakt, że kwestia składek członkowskich ustalonych odrębną uchwałą Związku Nr [...] z 6 listopada 2014 r. była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z 26 listopada 2015 r. stwierdził jej nieważność. W tamtym wyroku wskazano, że zgodnie z zapisem § 38 ust. 2 statutu wysokość rocznej składki przypadającej do uiszczenia przez każdego członka określa Zgromadzenie procentowo w uchwale budżetowej Związku. Zakwestionowano także wynikający z uzasadnienia uchwały fakt uwzględnienia, przy ustaleniu wysokości składek dla Gminy K. podjętych wcześniej zobowiązań, zwłaszcza w sytuacji istniejącego pomiędzy Gminą a Związkiem wyraźnego sporu w tej kwestii.
Sąd ponadto podzielił zarzuty dotyczące naruszenia zasady ustalania składek proporcjonalnie do wniesionego przez Gminę majątku do Związku oraz konieczności ich procentowego określenia. Stwierdził, że Zgromadzenie Związku nie wyjaśniło ani w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, ani w ramach postępowania, sposobu ustalenia udziału poszczególnych członków Związku w jego majątku przyjętego w dacie podjęcia uchwały, czym podważyło prawidłowość ustalenia składek rocznych oraz nie obaliło twierdzeń skarżącej co do wadliwego ustalenia proporcji przy ich obliczaniu.
W ocenie WSA zaskarżona uchwała nie zawiera postanowienia w przedmiocie ustalenia wysokości składki. Nie jest spełnieniem wymogu określonego w § 38 ust. 2 statutu wskazanie łącznego dochodu z tytułu wpłat członków Związku w załączniku do uchwały (dział 758 rozdział 75814 § 2900), z lakonicznym uzasadnieniem wysokości przyjętego dochodu oraz składek członków. Kwotowe określenie łącznej wysokości dochodów Związku z tytułu opłat jego członków w załączniku do uchwały winno być pochodną ustalenia w uchwale budżetowej wysokości składek członkowskich, zgodnie z wymogami § 38 ust. 2 statutu. Powinność ta wynika wprost z treści statutu, na co wskazywał WSA w wyroku z 26 listopada 2015 r.
Zgodnie z art. 212 ust 1 pkt 10 ustawy o finansach publicznych uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego winna zawierać inne postanowienia, których obowiązek zamieszczenia w uchwale budżetowej wynika z postanowień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Brak elementów obligatoryjnych uchwały stanowi naruszenie prawa. Związek, mimo wynikającego ze statutu obowiązku ustalenia składek członkowskich procentowo i stwierdzenia nieważności odrębnej uchwały ustalającej wysokość składki członkowskiej, nie unormował tej kwestii w uchwale zmieniającej, naruszając art. 212 ust 1 pkt 10 ufp w zw. postanowieniem § 38 ust. 2 statutu. Dokonując zmiany uchwały budżetowej w zaskarżonej części uwzględnił stanowisko Sądu wyłącznie przez zmniejszenie przyjętej uprzednio łącznej wysokości dochodów z tytułu składek członkowskich o kwotę 112 618 zł. Zapisy w dziale 758 rozdział 75814 § 2900 załącznika Nr 1 do uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu Z. na 2015 były pochodną uchwały [...] Z. w K. z [...] listopada 2014 r. w sprawie ustalenia rocznych udziałów członków Związku. Uchwała ta, jakkolwiek niezgodna z postanowieniami statutu, zawierała unormowanie w przedmiocie ustalenia wysokości składek.
Sąd I instancji podzielił też zarzuty skargi, że z uzasadnienia uchwały nie wynika sposób ustalenia składki przypisanej skarżącej Gminie jak i pozostałym członkom Związku, przyjętej do wyliczenia łącznego dochodu. Z zapisów statutu wynika jednoznacznie, że składka winna być ustalona w proporcji do wartości wniesionego przez gminę majątku do Związku. Oznacza to, że istotnym elementem dla ustalenia wysokości składki jest wartość majątku wniesionego przez skarżącą Gminę do Związku. Ta wartość jest przez Gminę konsekwentnie kwestionowana, zarówno w postępowaniu dotyczącym poprzedniej uchwały, w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skardze. Uzasadnienie uchwały nie zawiera danych pozwalających na zweryfikowanie wysokości składki, nie przedstawia sposobu wyliczenia proporcji – wartości wniesionego przez Gminę majątku do Związku, majątku wniesionego przez pozostałych członków – jako elementów niezbędnych do wyliczenia przyjętej w budżecie łącznej wysokości dochodu z tytułu wpłat członków.
Nie jest spełnieniem wymogu wyjaśnienia sposobu ustalenia stawki odwołanie się przez organ do zapisów statutu, bez wskazania konkretnych wielkości stanowiących podstawę przyjętego wyliczenia. Porównanie wielkości wyliczonego procentowego udziału Gminy w stosunku do wartości wniesionego mienia do Związku (pisma z 22 stycznia 2015 r.), udziału składki Gminy w strukturze całości składek dla gmin – członków Związku przyjętych w zaskarżonej uchwale, z podawanymi przez przewodniczącego Związku wartościami wniesionego majątku, nie wyjaśnia wątpliwości co do prawidłowości wyliczenia składki. Związek, mimo jednoznacznego stanowiska Sądu w wyroku z 26 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Ke 626/15, nie wyjaśnił w uzasadnieniu uchwały, jak i w toku postępowania tych kwestii. WSA zauważył, że przepisy statutu nie dają podstawy prawnej do zwiększenia ustalanej składki członkowskiej na dany rok o kwotę ciążących na członku Związku zobowiązań z tytułu nieuiszczonych składek za lata poprzednie. Nie ma zatem uzasadnienia do zwiększenia składki członkowskiej podanej kwotowo w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały dla Gminy K. o nieuiszczoną kwotę składki za rok 2014.
W ocenie WSA brak uzasadnienia uchwały w zakresie wyliczenia składek uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się organ Związku i nie pozwala na weryfikację przyjętej kwotowo, dla wyliczenia dochodu, składki. Skutkuje to brakiem możliwości weryfikacji prawidłowości wyliczenia kwoty składki Gminy K. będącej podstawą ustalenia łącznej kwoty dochodów z tytułu składek, co stanowi istotne naruszenie prawa.
Resumując Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżony akt w części dotyczącej przyjęcia jako dochodów wpłat członków, pomimo braku ustalenia w uchwale wysokości składki dla członków w sposób zgodny z 38 § 2 statutu, które to unormowanie stanowi obligatoryjny element uchwały budżetowej, nie znajduje umocowania prawnego.
Zgromadzenie Z. w K. (dalej: Organ lub Związek) zaskarżyło omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Związek wniósł też o zasądzenie od skarżącej Gminy na rzecz Związku kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - naruszenie przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 poz. 1066 ze zm., dalej: pusa) w zw. art. 147 § 1 ppsa, w zw. z art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23, dalej: kpa) w zw. z art. 80 kpa poprzez dokonanie niepełnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym podniesionych przez Organ twierdzeń i zarzutów, skutkującej błędnym uznaniem przez WSA, że zaskarżona uchwała Organu nie odpowiada prawu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - naruszenie art. 67 ust. 2 pkt 6 usg w związku z art. 67 ust. 1 usg oraz art. 38 kc poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, iż podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem zasad określonych w S. tj. zasad ustalania udziału jego członków w kosztach wspólnej działalności i pokrycia strat związku, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- - naruszenie postanowień § 38 ust. 1 S. w K., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, iż wysokość rocznych składek przypadających do uiszczenia przez poszczególnych członków związku, w tym Gminy K., na poczet kosztów wspólnej działalności na rok 2015 zostało dokonane z naruszeniem zasady proporcjonalności do wartości wniesionego przez członka do Związku majątku, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- - naruszenie postanowień § 38 ust. 2 statutu Z. w K. poprzez ustalenie, iż doszło do naruszenia przez Organ zasady określania rocznej stawki przypadającej do uiszczenia przez członka związku, w tym G., na poczet kosztów wspólnej działalności w roku 2015 poprzez określenie jej w sposób kwotowy, a przez to uniemożliwiający weryfikację prawidłowości wyliczenia wysokości składki, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- - naruszenie art. 212 ust. 1 pkt 10 ufp w zw. z art. 73a usg poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że zaskarżonej uchwale brak jest elementów obligatoryjnych uchwały budżetowej, tj. unormowania kwestii ustalenia wysokości składek członkowskich w sytuacji, kiedy podstawa i sposób ustalenia wysokości składek członkowskich zostały przez Organ w przedmiotowej uchwale wskazane, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu wskazał między innymi, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, iż w związku z zastrzeżeniami Gminy K. dotyczącymi spłat rat pożyczki jak i odsetek od tejże pożyczki dokonano zmian w dochodach budżetu Związku na 2015 rok poprzez zmniejszenie w budżecie w dziale 758 rozdziale 78914 § 2900 składek członkowskich na rok 2015, przy czym uwzględniono w stosunku do Gminy K. przy wyliczeniu wysokości przypadającej proporcjonalnie składki fakt, że Gmina nie uiściła należnych zobowiązań za 2014 rok. Skarżący kasacyjnie podkreślił też, że według regulacji zawartej w postanowieniach § 39 Statutu Z., jeżeli własne dochody Związku oraz roczne składki członków nie wystarczają na pokrycie wydatków, niedobór rozkłada się na wszystkich członków Związku stosując odpowiednio zasady ustalone w § 38 statutu. W uzasadnieniu uchwały wskazano też, że kwota składek została ustalona proporcjonalnie do wniesionego przez gminy majątku z uwzględnieniem zwiększenia składki wnoszonej przez Gminę K. o nieuiszczoną kwotę składki za rok 2014. Jedynie wskazanie wartości nastąpiło kwotowo, co nie wyklucza prawidłowości wyliczenia a przede wszystkim nie ogranicza w żaden sposób możliwości Skarżącego do weryfikacji prawidłowości wyliczenia.
Jeśli natomiast chodzi o naruszenie postanowień § 38 ust. 2 statutu Z. w K. poprzez naruszenie zasady określania rocznej stawki przypadającej do uiszczenia przez członka związku, w tym Gminy K. na poczet kosztów wspólnej działalności w roku 2015 w sposób procentowy, ten zarzut należy także uznać za chybiony. Uzasadniając zaskarżaną uchwałę Organ wskazał, że na wysokość składki określonej przedmiotową uchwałą w kwocie 2 152 097,00 zł składa się zaległość Gminy K. za 2014 rok w kwocie 228 507,00 zł, zaś powstałe składki członkowskie zostały obliczone w oparciu o zapisy § 38 ust. 2 statutu Związku, ale ze względu na fakt, iż w budżecie nie zamieszczane są zapisy w formie procentowej konieczne było przeliczenie tych wartości na kwoty, które przypadają do spłaty na poszczególne gminy w określonych w uchwale wysokościach.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wobec wskazanych powyżej argumentów nie można również uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Organ przepisu art. 67 ust. 2 pkt 6 usg w związku z art. 67 ust. 1 usg oraz art. 38 kc poprzez podjęcie uchwały z naruszeniem zasad określonych w statucie Z. W kontekście rozważań przytoczonych powyżej skarżący kasacyjnie uznaje, że WSA niesłusznie przyjął, iż Organ naruszył art. 212 ust. 1 pkt 10 ufp. Organ przyznaje, iż brak elementów obligatoryjnych uchwały stanowi naruszenie prawa. Jednakże w niniejszej sprawie uchwała w odniesieniu do indywidualnego stanu faktycznego ujęła wszystkie wskazane niezbędne elementy zapewniające jej prawidłowe, zgodne z prawem wykonanie. Przepisy ustawy nie nakładają na Organ określonej formy postanowień w kwestiach związanych z wykonywaniem budżetu danej jednostki.
Tym samym niewystarczające jest do uznania przez WSA ich wadliwości jedynie wskazanie takiego stanu rzeczy bez wskazania, na czym ta wadliwość polega. Organ przedstawił sposób wyliczenia składek w sposób precyzyjny i wystarczający.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od Organu na rzecz Gminy kosztów postępowania,.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ nadzoru oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ppsa.
Rozpoznając tę skargę we wskazanych w niej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania są oczywiście nieuzasadnione. Na wstępie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano art. 1 § 1 i 2 pusa Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten wyznacza ogólną, ustrojową kompetencję sądów administracyjnych. Skoro autor skargi nie wskazuje na naruszenie tej kompetencji, to nie może być uzasadniony zarzut naruszenia tego przepisu. Wydanie zaskarżonego wyroku było oparte na kompetencji szczególnej wynikającej z art. 3 § 2 pkt 5 ppsa (kontrola działalności administracji w spawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego). Naruszenie wymienionego przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania art. 147 § 1 ppsa stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności uchwały może być oceniane (o czym dalej) w kontekście naruszenia przepisów prawa materialnego, których naruszenie stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej uchwały. Nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji przepisy art. 77 i 80 kpa, bowiem przepisy te przez WSA ani przez Związek nie były w ogóle stosowane.
Również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie były uzasadnione. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały w określonym zakresie było uznanie przez Sąd I instancji, że narusza ona art. 212 ust. 1 pkt 10 ustawy o finansach publicznych w zw. z postanowieniem § 38 ust. 2 statutu Związku. Art. 212 ust. 1 pkt 10 ufp stanowi, że uchwała budżetowa określa inne postanowienia, których obowiązek zamieszczenia w uchwale budżetowej wynika z postanowień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Z art. 69 ust. 1 usg wynika, że organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku, zwane dalej zgromadzeniem.
Zatem uchwała budżetowa związku gmin powinna być zgodna z postanowieniami zgromadzenia związku jako organu stanowiącego. Z kolei statut związku zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 6 usg obligatoryjnie zawiera zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywaniu strat związku. Tak więc z mocy art. 212 ust. 1pkt 10 ufp wynika, że uchwała budżetowa związku musi uwzględniać postanowienia statutu dotyczące zasad udziału gmin – członków związku w kosztach wspólnej działalności zgodnie z postanowieniami tego statutu, a więc z postanowieniami § 38 ust. 1 i 2 statutu. Art. 38 ust 2 statutu jednoznacznie stanowi, że wysokość rocznej składki przypadającej do uiszczenia przez każdego członka określa się procentowo, co stanowi konsekwencję zapisu § 38 ust. 1 statutu stanowiącego, że członkowie Związku ponoszą koszty wspólnej działalności przez opłacanie rocznej składki proporcjonalnej do wartości wniesionego do Związku majątku.
Konieczność określenia procentowego wysokości rocznej składki nie stoi na przeszkodzie uwzględnienia wyliczonej procentowo składki w wymiarze kwotowym w poszczególnych pozycjach rachunkowych budżetu, jeśli w treści uchwały lub choćby jej uzasadnieniu znajdzie się jednoznaczne, weryfikowalne na podstawie samej treści uchwały odniesienie do wynikającej ze statutu proporcjonalności składek. Sąd I instancji trafnie uznał, że naruszał wspomniane przepisy zarówno brak procentowego określenia wysokości składek chociażby w postaci wskazania w uzasadnieniu uchwały sposobu obliczenia (wskaźnika procentowego oraz podstawy kwotowej do wyliczenia odpowiedniego procentowego udziału w dochodach budżetu Związku) jak też nieuzasadnione zaliczenie do wysokości składki Gminy K. bliżej niesprecyzowanej w treści uchwały zaległości za 2014 r. Brak jest podstawy prawnej do zaliczenia zaległości za rok poprzedni, tym bardziej bliżej niesprecyzowanej, ale również – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – zaległości z tytułu nieuiszczonych składek za lata poprzednie.
Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Biorąc to wszystko pod uwagę należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 ppsa.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust 1 pkt 1 lit c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804). Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.